決策失誤與責任機制構建

【摘 要】決策是政府管理公共事務的主要形式，它貫穿于行政管理活動的始終。決策失誤不僅帶來巨大的經(jīng)濟損失，還會危及社會穩(wěn)定，因此必須采取措施加以遏止。責任追究的缺失是造成決策失誤的最主要原因，因此，防范決策失誤的最好辦法就是要強化責任追究，建立有效的責任追究機制和監(jiān)督機制。

【關鍵詞】決策失誤；責任機制；監(jiān)督機制

【中圖分類號】D630

【文獻標識碼】A

【文章編號11002-7408(2006)10-0018-03

行政決策是政府行政管理活動的核心環(huán)節(jié)。決策的質量關系到行政管理活動的成敗。長期以來，為了能提高行政決策的質量，黨中央高度重視行政決策的科學化和民主化。但是，行政決策失誤在我國的經(jīng)濟建設中仍屢見不鮮，從而造成巨大的經(jīng)濟損失。

一、行政決策失誤屢見不鮮

行政決策失誤是指政府機關及人員按照預先做出的行為設計和抉擇方案付諸實施后，由于受到主客體因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行效果與預計目標有較大差距，給社會經(jīng)濟造成不良影響的現(xiàn)象。決策是政府管理公共事務的主要形式，它貫穿于行政管理活動的始終。行政決策在政府行政管理活動中的重要性，也意味著行政決策失誤后果的嚴重性。據(jù)國家審計署審計數(shù)字表明，2002年1月到11月，全國共查出違法違規(guī)問題金額超過2000億元，其中決策失誤造成國有資產(chǎn)損失嚴重，僅由于違規(guī)擔保、投資和借款等，給國家造成的損失就達72．3億元；國家投資近30億元建設的福州長樂國際機場，由于建設規(guī)模過度超前，目前客流量和貨郵量只達到設計規(guī)模的1／3左右，航站樓和機場生活區(qū)大量閑置，運營5年累計虧損已達ll億元；川東天然氣氯堿國家工程是與三峽工程配套的最大移民開發(fā)項目，工程概算近30億元，1994年開工，1997年底因資金缺乏停建，1998年工程下馬，但已耗資13．2億，清債還需4．5億。圓明園湖底防滲工程不僅嚴重破壞生態(tài)環(huán)境，還白白浪費了巨額的資金：防滲工程計劃投資3700萬元人民幣。2005年3月被環(huán)保總局叫停時工程已接近完工，2005年8月整改工程開始，原來鋪設在湖底的塑料膜被拆除，并回填黏土和底泥，而后從密云水庫引入湖水200萬立方米。隨著這湖水的一泄一引，泥土的一挖一填，塑料膜的一鋪一拆，數(shù)千萬資金也隨之流失了；另外，據(jù)世界銀行的估計，在“七五”和“九五”期間，中國投資決策失誤率大約為30％，資金浪費損失大約在4000億到5000億元。行政決策失誤不僅會給國家造成巨大的經(jīng)濟損失，還會影響政府在人民心目中的良好形象和權威，甚至出現(xiàn)人民對政府執(zhí)政能力和政府合法性產(chǎn)生質疑的嚴重后果。

那到底是什么原因造成決策失誤如此之多呢?針對這個問題，專家學者們進行了深入的分析和研究，得出了一些答案，綜合起來大致是：決策者素質不高，決策參與不充分，決策監(jiān)督機制不完善，決策手段落后，決策信息不公開、失真和滯后和責任追究制度不完善等等，在這些因素中，我認為造成決策失誤頻發(fā)的首當其沖的原因是決策失誤責任追究制度的缺失。這是因為，如果政府及行政人員都具有強烈的責任意識，他們?yōu)榱吮苊鉀Q策失誤，就會想方設法通過各種途徑去提高決策的水平，力爭做到?jīng)Q策的正確性和有效性。譬如，提高自己的綜合素質，采用科學的手段，廣泛征求專家和市民的意見。收集更多可靠的決策信息。如此等等。正如戴維·H·羅森布魯姆說的“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至惡劣的后果。因此，當務之急就是強化責任追究，通過建立有效的責任追究機制和監(jiān)督機制來遏制決策失誤的發(fā)生。

