大力促進我國資源型城市可持續發展

資源型城市是以本地區礦產、森林等自然資源開采和初加工為主導產業的城市。這些城市為經濟建設做出了突出貢獻，但在發展中也積累了不少矛盾和問題，嚴重制約了自身的可持續發展，資源枯竭城市已成為我國經濟社會發展中的突出問題。

我國作為一個發展中國家，與發達國家相比，對資源型城市可持續發展問題的研究起步較晚，目前尚未建立起系統的轉型理論和政策體系。促進資源型城市可持續發展涉及經濟結構調整、國有企業改革、區域經濟發展、勞動就業和社會保障、生態環境治理、資源勘察開發、資源稅費改革等多個領域，是一項復雜的系統工程，不論是理論研究還是實踐操作層面都難度很大，應該引起足夠的重視。

一、我國資源型城市面臨的嚴峻形勢

國內經濟學界按照采掘業產值占工業總產值的比重及規模、采掘業從業人員占全部從業人員比重及規模等4項標準，并適當考慮特殊情況，初步界定全國資源型城市共118個，占全國城市總數的18%。近些年隨著我國2／3的礦山進入中老年期，1／4的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經濟、社會和生態環境等方面的矛盾開始集中顯現，有的還十分尖銳。概括說，我國資源型城市面臨以下困難：

(一)經濟結構單一，增長缺乏后勁

資源型城市在經濟上嚴重依賴資源開采、加工，資源產業一業獨大，產業鏈條短，可持續發展能力弱，多數資源型城市資源開采及其加工業占工業總產值的比重在30%以上，相當多城市超過50%，如大同市煤炭采選業和原料工業曾占全市工業總產值的80%。資源型城市的國有經濟比重偏大，非公有制經濟發展缺乏活力。2004年，黑龍江省雙鴨山、七臺河、鶴崗、大慶4市國有及國有控股工業企業增加值分別占各市的78.8%、62.9%、92.0%和96.6%。資源型城市的國企改革還遠沒有到位，多數企業歷史負擔沉重，以初級產品生產為主，經濟效益不高。地方經濟發展直接受資源產品價格波動影響，難以有長期穩定的經濟增長。資源型城市主要經濟發展指標與全社會平均水平相比有較大差距，如2003年黑龍江省雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、伊春、大興安嶺6市人均GDP為8457元，比全省平均水平低3166元，城鎮居民人均收入為5722元，比全省平均水平低957元。

(二)下崗失業人員多，就業壓力大

伴隨一些大型礦山破產，數以萬計的職工面臨失業。比如，阜新海州礦破產就涉及從業人員26169人，波及附屬集體企業職工23425人。這些下崗失業人員技能普遍單一，而地方吸納就業能力較弱，就業和再就業面臨極大困難。據中國礦業聯合會調查統計，全國面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬礦工的就業。根據國家人口計生委調研組2005年7月的一項抽樣調查，2005年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業率分別為31.12%、21.30%和24.68%。“零就業家庭”問題尤為突出，撫順、本溪和阜新的零就業家庭分別占城鎮失業家庭的比例為35.33%、37.04%和25.55%。

(三)居民生活困難，社會矛盾積聚

全國政協的“四礦問題”(礦業、礦山、礦工、礦城)專題調查表明，礦工收入已從過去的各行業之首，倒退為各行業之末，年人均收入僅為最高收入行業的1／9。抽樣調查顯示，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線(175元)的家庭所占比例分別為28.92%、21.30%和47.42%，三市的絕對貧困發生率平均達7.25%。由于貧困人口多，且呈現出貧困集聚和代際傳遞等特點，社會矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財產為主的刑事犯罪不斷攀升，對社會穩定構成威脅。

(四)生態環境破壞嚴重，部分礦區存在地質災害隱患

目前，全國每年85%的工業廢棄物來自礦山開采。據不完全統計，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4—5億噸劇增。一些地方的煤矸石山已發生多起坍塌和自燃事故，造成人員傷亡。因采礦活動誘發的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質災害時有發生，每年造成的直接經濟損失超過100億元。東北三省原國有重點煤礦采煤沉陷區總面積990平方公里，受影響居民超過90萬人，嚴重威脅人民群眾的生命財產安全。由于長期過量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態功能急劇下降，蓄水固土抗風沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化的面積已占總面積的84%。由于地下水資源嚴重超采，一些資源型城市出現大范圍地下漏斗。

