廈門“金包銀”實驗

廈門對成片開發的工業集中區中的村莊，采取“金包銀”的模式，探索出了一條在加快推進工業化、城市化進程中，解決征地拆遷難題、杜絕“城中村”再現、增加農民收入、受到農民歡迎和擁護的建設社會主義新農村的新路子。

[案例]

“金包銀”的含金量

2006年底前，廈門市將陸續對13個行政村實施“金包銀”工程，“金邊”建筑面積160萬平方米。僅同安、翔安兩區總建筑面積可達142.5萬平方米，受益農民2萬多人。

成片開發，最現實的問題就是必然面對征地拆遷、補償、農民未來的生活和出路等一系列難題，從長遠看，還涉及到開發區外來員工的居住、生活問題，這些問題處理稍有不慎，就會變成“地雷”。在已建成的開發區邊緣地區，“握手樓”、“城中村”隨處可見，存在臟亂差和諸多安全隱患。

為了解決上述問題，在較短時間內實現快速推進，福建省委常委、廈門市委書記何立峰在多次調研后提出實施“金包銀”工程的設想，并在市委全委會上形成決策后開始嘗試。為確保“金包銀”工程的順利進行，由市委農辦、市建設局等部門共同擬定了《關于實施“金包銀”工程的指導意見》，對工程的概念、范圍、工作程序、措施等方面予以進一步明確，同時提出了實施“金包銀”工程的一些扶持和優惠政策。

“金包銀”，從這兩個貴金屬的字面上，很難讀出具體內容。實際上，這是配合廈門新一輪跨越式發展，為解決被征地農民生產生活出路問題而推出的一項惠民、民心工程，從名稱設計到實際操作更多體現了對老百姓的“關心、關懷和關照”，即在工業集中開發區等成片建設的區域，保留村莊居民點，通過“金”的建設和“銀”的改造，進一步落實人均15平方米的農民預留發展用地政策，在為工業區提供配套的同時，使村莊內部環境得到改善，農民生活水平得到提高的一項重大措施。其中“金”是指政府通過統一政策、統一規劃、統一標準、統一建設，在緊鄰工業集中開發區的村莊外圍，建設“底層店面上部公寓”的商業用房，提供給村民作為經營性收入的來源；被征地農民通過享受征地拆遷政策和征地拆遷補償款的投入，基本實現“三個一”，即每戶被征地農民有一套居住用房、一套公寓（可用作出租）和一個店面（或一定量的經營性項目股份）。“銀”是指就地改造的村莊，“金”里面的村莊按照建設新農村的標準進行改造，就地實現城市化，經過環境整治也可以具備銀的價值。

在具體落實和方案的設計過程中，“金包銀”工程充分考慮到如下幾方面因素：一是保持“金邊”與“銀里”的協調統一。“銀里”的改造和升級，統一做好交通、市政工程、公共服務設施的規劃建設。二是保全農民利益。“金邊”建成后按成本價移交給村集體，由村集體采取實物或股份制形式配售給村民，讓村民直接受益。三是保證集體資產不流失。村民若自動放棄購買權利，其份額只能由村委會享有，其他個人和組織不能以任何名義參與配售。四是保護弱勢群體利益。對困難村民，鼓勵金融部門向其提供貸款，各區可成立擔保公司給予支持。對于部分無力購買的村民，可將股份作為抵押向銀行貸款，經營收益先用于還本。

自2005年下半年實施“金包銀”工程以來，兩個工業園區開發建設迄今為止沒有出現一起因征地拆遷引發的農民上訪事件，取而代之的是農民主動關心開發區建設情況，為自己的村莊沒有納入開發范圍而嘆息，希望早日加入“金包銀”工程行列。用當地農民的話說：“政府在征地中采取‘金包銀’的做法，不僅解決了我們的后顧之憂，更讓我們看到了生活的好前景，我們當然開心，當然支持，當然要放鞭炮慶祝了。”三個當然，足見“金包銀”工程深入人心，深受廣大農民歡迎。

[解讀]

“金包銀”工程的創新意義

通過“金包銀”項目的實施，在尊重被征地農民離土不離鄉意愿的同時，切實維護好被征地農民的利益，讓被征地農民成為資產的所有者、開發區建設的直接受益者和工業化城市化的擁護者，促進了農村的發展和長治久安。“金包銀”工程通過市、區財政扶持，鼓勵和引導被征地農民以征地款集資入股建設通用廠房、外口公寓、商貿設施等物業經營項目，在確保被征地農民“安居”的同時，使其有可持續的收入來源，解決了被征地農民生活的后顧之憂。