二、行政決策責任追究的理論基礎

建立責任政府是法治社會對政府的基本要求，在責任政府框架之下，政府必須為自己的行為負責。要求政府擔負責任不是無中生有，其觀點的提出有其合理的理論依據(jù)。本文欲通過人民主權理論、公共選擇理論和權責一致原則等三個理論來說明其理論提出的合理性和合法性。

1、人民主權理論。人民主權學說認為，人民享有天賦的自然權力，人民是國家權力的源泉，只有人民才是國家的最高主權者。但是，由于個人的權力過于分散，只靠自己的力量不能有效地維護公共利益和社會秩序的正常運轉，因此，人民便通過契約的形式拿出部分權力，組成政府來維護自己的利益不受侵犯。因此，從這個意義上說，政府的權力是來自人民的授予，人民和政府是一種委托和代理的關系，正因為如此，政府就應該擔負相應的責任，否則就有失代理的身份，就是失職，也就會危及政府的合法性基礎。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，因此，必須對人民責任。

2、公共選擇理論。亞當·斯密的“經(jīng)濟人”假設認為，市場經(jīng)濟下的人都是具有經(jīng)濟理性的個人，個人在經(jīng)濟活動中都會追求自己利益最大化的滿足。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·布坎南把“經(jīng)濟人”假設帶入行政學領域，他認為行政人員也是“經(jīng)濟人”，其活動的目的也是個人利益最大化。公共決策本質上是利益集團之間的利益分配，因此，在政策的選擇中免不了會出現(xiàn)傾向于個人利益最大化的問題。而為了防止或減少這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須通過責任機制的建立，讓行政人員意識到在行政決策中追求個人利益最大化的代價，從而自覺去追求公平合理的決策。我國是社會主義國家，政府的政策制定是為人民謀取利益的，因此，必須賦予政府及行政人員相應的責任以遏制政策制定為私現(xiàn)象的發(fā)生。

3、權責一致原則。權力和責任是一體的兩面，有權必有責，責任是權力的基礎，權力是責任的保障。人民把權力授予政府管理社會事務的同時，也就要求他們要承擔相應的責任。因為權力具有支配他人的作用和尋租的功能，只有通過責任來制約權力，才能防止權力的惡性膨脹和利用權力進行腐敗的可能。因此，權責一致應該成為現(xiàn)代行政的基本原則。中國政府把“權為民所用，力為民所謀，情為民所系”作為自己的執(zhí)政理念也正是順應了權責一致的基本要求。

三、實施責任追究的前提條件

決策失誤責任追究是一項復雜、系統(tǒng)的工程，在進行責任追究之前，應該先明確相應的條件，這樣才能做到責任追究的有的放矢。

1、界定行政決策是否失誤。決策是一項復雜系統(tǒng)的工程，對決策失誤標準的判斷應該貫穿決策的整個過程。在決策前要判斷決策程序是否合法、決策方案是否可行、目標是否明確。如果決策前決策程序不合法、決策方案不可行、決策目標不明確就迅速做出決策，那也就相當于給決策失誤鋪墊道路，因此，在這幾種情況下進行決策應視為決策失誤；在決策中要判斷決策是否隨著環(huán)境的變化而做出調整。權變原則是決策是必須遵守的原則之一，因此如果在決策中沒有根據(jù)決策環(huán)境的變化而對決策方案做出靈活的調整，那也是意味著為決策失誤增加有利因素，因此，在這種情況下進行決策也應視為決策失誤；決策后要判斷決策是否帶來效益，包括經(jīng)濟效益和社會效益。對決策后的效益評估應該做到經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。如果決策實施后無法帶來經(jīng)濟效益，那必然是決策失誤，如果光是帶來經(jīng)濟效益。也視為決策失誤，如一些以犧牲環(huán)境為代價的“政績工程”；如果光是帶來社會效益，但是由于成本過高，決策執(zhí)行后負債累累。那也應該視為決策失誤。