(五)人才相對匱乏，教育基礎薄弱

大多數資源型城市經濟發展相對落后，大批本地人才外流，外地人才不愿前來工作，如山西大同礦務局1997至2001年間共調出各類人才638人，而調入幾乎為零。近年來，高校礦業專業招生困難，后繼乏人。資源型城市人才結構單一，發展接續替代產業面臨很大的技術和人力資源限制。此外，資源型城市自身的教育經費緊張，師資力量不足，教育基礎薄弱，加上不少居民生活困難，無力負擔高額的教育費用，輟學現象嚴重。

二、我國資源型城市陷入困境的體制、機制成因

(一)計劃經濟下的直接調配與轉軌時期的價格失衡等問題使資源型城市一直處于不利地位，陷入畸形發展的軌道

一是在計劃經濟時期，全國一盤棋，資源被國家無償調撥，經濟體制轉軌以來資源品價格依然低下，從資源型城市低價輸出，同時制成品高價輸入，造成資源型城市“雙重失血”，致使資源型城市缺少應對危機、化解矛盾的必要積累。二是資源型企業與城市未能形成良性互動。長期以來，礦業城市實行條塊分割管理，而資源行業和企業多數以部門管理為主。由于不少資源型城市是先有礦，后建城，企業級別高，規模大，政企不分、企業辦社會等問題突出。這些中央企業或原中央所屬企業，與地方政府由于體制原因，常常發生矛盾，造成大量的重復建設和資源浪費。在經濟體制轉軌過程中，絕大多數國有礦業企業的管理體制發生多次變動，管理方面出現“真空”，很多歷史問題的責任主體也糾纏不清。城市經濟長期受資源型企業的主導，地方政府謀劃發展接續產業的能力和主動性也明顯不足。三是大多數資源型城市都是因資源開采而興起，傳統發展模式助長了資源型城市對不可再生資源的過分依賴，使得資源型城市的城區設施、工業設備和人才隊伍等都具有很強的專用性，一旦資源枯竭而需要退出轉產時，轉型成本很高。四是大多數國有資源型企業拖欠銀行貸款數額巨大、時間較長，相當一部分已經形成呆賬、死賬，企業信用降低。銀行不愿意為這類企業發展提供更多貸款，資源型企業發展或退出所需資金嚴重匱乏。

(二)資源型城市的發展長期缺乏“以人為本，全面、協調和可持續發展”理念的指導

在資源開采時，采取“有水快流，竭澤而漁”的做法，缺乏統籌考慮和規劃安排。不少資源型城市的建設缺乏科學論證，長期以“先生產后生活”“重開發輕建設”等思想為主導，基礎設施和城區建設存在大量欠賬，不少礦工長時間生活在條件極其惡劣的棚戶區和采煤沉陷區，基本生活質量都無法保證。一些地方政府和企業領導單純追求GDP增長，并熱衷于搞“錦上添花”的形象工程，對人民群眾急需的“雪中送炭”事項缺乏關心，一些本來可以解決的問題，如棚戶區的飲水、公共照明等，卻長期拖著不辦。對生態保護和環境治理的忽視在資源型城市表現的尤為明顯，“先污染后治理、邊治理邊破壞”狀況突出。

(三)現有的價格、財稅政策難以保障資源型城市可持續發展

目前我國資源品價格扭曲，計價成本不完全，未能涵蓋礦業權有償取得成本、環境治理成本、安全投入成本和衰退期轉產成本等。許多礦山的開采，嚴重破壞環境，污染大氣和水源，但企業并未付費或未完全付治理費，這部分成本沒有規定在開采成本中逐年攤銷，而是推給政府，留給社會，使企業內部成本外部化，私人成本社會化。現有資源稅費制度也存在一些問題，資源開采上繳的稅費地方分成較少，國家與地方的利益關系未能理順。中央財政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題份額不足，而地方財政又捉襟見肘，寅吃卯糧，對解決遺留問題有心無力。現有財政轉移支付制度缺乏補償資源型城市歷史欠賬的穩定渠道保證，造成資源型城市長期缺乏合理補償。此外，國家現有的法律法規和政策框架對生態保護和環境治理的要求還不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的監管和懲處措施又流于形式。