“金包銀”工程的實施，不僅使被征地農民因工業集中開發區的建設而得到了“三個一”，同時，農民的公寓、店面等物業都是直接為工業區服務的，物業收入將隨著工業集中區的發展而水漲船高，成為開發區建設的直接受益者。同時，通過逐步對“銀里”即村莊的改造和“村改居”、鼓勵農民從事直接為工業集中區服務的第三產業、組織農民參加基本養老保險和醫療保險等措施，實現被征地農民“居住社區化、資產股份化、務工非農化、福利社保化”，將農民利益與工業化、城市化緊緊連在一起，探索出了在推進農村工業化、城市化的進程中，維護好實現好發展好被征地農民根本利益的新途徑。

“金包銀”工程的實施，改變了以往就“三農”抓“三農”，以及在推進農村工業化、城市化進程中的慣性思維模式，開創了充分發揮政府和農民兩個積極性，共同解決被征地農民生活出路的新模式。這種模式即統籌城鄉發展，在讓被征地農民離土不離鄉、就地城市化的同時，通過政府引導和推動、農民參與投資和直接受益的“金包銀”工程，使被征地農民生活有保障，創業有基礎，致富有奔頭。比如位于同安株厝自然村的“金包銀”工程，其中“金邊”工程規劃模式為底層店面、上層公寓。工程建成后，可為失地村民提供16間店面、每間店面126平方米出租，每月可收租金約10560元；以及中小套房和公寓115套、每套面積33平方米出租，每月可收租金約37950元；兩項合計每月總收入48510元，加上農民在工業集中區企業務工、從事直接為工業集中區服務的商貿、餐飲等第三產業的收入，基本解決了株厝村65戶278名被征地農民的生活及生產出路問題，并且將隨著工業集中區的發展，不斷提高生活水平。

與工業集中區同步規劃建設的“金包銀”工程，由于其服務對象一開始就界定為進城務工農民，其規劃、設計、建設立足于低成本和實用，加上其用地是農村發展用地，與城市生活區有著明顯的成本落差，將大大減輕工業集中區務工人員的生活負擔，降低了進城務工農民融入城市化進程的門坎，在滿足進城務工農民最基本的生活需求、為入住工業集中區的企業提供低成本勞動力的同時，也在一定程度上為全國建設社會主義新農村作出了貢獻。

“金包銀”工程在進城務工人員參與城市化建設的同時，分享城市化的成果。而且使被征地農民手中的“發展用地”真正在城市化進城中獲得了發展權，可以獲得合法的收益。另一方面，“金包銀”所提供的外口公寓和配套商業設施，使進城務工農民能夠生活在當地政府認可的低成本生活區中安居樂業，避免了生活在“城中村”的“違建”房屋而惶惶不可終日和“臟亂差”之苦，為構建由城市市民、被征地的當地農民和進城務工農民共同參與、共同分享的和諧社會，進行了有益探索。

[啟示]

“金包銀”工程能否推廣？

廈門市“金包銀”工程直接的結果是：農民普遍擁護，減少了因征地拆遷而產生的矛盾。從現實情況看，廈門推進以工業化帶動農村發展，實現農民生活方式轉變和農村就地城鎮化改造的“金包銀”工程，具有可行性和操作性。那么，“金包銀”工程的做法是否帶有普遍性？是否值得各地借鑒，在各地推廣？對各地建設社會主義新農村、加快推進工業化城市化是否有啟迪作用呢？

“金包銀”工程堅持將舊村改造與工業區企業職工生活需求結合起來，明確了失地農民在大開發中的地位和作用，使失地農民變被動為主動，讓失地農民在與開發區形成利益統一體的過程中，由阻力變成強大的發展動力。同時，“金包銀”工程充分考慮到不同發展條件下，具體適用范圍不同、方法的不同，針對廈門島內與島外不同經濟發展水平，分別制定了“金包金”和“金包銀”兩種具體模式。

因此，廈門“金包銀”工程不僅是一種具體方法，它更是一種“將農民的利益放在第一位、將農村城鎮化與工業化有效結合起來、將工業發展與農民長遠利益統籌考慮”的可以參考借鑒的工作思路，各地可以參照其實質內涵，根據自身的實際情況，進一步探索出適應不同發展階段和條件、具有地方特色的新農村建設模式。

（作者：廈門市經濟研究所副所長）