反傾銷中歐盟委員會的自由裁量權

摘要：歐盟反傾銷法的不完善給歐盟委員會的反傾銷調查留下了廣泛的自由裁量權，這種自由裁量權主要體現在正常價值的確定、歐共體產業的界定、類似產品的界定、損害的認定、傾銷與損害因果關系的認定、歐共體利益的界定、是否接受出口商的價格承諾等方面，這是值得中國出口企業注意的問題。

關鍵詞：反傾銷；歐盟委員會；自由裁量權

歐盟的第一部反傾銷法規是1968年4月15日公布的《關于抵制非歐洲經濟共同體成員國傾銷和補貼條例》，即歐共體第459／68號條例，從那時起到如今，歐盟反傾銷法經過廠多次修訂，應該說，每一次修訂都是對以前條例的補充和完善，是對WTO反傾銷原則的更加具體化。盡管如此，不斷完善的反傾銷法仍給歐盟委員會的反傾銷執法留下了諸多的自由裁量的空間，這種廣泛的自由裁量權不可避免地使歐盟委員會在反傾銷執法過程中帶有一定的主觀性，從而給反傾銷的裁決帶來許多不確定性。這是值得中國對歐盟的出口企業注意的問題。了解歐盟反傾銷法的這一特點，在反傾銷的抗辯過程中，采取相應的措施，化不利因素為有利因素，變被動為主動，可以在一定程度上為國家和企業換回經濟損失。

一、歐盟委員會的反傾銷職能

歐盟反傾銷的主要歐盟委員會是歐盟反傾銷的主要機構之一，它由20名委員組成，他們由各國政府任命，但每一位委員都要宣誓保持獨立，不受任何黨派偏見的影響，代表歐盟超國家的利益，歐盟委員會下面包括25個總司以及15個專門機構。在反傾銷領域，第一總司是處理反傾銷事務的主要機構，主要負責反傾銷申訴、反傾銷調查，向歐盟理事會提出臨時征收反傾銷稅和價格承諾這兩種反傾銷措施，也負責對正在實施的反傾銷措施進行審議，它可以終止反傾銷訴訟，例如經過調查，不存在傾銷或傾銷產品沒有引起實質損害，或者歐盟的利益不要求采取反傾銷措施。最后，歐盟委員會向歐盟部長理事會提出征收最終反傾銷稅的建議，由部長理事會就是否征收最終反傾銷稅做出最終裁決。值得注意的是，反傾銷法的多次修訂已使歐盟部長理事會就是否征收最終反傾銷稅的表決機制發生了重要變化，由最初的特定多數贊成通過變為1994年反傾銷法修訂后的簡單多數贊成通過，2004年修訂的第461／2004號反傾銷條例規定由簡單多數否決，這就是說，只要同意采取反傾銷措施的成員國和不表態的成員國的數量之和達到半數以上，就可以采取反傾銷措施。這樣，否決歐盟委員會提出的征收最終反傾銷稅建議的難度越來越大，歐盟委員會的權力呈不斷增強的趨勢，可以說它是反傾銷過程中最活躍的因素。

二、歐盟委員會在反傾銷中的自由裁量權

作為反傾銷調查的主要機構之一，歐盟委員會擁有廣泛的自由裁量權，這種自由裁量權主要表現在以下幾方面：

1．在正常價值的確定方面的自由裁量權。按歐盟《反傾銷基礎條例》的規定，“某項產品對歐共體的出口價格低于其同類產品的正常價值，則該產品被認為構成傾銷。”可見，正常價值的確定是是否構成傾銷的認定的重要環節。對于市場經濟國家而言，一般情況下，正常價值是指類似產品在出口國或原產國的正常貿易中，獨立的消費者實際已經支付或可支付的可比價格。此外，有三種例外情況不適用于一般規則：(1)在出口國或原產國不存在相同產品銷售；(2)國內市場銷售處于不正常貿易方式，屬于低于成本的虧本銷售；(3)國內市場正常銷售缺乏比較的代表性，如銷售量不及出口到歐共體的數量的5％時。歐盟委員會在以上三種例外的情況下對正常價值的確定擁有自由裁量權。

在這些例外的情況下，歐盟委員會首先擁有價值確定方式上的自由選擇權。在以上例外情況下，確定正常價值的可選擇方法也三種：(1)相同產品出口第三國價格方式；(2)其他生產商或出口商的國內銷售價格方式；(3)結構價格方式。歐盟委員會可任選其中一種方式來確定正常價值，用不同的方式計算出來的正常價值是不同的。在實際操作過程中，歐盟委員會幾乎都選擇結構價格方式。

