政府投資與市場結(jié)合的運(yùn)行方式

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程在中國的持續(xù)推進(jìn)，對公共物品和公共服務(wù)的需求迅速擴(kuò)大，政府財(cái)政支出的絕對數(shù)額、財(cái)政支出占GDP的比重均不斷上升。政府投資以及公共支出結(jié)構(gòu)的變化，很大程度上是對城市化、工業(yè)化進(jìn)程的一種反映。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制變革之中，政府職能的轉(zhuǎn)換、社會資源配置體制的轉(zhuǎn)變，使得由政府完全承擔(dān)社會公共物品、準(zhǔn)公共物品的現(xiàn)狀難以維續(xù)。尋找適當(dāng)?shù)慕鉀Q公共物品提供的模式，已經(jīng)成為當(dāng)前政府投資體制改革的一個(gè)焦點(diǎn)。

本文將介紹已經(jīng)為國內(nèi)理論界較為“熟知”，但在實(shí)業(yè)界未能“熟用”的操作模式PPP（公私伙伴關(guān)系），確定其概念內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)，并探究其在中國的應(yīng)用。

一、公私伙伴關(guān)系簡介

1.公私伙伴關(guān)系的界定

公私伙伴關(guān)系（public-private partnerships ，簡稱PPPs），是指公共部門和私人實(shí)體通過共同行使權(quán)力，共同承擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合投入資源，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同分享利益的方式，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種制度安排。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

公私合作伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)雙方的相互信任，推崇對爭端的協(xié)商解決機(jī)制。PPPs的合作雙方通過建立相互信任、致力于共同目標(biāo)，盡量在尊重對方利益和價(jià)值的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。公私伙伴關(guān)系的形式非常靈活廣泛，包括特許經(jīng)營、設(shè)立合資企業(yè)、合同承包、管理者收購、管理合同、國有企業(yè)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者對私人開發(fā)項(xiàng)目提供政府補(bǔ)貼等，不同形式下私人部門的參與程度與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度各不相同。

2.公私伙伴關(guān)系的適用范圍

公私伙伴關(guān)系主要適用于具有一定可銷售性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，例如，城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》則進(jìn)行了明確的規(guī)定，“本辦法所稱城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，是指經(jīng)行政特別許可，企業(yè)或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營下列城市基礎(chǔ)設(shè)施：⑴供水、供氣、供熱、排水；⑵污水和固體廢物處理；⑶收費(fèi)公路、地鐵、城市鐵路和其他城市公共交通；⑷其他城市基礎(chǔ)設(shè)施?！?/p>

3.公私伙伴關(guān)系的起源與世界其他國家的經(jīng)典案例

PPP的概念最早是由英國提出的，20世紀(jì)90年代在西方逐漸流行，目前已經(jīng)在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用。目前英國有近700個(gè)公共服務(wù)采取了PPPs的模式，涉及合同的金額達(dá)到450億英鎊，其中有450個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)投入和運(yùn)營。

除英國以外，許多國家在政府投資項(xiàng)目方面作了很多有益的探索，并出現(xiàn)了很多典型的成功案例，例如法國諾曼底大橋特許經(jīng)營權(quán)、南非奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)、法國巴黎為1998年世界杯足球賽建設(shè)的法蘭西體育場、澳大利亞悉尼海底隧道工程等。全世界范圍內(nèi)集中于交通體系、自來水供應(yīng)系統(tǒng)、電信、電力設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等眾多領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系得到廣泛采用。下面僅就南非奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)作簡單介紹。

南非的奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)的建設(shè)就采用了PPP的融資模式，經(jīng)當(dāng)?shù)刈h會批準(zhǔn)與GNUC公司簽署了一項(xiàng)長達(dá)30年的特許權(quán)協(xié)議，GNUC公司成立項(xiàng)目公司，在特許權(quán)期間，負(fù)責(zé)提供建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和管理工作，并每年向市政府繳納一定的特許權(quán)費(fèi)用。特許權(quán)期結(jié)束后，所有的固定資產(chǎn)全部歸當(dāng)?shù)卣小．?dāng)?shù)卣锰卦S權(quán)費(fèi)用成立了合同執(zhí)行事務(wù)所，根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項(xiàng)目公司的建設(shè)和運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。

