一位副縣長的掛職實錄

省、市、縣三級程序復雜、職能交叉地重復審核、審查、審批，使原本簡單的行政審批變得異常復雜和繁瑣，大大拉長了審批時間，降低了審批時效。

2002年8月至2004年10月，我在安徽省宿松縣掛職擔任副縣長。由于多年從事機構編制管理工作，掛職期間常以特殊的視角觀察政府職能運轉情況，有所感悟，茲錄如下。

聯席會議

上任不久，就接到縣委辦公室通知，參加縣幾大班子聯席會議。第二天下午2:30，會議準時開始，議題只有一個，即研究縣棉麻紡織廠破產改制及該項目招商事宜。

縣棉麻紡織廠是縣供銷社所屬集體所有制企業，由于經營不善已多年停產。縣供銷社提出了對該廠實行破產改制并同步對外招商的一攬子方案。這是宿松縣第一個破產改制企業，大家都拿不準，所以要上聯席會議研究，對縣供銷社提出的方案進行討論、評議和決策。

參加會議的有企業改制和招商引資涉及的縣發改委、財政、工商、稅務、建設、土地、環保、銀行、公安、招商、體改等十幾個部門和單位，這些部門的發言大多是從本部門的職能出發，提出政策性意見或建議。縣幾大班子主要是縣委、政府、人大、政協等領導成員，他們的發言相對宏觀一些，大多是先談改革改制的重要性，表明自己是支持還是反對的態度，然后再談談應該注意的事項和問題等等。如此下來，除列席會議的縣委辦、政府辦工作人員外，參會的幾十人都做了發言，間或還有爭議、討論，會議一直開到晚上。最后形成的決策意見是：原則同意供銷社的改革改制方案。成立縣棉紡廠改革改制領導小組，下設改制組、招商組。縣棉紡廠的改革改制決策就這樣形成了。該廠改制很成功，工作很平穩，也成功引進港商對該廠實施整體收購，一個5萬錠規模的“香港互益紡織有限公司”誕生了。

聯席會議是縣里除縣委常委會以外的最高決策會議，主要是研究關于縣域經濟、社會發展中的重大事項。諸如一年一度的計劃生育考評和檢查、縣城規劃和舊城改造重點工程等，都是通過聯席會議的形式做出決策的。

從黨政職能和行政管理的角度看，黨政承擔著各自的職能和任務，因而工作上相互間也有適當區分。但縣級工作往往很具體，縣委要做出決策和部署，政府組織實施，人大、政協統一思想全力支持，縣委、縣政府各部門具體落實。這樣，通過一個聯席會議，充分討論，集思廣益，既是民主協商、科學決策的過程，也是統一思想、明確任務的工作部署，同時又是落實任務、狠抓落實的過程，幾個環節緊密相聯，幾大班子相互協調，相關部門力量整合，把許多問題在一個會上都解決了。在縣級，聯席會議不失為一種有效的決策方法和管理模式。

小孤山管理體制

到宿松掛職之前，就知道宿松境內有一個著名景點小孤山，大家都勸我盡快赴小孤山一游。

那是一個晴朗的上午，秋陽將江北平原鍍上一層金光。遠遠地看見小孤山尖尖的山峰，一行人的心情有點激動。但當真正走近小孤山，才發現景區遠沒有我想象中的繁華熱鬧。空地左側一排約10多間低矮破舊的平房，好象無人居住；通向山腳入口處約有50米的便道，便道兩旁售貨亭破破爛爛、東倒西歪沒有一點生機；山腳下幾個零星的小販在向游客兜售當地的土特產。

下山后，風景區管理處徐主任把我們領到一排低矮破舊的平房里，這時我才知道這里原來是管理處辦公用房。管理處是隸屬縣旅游局的股級事業單位，主要負責小孤山景區的安全、修繕、基礎設施建設、旅游宣傳等日常管理工作。表面上整個風景區是由縣旅游局管理，但實際上縣里有4家單位都有管理權。按照國家《風景區管理條例》，風景區的規劃和建設由建設部門負責，縣建設局負責風景區整個規劃、建設的管理；風景區屬省級文物保護單位，所以縣文化局也在管；風景區主要由小孤山及山上寺廟組成，寺廟管理職能在縣宗教局。縣旅游局與縣建設局、宗教局、文化局都是平級單位，在整個風景區管理上根本無法協調，管理體制不順、多頭管理帶來的惡果就是整個景區建設各行其是、隨心所欲，不按規定和程序建設。