歐盟委員會在這方面的自由裁量權主要還反映在結構價格的計算上。結構價格又稱為推定價格，它包括原產地國的生產成本加合理的銷售費用、一般費用和管理費用以及合理的利潤。由于這種價格是推算出來的，不一定是實際的費用和利潤，其所強調的是“合理”，而對“合理”一詞的理解存在相當大的彈性，這就勢必使這種價格的計算具有很大的不確定性、主觀性和隨意性。不僅邏輯上如此，而且在實際操作中也是如此。比如，在1986年以前，歐盟委員會在計算合理利潤時，其做法是選擇某個有關行業的平均利潤額作為一個案件中相關產品的合理利潤額。適用這種方法所得到的利潤額的幅度在成本的1％～10％之間。但自從1986年以后，合理利潤額的認定幅度大大提高，在查處的日本的“光紙復印機”的傾銷案中，歐盟委員會所確定的合理利潤額為成本額的14．6％，在“點式矩陣打印機案”中合理利潤額占成本額的37％，而在“電子打字機案”中，合理的利潤竟高達47％～75％。如果被訴產品來自歐盟所認定的非市場經濟國家，其正常價值的計算則采用類比國制度，即選取某一歐共體之外的市場經濟的第三國的同類產品的國內價格為正常價值。在類比國的選擇上歐盟委員會擁有自由裁量權。歐盟的做法是：先由申訴方提出類比國的建議，如果其他當事方(外國出口商和歐共體進口商)在10天內不提出反對意見，歐盟委員會則采納申訴方的建議。這里，歐盟委員會的自由裁量權表現為：它可以采納其中任何一方的意見。歐盟委員會在這方面的自由裁量權使其在選擇類比國時往往是隨意的，不公平的，類比國與被訴國之間的經濟水平的差異性往往被忽視，這樣的結果往往是被訴方被征收高額的反傾銷稅。例如，在1998年的金剛砂一案中，挪威被選作中國的類比國，而同年挪威的人均國內生產總值是中國的二十多倍。在歐盟對中國彩電的反傾銷一案中，歐盟將新加坡定為替代國，當時新加坡的勞動力成本是中國的20倍。而在1979年～2000年之間，美國曾18次被選為中國的替代國。這樣計算出的結果是可想而知的。

2．在歐共體產業的界定上的自由裁量權。對歐共體產業的界定其實就是對反傾銷投訴主體資格的界定，它是反傾銷立案調查的先決條件之一。只有當投訴者達到一定的比例，歐盟委員會才會認可其投訴主體的資格，從而開始立案調查。按歐盟的慣例，一般情況下，投訴者的產量至少應占歐共體同類產品總產量的25％，或者占明確表示支持或不支持反傾銷調查的歐共體生產商生產同類產品產量的50％。在國際貿易中，境內境外的生產商、出口商、進口商之間往往存在廣泛的聯系，這給判定哪些屬于歐共體產業帶來一定的復雜性。按照歐盟反傾銷的規定，與被控傾銷產品的出口商或進口商相關聯的歐共體生產商，或者本身就是被指控傾銷產品的進口商都應被排除在歐共體產業之外。至于什么是“相關聯”，歐共體的《反傾銷基礎條例》沒有做出具體規定，這就為歐盟委員會的裁定留下了自由的空間，也就是說，在這種情況下，歐盟委員會有權決定哪些生產商屬于歐共體產業，哪些不是，這往往會對投訴主體資格的認定產生影響。例如，在歐共體對來自日本的復印機的反傾銷調查案件中，日本出口商所完全擁有的歐共體內的分公司被排除在歐共體產業之外，但是另外一家日本出口商控股20％的歐共體公司則沒有被排除在外。同樣在這個案件中，兩家直接進口被指控為傾銷產品的復印機的歐共體生產商以自己的商標出售該復印機也沒有被排除在歐共體產業之外。

3．在對類似產品的界定上的自由裁量權。歐共體《反傾銷基礎條例》對類似產品的定義為：“所謂類似產品，應解釋為與被調查的產品完全相同，或者在所有方面都相似，或者在沒有這種產品時，則指雖然不是在所有方面都相似，但卻與被調查的產品有極為近似的特點的產品”。