4.公私伙伴關(guān)系的本質(zhì)分析

公私伙伴關(guān)系的理論研究是多學(xué)科理論的交叉組合，在新經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公私伙伴關(guān)系屬于傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中對稀缺資源的社會福利效率的評價(jià)和研究。公私伙伴關(guān)系也涉及信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于部門間信息結(jié)構(gòu)與激勵(lì)的問題。原因在于，有限理性和機(jī)會主義心理使得主體在信息不對稱狀況下，具有偏離社會福利最優(yōu)努力水平的動機(jī)。由于公私伙伴關(guān)系涉及公共部門的參與，關(guān)于公共選擇的理論也將被納入分析的范疇。

公私伙伴關(guān)系的本質(zhì)，在于政府資源及市場資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢互補(bǔ)，特別強(qiáng)調(diào)：雙贏的理念、爭端的解決、言論自由、公平公正以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。因?yàn)?，要充分地發(fā)揮政府部門與市場主體自身的優(yōu)勢，政府與市場機(jī)制的結(jié)合必然是平等公平的公私合作伙伴關(guān)系。政府的優(yōu)勢是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的資源配置能力，但同時(shí)要尊重市場主體的自由選擇權(quán)，包括消費(fèi)者和生產(chǎn)者。只有在市場化的自愿交易的條件下，價(jià)格機(jī)制和競爭激勵(lì)才會發(fā)揮功效。在自由進(jìn)入和退出權(quán)得到保障的前提條件下，雙方平等互利（市場主體基于自身利益，政府基于對民眾的委托代理關(guān)系，即向公共提供的公共服務(wù)承諾），達(dá)成一致的協(xié)議，才能保證市場和政府的有效結(jié)合，優(yōu)勢互補(bǔ)。

二、探討公私伙伴模式的制度安排的合理性

1.公私伙伴關(guān)系模式的運(yùn)作方式

PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

2.公私伙伴關(guān)系模式的優(yōu)勢

(1)有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)

政府投資項(xiàng)目的財(cái)政壓力和公眾對于公共物品不斷提高的需求之間的矛盾，導(dǎo)致政府需要在政府投資項(xiàng)目的投融資體制上有所創(chuàng)新。無論是通過國債轉(zhuǎn)貸、地方政府向銀行貸款融資，還是國家向國際金融機(jī)構(gòu)、外國政府或國際銀團(tuán)的借款等融資方式，雖能夠暫時(shí)緩解投資短缺，但都無法長久解決問題。而公私伙伴關(guān)系不僅從財(cái)政預(yù)算的角度上減輕了政府的財(cái)政壓力，而且還為政府帶來了新的收入，最典型的就是將政府部門通過財(cái)政稅收的資金來建設(shè)的項(xiàng)目改為通過使用者付費(fèi)的方式。

(2)有利于轉(zhuǎn)變政府的職能

在傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目中，政府承擔(dān)了管理者和建設(shè)者的雙重角色，而在公私伙伴關(guān)系中，政府可以從繁重的事務(wù)中擺脫出來，專注于社會管理者的角色。政府將可以致力于通過制定有效政策及具體措施，促進(jìn)國內(nèi)外私人資本參與本國基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)的投資，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。

需要明確的是，PPP模式不同于私有化或者民營化。民營化主要通過將資產(chǎn)或者服務(wù)的所有權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門，由私營部門完全具有資產(chǎn)或服務(wù)的所有權(quán)，借此理順激勵(lì)機(jī)制的一種提高資源配置效率的方法。公私伙伴關(guān)系中雖然也強(qiáng)調(diào)私人部門在提高效率上的重要作用，但政府的作用并未弱化，而是起到主導(dǎo)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)督等重要作用，項(xiàng)目的所有權(quán)仍處于政府的有效控制之下。

(3)有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量

公私伙伴關(guān)系通過公開競標(biāo)的形式選擇優(yōu)秀的私人投資部門、主體進(jìn)入公用事業(yè)項(xiàng)目等，打破了政府原有公共部門的壟斷經(jīng)營，給予公眾以更多的自由選擇機(jī)會，進(jìn)而促進(jìn)了服務(wù)提供主體之間的競爭。私人投資企業(yè)由于可以通過PPP方式參與項(xiàng)目投資的形式獲得相對穩(wěn)定的市場份額和較高的投資回報(bào)，因此具有較高的積極性。這些私人部門參與，貫穿于項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和可行性研究、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)與管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，由于其具備的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新技術(shù)，因而有助于降低生產(chǎn)成本、提高公共設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾不斷增加的公共需求。公私伙伴關(guān)系能夠有效地改善目前的政府投資項(xiàng)目的建設(shè)超額投資、工期拖延以及項(xiàng)目的質(zhì)量低下等問題。