最激烈的沖突發生在1994年，山上有一景點“龍耳洞”，寺廟欲將景點封閉用于堆放生活用煤，管理處發現后上山制止施工，雙方發生沖突，導致關門三個月。此事一度鬧到市里，市里協調達成三點意見：保留管理處，門票收入由寺廟和管理處四六分成，所有居士由寺廟發證免費上山。這次協調，雖暫時緩解了管理處和寺廟的矛盾，但仍未從根本上解決小孤山風景區管理體制上的問題。寺廟既享受門票的分成，又有居士發證收入和香客進香收入，但對整個景區的安全、基礎設施建設、旅游宣傳、規劃等沒有明確的責任與義務，而管理處及旅游局對此又顯得無能為力。小孤山每年游客約12－15萬人次，約一半為免費的居士、香客。所以每年實際門票收入平均在20萬元左右。管理處在編正式職工10人，另聘請了4位農民工，年工資支出12萬，辦公經費3萬，剩下的只有5萬左右，根本無法滿足整個景區基礎設施建設、維護需要。

小孤山風景區管理上的問題，典型地反映政府對風景區管理上的職能交叉和多頭管理。風景區管理體制的調整，必須按照權責一致的原則，合理劃分事權、理順部門間職責分工，克服多頭管理、政出多門，按照統一管理的模式，設立風景區管理委員會，統一行使風景區的規劃、建設、安全、宣傳、宗教、文物保護等職能。

市管縣與“效率漏斗”

2002年，省委、省政府出臺《關于進一步加強縣域經濟發展的若干意見》，要求原則上每個縣都要設立縣工業園區，作為縣域經濟發展和招商引資的載體和平臺。在這一大背景下，宿松縣決定在縣城西北方向以將軍山為中心約1.4平方公里的荒丘地帶建立縣工業園區。設立工業園涉及縣城規劃調整、林地轉用、土地利用規劃調整、征地報批等，審批程序復雜。

作為分管城建、土地的副縣長，這項工作毫無疑問地落到我的身上。此時已是10月初，12月底省國土廳將停止受理用地審批，要在不到3個月的時間完成這么大的工作量，難度可想而知。

我一方面著手請市規劃設計院進行縣城總體規劃局部調整和工業園區規劃編制，并由省規劃院組織評審；一方面組織縣國土局提出縣城土地利用總體規劃調整意見，并請省土地規劃勘測設計院組織評審后報市國土局審核、省國土廳審批；同時又帶領縣國土局、縣城孚玉鎮政府有關人員深入鎮村街及居民家中做深入細致的征地拆遷工作。當忙完這一切，將所有材料呈報市政府要求審批設立工業園區時，距離省用地受理截止日期只剩3天。我心急如焚地帶著縣國土局工作人員把用地報告送到省國土廳，但被告知最為關鍵的兩個材料市政府審批設立工業園區的批件及市政府批準的縣城總體規劃局部調整、縣城土地利用總體規劃調整文件沒有。我們又只好折回市里，但市政府審批時還要先轉市發改委、建設、規劃、土地等部門征求意見，3天之內不可能運轉下來。情急之下，我直接找到分管副市長及常務副市長，市領導非常理解和支持，在沒有部門意見和經政府常務會議研究的情況下，破例簽發了審批文件，并指示市政府辦公室加班把文件印出來。我們于下午2:30拿到了批件，立即趕到合肥，終于在12月31日下午把用地報告送到了省國土資源廳。

差點沒有報成用地項目而驚出一身冷汗的我，事后常對此進行反思。是我們工作節奏慢了？可我們幾乎一天也沒耽誤。那又是其他什么原因呢？從整個審批過程看，審批環節多、層級多是最典型的特點。縣城規劃調整省里審批、省里論證卻要市里審核；縣城土地利用總體規劃調整省里審批也須由市政府轉報；用地項目省里審批但也要由市里審批設立工業園區，如此省、市、縣三級程序復雜、職能交叉地重復審核、審查、審批，使原本簡單的行政審批變得異常復雜和繁瑣，大大拉長了審批時間，降低了行政效率。這一件事就足以說明市管縣體制下的“效率漏斗”問題。