對類似產品范圍的界定是十分重要的，因為類似產品范圍的大小不僅決定著受保護的歐共利產業的范圍，而且直接影響到對損害的衡量。一般來說，如果對類似產品確認的范圍越寬，進口產品被確定為對歐共體產業構成的損害的可能性越大，反之則小。由于《反傾銷基礎條例》對類似產品的界定過于抽象，“類似”、“相似”之類的詞本身就具有不確定性，這就給歐盟委員會界定類似產品留下了很大的自由裁定的空間。在“損害”調查的實踐中，歐盟“總是傾向于擴大同類產品的范圍，這樣可以使更多的、范圍更廣泛的國內生產商得以尋求和獲得反傾銷法的保護”。

4．在對損害認定方面的自由裁量權。歐共體《反傾銷基礎條例》將“傾銷進口產品對歐共體產業的影響”作為評估被訴傾銷產品給歐共體產業造成實質性損害的重要因素之一，然而，傾銷進口產品對歐共體產業的影響包括多個方面，只有在對所有相關的經濟指標進行評估后才能認定對歐共體產業的損害情況，這些經濟指標包括：傾銷幅度的大小、歐共體類似產品的銷售額的實際或潛在下降、利潤、產量、市場份額、生產能力、投資回報和生產能力的利用等方面的下降，此外，還應考慮進口的傾銷產品對庫存、就業、工資籌資能力和投資等方面所帶來的負面影響，等等。由于要考慮的因素太多太繁雜，以致無法做出全面的考察，具體哪些因素在考慮之列，哪些不是，就全由歐盟委員會自由裁量，因此，這一評估具有很大的主觀任意性。

5．在傾銷與損害之間因果關系的認定上的自由裁量權。傾銷與損害之間存在因果關系是歐盟委員會對被訴傾銷產品采取反傾銷措施的必要條件之一。因果關系的認定是一個彈性極大的過程，這給歐盟委員會留下了很大的自由裁量空間，因為對歐共體產業造成損害往往還有大量的其他因素，這些因果關系錯綜復雜，具體哪些因素對歐共體產業構成損害?被訴傾銷產品是否以及在多大程度上對歐共體產業構成損害?這些問題很難做出確切的認定。一般來說，歐盟委員會傾向于對傾銷與損害的因果關系做出寬松的解釋，以便保護歐共體產業的利益。

6．在界定“歐共體利益”方面的自由裁量權。“歐共體利益”條款是歐共體反傾銷法與WTO《反傾銷協議》和美國等其他國家的反傾銷立法的不同之處。歐共體利益是采取反傾銷措施的三個必備條件之一，即使被訴產品存在傾銷與損害，但如果采取反傾銷措施不符合歐共體利益，也不能采取反傾銷措施。歐共體利益包括國內產業、用戶以及消費者的利益。為了使歐盟委員會在決定反傾銷措施是否符合歐共體利益時全面考慮各方的意見，反傾銷調查申請方、進口商及其代表性商會、代表性用戶和代表性消費組織在規定的時間內向歐盟委員會提交有關信息，然后歐盟委員會綜合考慮這些信息，認定反傾銷措施是否符合歐共體利益，從而決定是否采取反傾銷措施。歐共體利益是一個十分抽象的概念，對歐共體利益的考量也是一個復雜的過程，其結果取決各方意見陳述的情況。在陳述意見時，各方往往是站在自己利益的角度來看問題的，因此，意見有時會不一致，特別是申訴方和進口商以及消費者的利益往往是對立的，這里，歐盟委員會在認定哪一方的意見代表歐共體利益上擁有自由裁量權。

7．在是否接受價格承諾方面的自由裁量權。價格承諾是出口商自愿做出的改變其價格或者停止向有歐共體以傾銷價格出口的承諾，這時，如果歐盟委員會接受承諾，調查就可以在不征收臨時的或者最終的反傾銷稅的情況下終止。歐共體反傾銷基礎條例肯定了歐盟委員會在是否接受出口商價格承諾的問題上享有廣泛的自由裁量權，也就是說，歐盟委員會可以接受出口商提出的價格承諾，也可不接受。而且《反傾銷基礎條例》規定，在下列兩種情況下，歐盟委員會不必接受出口商的價格承諾：(1)接受價格承諾不切實際，例如實際或潛在的出口商數量巨大；(2)基于其他原因不能接受價格承諾，例如一般性的政策。歐盟委員會往往會以一般性政策為由拒絕接受價格承諾，而一般性政策是一個非常籠統抽象的概念。特別對來自非市場經濟國家的傾銷產品，歐盟委員會常常以避免規避為由，不愿意接受出口商的價格承諾。