2、界定應該對誰追究責任。“誰做出對誰追究”是界定對誰追究的基本原則。我國行政領導制度是行政首長負責制，在這種制度下，重大決策在集體討論的基礎上，由行政首長定奪，日常(較小)決策由行政首長自行決定，行政首長獨立承擔行政責任，因此，毋容置疑，日常決策失誤應由行政首長獨立負責，重大決策由集體負責，即行政首長負主要責任，其他參與者負連帶責任。只有這樣才能增強決策者的責任心，做到責任和權力的有效統(tǒng)一。

3、界定應該向誰負責。“權力來自誰向誰負責”是界定對誰負責的基本原則。根據(jù)“主權在民”的原則，公共決策者的權力來源于廣大人民的授予，因此，公共決策者首先要對人民負責，在我國，政府是人民的“公仆”，“執(zhí)政為民”是政府的執(zhí)政理念，因此，政府的所作所為都是為了人民的根本利益，故所有的決策者都要向廣大的人民負責。此外，有行政上級的決策者還要向自己的上級機關負責，而沒有行政上級的決策者要向權力機關負責，在我國，是最高決策者由人民代表大會產(chǎn)生，因此，最高決策者如果決策失誤，應該向人大負責。

四、構建責任機制的有效途徑

決策失誤的頻發(fā)性及其后果的嚴重性和強化責任追究的重要性使得構建決策失誤責任機制已經(jīng)迫在眉睫。構建責任機制應該從以下幾個方面著手：

1、培養(yǎng)責任意識。責任意識屬于思想范疇，能反作用于實踐。因此，責任意識的培養(yǎng)是建立責任政府的基本要求。政府及官員應該加強“只對上負責”到“不僅對上負責，更要對下(民眾)負責”的思想意識轉變，努力培養(yǎng)“以人為本、執(zhí)政為民”的責任意識。時時刻刻牢記自己的權力是用來為人民服務的，而不是用來支配民眾和為自己服務的。只有強化政府“執(zhí)政為民”的責任意識，才能更好地保證在決策中能從人民利益的角度來考慮問題，真正做到“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”，從而更好地防止決策失誤。

2、建立責任追究的相關法律法規(guī)。責任意識是軟約束，同時還要發(fā)揮法律的硬約束作用，只有構造“軟硬”相結合的約束機制，才能更好地發(fā)揮責任追究的作用。當前我國行政問責制度的依據(jù)主要是黨的文件和行政機關的行政法規(guī)、規(guī)章與其它規(guī)范性文件，但是其問責的內容主要是違法違紀和安全事故方面的，而沒有涉及到?jīng)Q策失誤的問責。因此，當前，為了給決策失誤責任追究提供有效的法律支持，當務之急就是要盡快建立和完善行政決策失誤責任追究的相關法律法規(guī)。該法律法規(guī)的內容應該盡可能的全面、詳細和具體，以便于操作。責任追究法律應該涵蓋追究主體、追究程序、追究對象、責任大小、責任類型、追究期限等方面。2004年7月，重慶市政府頒布了我國第一部具有法規(guī)性質的高官問責制度—《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》。該《辦法》明確列舉了18種應當問責的情形，其中有一條與決策失誤有關的，即違反法定程序，盲目決策，造成嚴重不良政治影響或重大經(jīng)濟損失。重慶市《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》的頒布打開了我國行政決策失誤責任追究法律制度之先河，希望其它地區(qū)政府也能相互效仿，陸續(xù)制定出相應的法律法規(guī)。

3、建立決策評估機構。責任追究的前提是確定決策是否失誤．包括決策前對政策程序是否可法、決策方案是否可行、目標是否明確的判斷；決策中對決策是否隨著環(huán)境的變化而做出調整的判斷和決策后決策效果是否同時帶來良好的經(jīng)濟效益和社會效益的判斷。而這一系列復雜的工作要想做到公平、公正和公開，就應該建立獨立的評估機構，授予相應的權力。由于決策評估的難度較大，因此，機構人員的構成應該體現(xiàn)出專業(yè)化和多元化的特點。包括：a、政策制定者與執(zhí)行者，因為他們較全面掌握政策過程的全貌；b、專業(yè)評估人員，因為不少政策評估涉及專業(yè)內容，需要專業(yè)人員來完成；c、民眾。因為政策的執(zhí)行是為廣大人民服務的，他們最能了解政策執(zhí)行的效果。同時，還要設立科學的評估標準，如，明確決策程序合法的標準、決策目標明確標準、決策方案可行標準、決策權變標準和決策效益評估標準，并把這些標準規(guī)范化和制度化。