總之，資源已經或瀕臨枯竭的城市在傳統經濟增長模式和體制機制下，因資源開采留下很多欠賬，自身又尚未形成可持續發展的內生能力；而資源開采仍處于穩產和增產期的城市由于缺乏有效制度、機制保障，近年來在政績攀比機制的作用下，地方政府拼資源、拼環境，加上不少民營企業在資源廉價條件下，盲目追逐超額利潤，又不斷重蹈覆轍，沿襲和加速了對資源、環境的破壞。

三、促進我國資源型城市可持續發展的對策

(一)建立健全資源型城市可持續發展的長效機制

借鑒國內外已有經驗，建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，是促進資源型城市可持續發展的根本保證。對資源開發進行補償，應在資源開采的不同階段，遵循市場經濟規律，采取法律和必要的行政措施，引導和規范各類市場主體合理開發資源，承擔資源開采、生態環境保護與修復的責任。對衰退產業進行援助，應支持資源開采進入中后期的城市大力發展接續替代產業，合理轉移剩余生產能力，促進下崗失業人員實現再就業，培訓貧困失業人口，解決企業歷史遺留問題，保障資源產業平穩退出和資源型城市經濟社會可持續發展。

實施資源開發補償和衰退產業援助，對不同發展階段的資源型城市在政策取向上應有所區別。一是對于原中央國有資源型企業形成的歷史問題以及資源已經或接近枯竭的城市，國家應該給予必要的資金和政策支持，解決這些城市的歷史欠賬。二是對資源開采仍處于穩產、增產期的城市，要堅持走市場化道路，建立符合市場經濟規律的資源價格形成機制，從根本上解決生態環境保護、基礎設施發展、接續替代產發展業、資源產業退出和轉產、下崗失業人員安置等問題。

建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制，以下幾個方面至關重要：一是對有關法律法規、政策措施中已提出的資源開發補償和衰退產業援助方面的規定，應嚴格貫徹落實；缺乏相應內容或內容不健全的要盡快增補和完善。二是加快資源價格改革步伐，完善價格形成機制，科學合理地確定資源成本費用核算框架，把資源開采、環境治理、生態修復、企業退出和轉產等列入資源型企業成本開支范圍，通過建立資源開發補償保證金制度和資源開采衰退期轉產資金制度等途徑，使企業承擔資源開發補償和自我援助的主要責任。三是健全公共財政體系和監管體制，明確各級政府在資源開發補償和衰退產業援助工作中應負的責任。

(二)資源型城市可持續發展中的幾個關鍵問題

1.大力發展接續替代產業。發展是解決資源型城市現存問題的根本途徑，應把著力培育和壯大接續替代產業，增強地方經濟實力作為促進資源型城市可持續發展的根本任務。不同的資源類型，不同的發展狀況和各自的比較優勢決定了在資源型城市產業結構調整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜，廣開思路，區別對待。接續替代產業的選擇可從以下幾個角度考慮：一是延續現有資源產業壽命；二是增強地方經濟實力；三是能有效解決失業和貧困等迫在眉睫的問題。發展接續替代產業除資源型城市的自身努力外，國家應給予適當支持。考慮到資源型城市在參與國債項目遴選時，往往不具備競爭優勢而難以入圍，可在國債和中央預算內資金中專門安排一部分，支持資源型城市發展。國家政策性銀行和其他金融機構應根據各自的經營領域，積極為資源型城市經濟轉型提供金融服務。國家在進行生產力布局時也應適當向資源型城市傾斜。

2.著力解決就業和貧困等社會問題。擴大就業、消除貧困、維護社會穩定是促進資源型城市可持續發展的重點。對于促進就業和再就業可考慮從以下途徑著手：一是幫助下崗失業人員轉變觀念，提供免費教育和培訓；二是在進行項目建設時，優先考慮吸納本地勞動力就業；三是大力開發公益性崗位；四是健全就業服務，提供就業信息；五是政府提供政策優惠和資金扶持，鼓勵自主創業。對于資源型城市普遍存在的貧困代際傳遞現象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學生在義務教育期間學雜費的基礎上，增加2年免費職業教育。