三、歐盟委員會自由裁量權的原因以及我們的對策

歐盟委員會在反傾銷過程中的自由裁量權是十分廣泛的，要想對其進行完全的歸納是非常困難的，筆者只是對其主要方面進行了簡單的羅列。

歐盟委員會在反傾銷調查中的自由裁量權來自于對歐盟反傾銷法律條款的不同解釋，是歐盟反傾銷法不完善的表現，究其原因筆者認為有主觀和客觀兩個方面。主觀上，這是貿易保護主義的結果。歐盟反傾銷法賦予歐盟委員會這樣多的自由裁量權，就是為了讓其在反傾銷過程中盡可能地保護歐共體產業，防止他國產品競爭，從而最大限度地維護歐共體的利益；客觀上，這是由于法律的穩定性和社會生活的靈活性之間的矛盾所致，具體來說，這是由于歐盟反傾銷法在一定時期內是固定不變的，相對于復雜多樣的國際貿易活動來說它具有滯后性，它需要一種靈活的機制來對日益變化的貿易活動進行把握和裁定，此外，從常理來說，再詳細的反傾銷法律也不可能對一切貿易活動進行精確規定，因此，歐盟反傾銷法賦予歐盟委員會自由裁量權也就不足為怪了。

歐盟委員會的自由裁量權是客觀存在的，不以出口商的意志為轉移的。因此，作為中國對歐盟的出口商，僅僅抱怨歐盟反傾銷法的不公正性、抽象性和不確定性是無濟于事的。其實，在一定意義上說，歐盟委員會的自由裁量權是一把雙刃劍，在維護歐共體利益的同時，也給中國的出口商在遭遇反傾銷時留下了諸多可以據理力爭的空間，中國出口商應當積極應訴和抗辯，以爭取最有利的解決，為國家和企業減少或挽回損失。筆者略舉幾例加以說明。比如，在類比國問題上，雖然在入世談判中中國已經接受歐盟在反傾銷領域繼續使用類比國方法，但這并不意味著中國出口商對歐盟委員會在這個問題上的不公正、不合理的作法無所作為了。一方面，中國出口企業要積極提出抗辯，要求歐盟委員會選擇適當的類比國，對類比國的價格因素作必要的、公正的調整，其中包括對質量差異的調整，對中國產品資源和勞動力方面的優勢的承認，也包括在提供資料方面給予中國企業合理的時間期限。另一方面，中國出口企業還要在調查前和調查中，盡可能多地收集資料和數據，主動向委員會提出對合理的類比國建議。只要中方的抗辯理由合理，證據有力，委員會還是有可能接受中方的立場和意見。這方面成功的例子之一是1990年歐共體對華豬鬃刷反傾銷案。歐盟委員會原先選擇巴基斯坦作為類比國，后經中方及律師的努力，提供了大量的證據，最后終于使歐共體法院接受中方的意見，改判原案不成立，取得了反敗為勝的結果。

此外，在向委員會推薦類比國時，還要特別注意所推薦的類比國是否愿意協助調查。這樣的反例不在少數，1996年結案的“粉末活性炭”案件就是其中一例：原告提出以美國作為類比國，某些進口商和中國出口企業提出以馬來西亞為類比國，歐盟委員會則認為日本也可為類比國，但由于馬來西亞和日本的生產商拒絕合作，結果選擇了美國作為類比國。

公共利益條款也是我國出口企業在遭遇歐盟反傾銷時可用以為自己爭取有利結果的條款。公共利益條款在為歐盟委員會留下了自由裁量的空間的同時，也為我國出口企業留下了可爭取的空間。盡管歐盟反傾銷法要求歐盟委員會就確定是否需要根據歐共體利益進行干預時，應整體考慮各種利益，包括國內產業、用戶和消費者的利益，但一般說來，歐盟委員會沒有義務主動咨詢和分析當事方的利益，結果如何完全取決于當事方的觀點陳述，這就需要我國出口企業大膽出擊，積極聯絡和游說歐盟內部的進口商、下游用戶以及消費者，以爭取他們的支持，因為他們同樣也是反傾銷的受害者，他們和出口商的利益在很大程度上是一致的，而且，他們是“土生土長”的當地人，對本國的語言、辦事程序以及習慣等都非常熟悉，與他們結成聯盟可以大大節約我們的人力、財力、物力。1992年的“松香”案就是一例。葡萄牙廠商對自中國進口的松香提起反傾銷訴訟，歐盟委員會的初裁認定，中國松香傾銷的幅度為17．4％，對歐共體產業造成實質性損害，但大多數歐盟國家認為反傾銷措施對松香用戶的負面影響與歐盟產業因此獲得的利益極不成比例，反傾銷不符合共同體的利益，因此，1994年2月，歐盟委員會以反傾銷不符合歐共體利益為由，宣布中止對中國松香的反傾銷調查。