4、完善責任追究主體。明確追究類型。行政決策是惠及所有組織和人民的決策，其失誤關系到各組織和人民的切身利益，因此，決策失誤追究主體應該體現(xiàn)出多元化，不僅包括執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的責任追究或者行政系統(tǒng)對其行政人員的責任追究(同體問責)；還應包括人大、民主黨派、新聞媒體、法院和公眾對決策者的責任追究(異體問責)。只有做到主體多元化的追究，才能給予決策者巨大的心理壓力，從而培養(yǎng)決策者強烈的責任意識。當然，由于各追究主體自身的特點不同，追究責任的類型應該不盡相同。對政府決策失誤責任的追究要根據(jù)決策失誤的損失程度和影響程度來對其追究相應的行政責任、政治責任、法律責任和道德責任。行政責任的形式有：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，行政責任追究只有在同體問責的時候才出現(xiàn)，由決策者的同級政府和上級政府來執(zhí)行；法律責任是指決策者對決策失誤承擔相應的法律后果，對法律責任的追究由法院來執(zhí)行；政治責任是指行政決策必須符合、保護人民的利益和福利，否則，如出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權等情形時，必須被罷免、引咎辭職或責令辭職，政治責任的追究由執(zhí)政黨和人大來執(zhí)行；道德責任的執(zhí)行主體比較廣泛，包括新聞媒體、民主黨派、大眾和自我等。

5、加強配套措施的建設。從完善監(jiān)督機制的層面防范決策失誤。防范決策失誤是一項系統(tǒng)的工程，除了完善責任追究機制外，還應該加強相應配套措施的建立，尤其是決策監(jiān)督機制的建立。因為，沒有受監(jiān)督的決策權力必然導致權力的濫用，而決策權力濫用也會導致決策失誤的出現(xiàn)。對決策監(jiān)督的內容主要包括：一是決策是否合法；二是方案是否可行；三是目標是否明確；四是決策項目是否有以權謀私現(xiàn)象。針對當前我國決策監(jiān)督的弱點，應該從完善三大監(jiān)督機制人手：(1)完善法律監(jiān)督。法律監(jiān)督的主體是全國和地方人大及常委會和各級人民檢察院。但是，長期以來，全國和地方人大及常委會和各級人民檢察院只對政府決策后執(zhí)行效果進行監(jiān)督，對決策前關于決策是否合法、方案是否可行、目標是否明確和決策是否存在以權謀私的問題沒有做到有效監(jiān)督，這就給錯誤的政策得以實施提供了機會，也就是為決策失誤埋下了禍根。因此。還必須加強決策前和決策中的監(jiān)督，這樣一來，如果在決策前和決策中發(fā)現(xiàn)了問題，就可以及時解決，對政策進行重新調整，直到能做出正確的決策為止。這將會大大減少決策失誤率。(2)加強公眾和新聞媒介的監(jiān)督。一方面要通過宣傳，呼起公眾和新聞媒介的監(jiān)督意識，讓他們能踴躍參與監(jiān)督活動。特別是作為社會輿論導向的新聞媒介要發(fā)揮自身傳播速度快、覆蓋面廣、影響深等特點，本著公平、公開和公正的原則，積極監(jiān)督政府決策，為廣大人民服務。另一方面，政府要加強《信息公開法》的立法工作，為決策信息的公開提供法律保障，否則監(jiān)督就無從談起。(3)加強黨和政府的監(jiān)督。長期以來，紀委、監(jiān)察、法院和檢察院等部門是政府及官員的主要監(jiān)督主體，但是為了更好地發(fā)揮這些部門的監(jiān)督功能。應該對行政體制進行必要的改革。比如，改變雙重的領導體制為垂直領導，各項經(jīng)費由中央統(tǒng)一發(fā)送。保證監(jiān)督部門權力上和經(jīng)濟上的獨立性，以免在對政府官員的監(jiān)督中受到牽制，從而更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

【責任編輯：王潤秋】