3.加強環境整治和生態保護。許多資源型城市因為資源開發造成的沉陷區和廢棄礦坑等開采遺跡存在次生地質災害隱患。從2002年開始，國家率先對東北地區15個原國有重點煤礦采煤沉陷區給予治理，已累計安排中央投資41億元，取得很大成效。但總體而言，全國目前很多廢棄坑礦和開采遺跡沒有及時治理，這不僅是因為存在資金缺口，還在于對災害程度認識不足和治理技術欠缺。應加強基礎研究和應用研究，組織多學科專家聯合會診，逐步形成一套科學合理、經濟高效、符合中國國情的治理技術路線。國家應加大相應治理投入，防止嚴重次生地質災害發生。今后應重視對資源開采的環保監管。做好資源開采的環境影響評價工作，嚴格實施資源開發規劃和環境影響評價，資源開采前應進行生態破壞和經濟損失專項評估。對可能造成嚴重生態破壞和巨額經濟損失的，必須限制開采或采取有效保護和防范措施。建立環境監理制度，預防和減少環境污染、生態破壞。

4.加大資源勘察投入，強化資源開采調控。近年來，我國地質勘察工作嚴重萎縮，后備資源緊張是引發資源型城市出現諸多矛盾和問題的原因之一。據統計，2000年我國用于地質勘查的巖芯鉆探工作量僅是1975年的2%，新發現礦產僅為1987年的27%。現有政策對激勵礦產勘察的動力明顯不足，一是國家地勘投入占國家財政支出比例大幅下降；二是商業性勘察市場沒有形成。應通過國家政策引導，積極培育多元化投資主體，重點安排在資源枯竭和瀕臨枯竭的礦區周邊、深部探礦，盡量延續現有礦業企業壽命。資源枯竭型城市的礦業企業通常具有大量的專用設備和專業技術人才，國家可通過資源開發的宏觀調控，打破行政區劃限制，引導這些企業優先開采周邊地區新發現的礦產資源。

(三)研究制定促進資源型城市可持續發展的財稅政策

1.研究稅收增量返還政策。轉型試點城市阜新、大慶、伊春、遼源提出試行稅收增量返還政策，即：以某一年度為基準，在今后數年內，將試點城市上劃中央和省稅收的增量部分，通過轉移支付的形式，按照一定比例返還給試點城市，專項用于一攬子解決歷史遺留問題。當然，這種做法是否可行以及如何協調該做法與現行財稅體制的關系，尚需有關部門進一步研究。

2.研究制定稅收優惠政策。資源型城市往往由于地理位置不佳、歷史上基礎設施欠賬較多等原因，招商引資缺乏競爭優勢。應考慮給予資源型城市相應的稅收政策優惠，形成政策洼地效應，加快發展地方經濟。

3.建立企業資源開發補償保證金制度。建立企業資源開發補償保證金制度是資源開發補償機制的重要內容。借鑒國內一些省市的已有做法，初步設想資源開發補償保證金制度包括以下要點：一是新建礦山應依據礦山設計年限、現有礦山應依據剩余壽命確定分年預提保證金的金額，企業將當年實際發生的礦山環境治理費用列入成本，沖減預提費用。二是保證金及其利息屬于礦山企業所有，由各地人民政府和企業在指定銀行設立“共管賬戶”存儲，共同監管，專款專用。采礦權人完成當年的環境治理和礦山復墾任務后保證金及利息退還采礦權人。采礦權人拒不治理或治理不合格的，由當地政府按協議有關約定，將保證金轉為治理費用，組織治理。

4.盡快建立資源產業衰退期轉產資金制度。落實資源產業衰退期轉產資金制度是衰退產業援助機制的重要內容。資源開采業都有走向衰退的一天，企業應在成長成熟期就應為轉產或關閉做好準備。我國《煤炭法》明確規定：“國家建立煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金制度”，但這一制度至今尚未落實。應考慮將這一制度從煤炭開采企業擴展到所有資源開采企業，并盡快落實。實施資源產業衰退期轉產資金制度包括以下要點：一是轉產資金來源于礦業(森工)企業在稅前成本中按一定比例提取，在會計報表中單獨反映，專款專用；二是資金的主要用途是用于發展接續替代產業、調整產品結構、解決企業歷史遺留問題和關閉后的善后工作等領域；三是資源型城市人民政府負責監督檢查該項資金落實到位。

促進我國資源型城市可持續發展是一項長期艱巨的工作。歐美發達國家的資源型城市經歷了少則30—40年、多則70—80年的經濟轉型過程。因此，對于解決資源型城市的問題要做好長期奮斗的準備，同時抱著只爭朝夕的態度，盡可能在較短時間內使這一難題取得明顯突破。