(4)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制更加合理

在PPP模式中，通過公私雙方的共同合作，項(xiàng)目的任何一種風(fēng)險(xiǎn)均可以由對該風(fēng)險(xiǎn)具有最好處理經(jīng)驗(yàn)、具備相應(yīng)偏好系數(shù)的項(xiàng)目參與方承擔(dān)，從而使得該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)得到合理的分配，整體滿意度最大。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。

私人企業(yè)需籌集項(xiàng)目建設(shè)過程中所需資金，承擔(dān)了部分融資風(fēng)險(xiǎn)。其間政府向借貸機(jī)構(gòu)做出的承諾，將按照政府與項(xiàng)目公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。這個(gè)協(xié)議使項(xiàng)目公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。政府部門不是把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，而是本身也承擔(dān)其中的部分風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高投資者完成項(xiàng)目的信心，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。

政府投資項(xiàng)目的PPP方式的操作規(guī)則模式不僅降低了政府投資由于非專業(yè)化而導(dǎo)致的項(xiàng)目建設(shè)的資金利用效率低下和建筑質(zhì)量低下，而且PPP使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

三、相關(guān)的建議

公私伙伴關(guān)系是適合于我國目前的政府投資現(xiàn)狀的，對于解決政府資金短缺、提高公共服務(wù)質(zhì)量、理順激勵(lì)機(jī)制、優(yōu)化提高社會資源配置效率具有重要作用。但在實(shí)際操作中，仍然存在著一些需要注意和繼續(xù)完善的地方。

1.政府角色的確立與定位

在公私合作關(guān)系中，政府角色的準(zhǔn)確定位是公私伙伴關(guān)系良好運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。PPP強(qiáng)調(diào)政府和私營企業(yè)的合作關(guān)系，是建立在聯(lián)合投入資源、共擔(dān)責(zé)任、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的基礎(chǔ)上，通過合作以提供更好的公益設(shè)施和服務(wù)。PPP的管理模式不是政府財(cái)政上甩包袱，而是對政府財(cái)政職能的強(qiáng)化，政府在該模式中一直居于主導(dǎo)的地位。

由于PPP模式主要針對準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，考慮社會承受能力、項(xiàng)目回收期限長是其固有特點(diǎn)。由于收費(fèi)費(fèi)率的限制，其回報(bào)率低或在較長時(shí)期內(nèi)難以取得回報(bào)，致使在對私營部門的保障上提出較高要求。雖然項(xiàng)目本身能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流，但完全推給市場企業(yè)卻難以承擔(dān)，因此，政府還應(yīng)承擔(dān)一定的投資責(zé)任和引導(dǎo)責(zé)任，由政府的財(cái)政、稅收資金來完成這一部分的投資。

2.相關(guān)的立法工作

我國目前對于政府投資的PPP模式還沒有完善的法律法規(guī)，特許權(quán)如何授予、由誰授予、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管、私人部門如何參與、特許經(jīng)營期中的爭端如何解決等都缺乏明確規(guī)則。

而且，隨著我國加入WTO，將會有越來越多的國外企業(yè)和財(cái)團(tuán)參與我國的政府投資項(xiàng)目，在與他們的談判和合作中，我國政府所遵循的不僅有國內(nèi)的法律和法規(guī)，同時(shí)也要遵循國際慣例，適應(yīng)國際化的發(fā)展趨勢。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確立

良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個(gè)項(xiàng)目得以順利完成以及未來的運(yùn)營順暢的重要環(huán)節(jié)。在PPP的運(yùn)作模式中，仍然存在著尋租、俘獲等問題，而目前現(xiàn)有的各種準(zhǔn)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上受到地方政府主要首腦的很大干擾，幾乎完全被動地參與公私合作的整個(gè)過程，嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性。因此，在建立公私合作制的監(jiān)管體系時(shí)，必須使新建立的監(jiān)管體系具備充分的獨(dú)立性、透明性、可問責(zé)性、專業(yè)化和合理配置靈活協(xié)調(diào)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí)，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。

作者簡介：陳曉海，男，江蘇南京人，工程師，南京大學(xué)MBA，南京市國有資產(chǎn)投資置業(yè)公司總經(jīng)理。