將公共財政推進到農村去

由市場供給用來滿足個別人需要的商品和服務稱之為私人產品。由以政府為代表的國家機構———公共部門供給用來滿足社會公共需要的商品和服務稱之為公共產品。公共產品具有非排他性、非競爭性、不可分割性、非盈利性四個特征。非排他性和非競爭性是公共產品的核心特征，決定了公共產品的提供是政府財政的一項重要職能，無論是城市還是鄉村，政府都應該向人們提供相應的公共產品。在實際生活中，有些產品兼備公共產品與私人產品的特征，因而可稱之為混合產品或準公共產品。農村公共產品是指相對于農民的“私人產品”而言，用于滿足農村公共需要，具有不可分割性、非競爭性、非排他性的產品。公共財政是指在市場經濟條件下政府提供公共產品或服務的分配活動或分配關系，是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式，是與市場經濟相適應的一種財政類型，是市場經濟國家通行的財政體制和財政制度。

當前，我國城鄉二元經濟結構決定了公共產品的提供表現出明顯的城市傾向，農村公共產品資金供給不足。這必然引發兩種問題：一是農村公共產品“缺位”，即政府忽略了一些本該由政府提供的公共產品。比如農村社會保障，廣大農民被排除在社會保障體系之外，與此同時，城市居民或多或少都能從社會保障制度中獲益。二是公共產品資金負擔不合理，一些在城市無償或低收費提供的路燈、自來水系統、九年制義務教育等公共產品，在農村卻要由農民承擔絕大部分費用。

公共產品供給的城市偏向，社會保障制度的收入再分配功能扭曲客觀上加重了農民的負擔，固化了二元經濟結構問題，拉大了城鄉差距。統籌城鄉發展，建設和諧社會是我國現階段社會經濟建設的根本目標。為此應改革農村公共產品供給體制，伴之以降低農民稅費負擔的政策措施。與此同時，還應積極探索建立針對農村縣鄉財政的轉移支付框架體系，以改善基層財政的狀況，將公共財政推進到農村去。

一、改革農村公共產品的供給體制

農村私人產品對農村公共產品的依賴性決定了農村經濟發展、農民收入的提高。為真正實現城鄉統籌發展，我國應改革農村公共產品供給體制縮小日益擴大的城鄉差距。具體而言，需要從以下幾個方面著手:

（一）完善農村公共產品的供給決策機制，充分體現農民的意愿

村民自治引入的最初誘因，本來是要將農民重新組織起來，解決農村公共產品供給不足的問題。但由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構，扭曲了農民的意愿。要徹底改變這種局面應該做到以下幾點:

1．明確劃分各級政府和農村社區村民自治組織供給公共產品的責任。這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權力，既要防止“政務”對“村務”的沖擊，又要防止借口自治而拒不履行法律規定的義務。

2．充分發揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農村社區最高權力機構，對社區事物享有最終表決權。社區公共資源的籌集和公共產品的供給須經村民會議或村民代表會議表決同意，凡未經投票表決而擅自動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。對于公共資源的使用，村民大會和村民代表大會也依法擁有監督權。

3．縣鄉社區內的大型公共產品供給應在廣泛聽取群眾意見的基礎上，由本級人民代表大會投票表決，常規性的公共產品供給也應接受人民代表大會的監督檢查。

（二）積極引進私人投資，構建多層次的公共產品供給結構

1．農村純公共產品由政府公共提供。大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、氣象、農業區劃、種子培育、全國性的水土保持工程、農村道路建設以及全國性的農業病蟲害防治等，由于其只有外部收益而沒有內部收益，屬于純公共產品的范疇，適合于政府公共提供。

2．農村準公共產品應該按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民私人混合提供。地區性的農業病蟲害防治、中小型水利工程、農業科技教育、農技推廣和農業機械推廣、農村電力、節水農業等，通常既有社會受益，又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產。

3．小范圍受益的低級公共產品，可以考慮將農民組織起來，通過俱樂部的方式提供。灌溉，治蟲，湖泊的漁業資源利用，種植、養殖的供產銷聯合體，鄉村道路，農產品的加工和流通等，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產品的范疇。對于這類產品，理想的方式是將農民組織起來，成立農業合作社，通過合作社將外部收益內在化，提高供給效率。

4．確保農民私人產品的生產不受政府干預。農業耕作、種植養殖、施肥、收獲、銷售等，是純粹的私人產品，應當由農民自主進行，避免政府的直接行政干預，但政府可以給予適當的指導。

（三）加強對公共資源使用的監督、檢查，堅決杜絕權力腐敗行為

1．實行村務公開、政務公開，定期向群眾公布收支情況，增加公共資源使用的透明度。

2．積極發揮各級人民代表大會的監督、檢查作用，確保公共資源的合理使用。

3．強化社會審計監督作用，及時查處各項違規、違紀行為，將公共資源的使用置于嚴格的社會監督之下。

二、農村公共財政體制背景下的稅費改革

從當前來看，運用公共財政理論推進農村稅費改革，按照市場經濟要求構建公共財政基本框架，是財政分配體制改革的中心任務。實行農村稅費改革，有利于解決農民負擔重的問題，提高農民的收入水平和實際購買力，從而有利于為國民經濟的快速、健康、持續發展開辟廣闊的農村市場，提供強有力的支撐。具體可以從如下幾點著手：

（一）要加大財稅體制，特別是宏觀財稅體制的改革力度，按照財權與事權相對稱的原則，進一步規范完善分稅制，徹底消除財稅包干體制的影響

迄今為止的農村稅費改革試點，通過一些相關配套措施，如積極開展鄉鎮機構改革、加強農村基層組織建設、完善鄉鎮財政體制、積極發展鄉鎮及村級集體經濟等等，較多地關注了中微觀財稅體制的改革，尤其是鄉鎮和村級。但對宏觀財稅體制的改革，則關注較少。以后在加快農村稅費改革的過程中，應該加大力度改革宏觀財稅體制，強化宏觀改革與中微觀改革的協調配套，努力做到標本兼治。

（二）中央和地方財政共同建立對農村義務教育的專項轉移支付制度

農村稅費改革以后，縣、鄉財政的財力受到削弱，完全由縣或鄉政府承擔農村九年制義務教育的經費已不太可能。九年制基礎教育關系到國民基本素質的培養，屬于非盈利性、非競爭的“公共產品”，不能依靠向農民收費來解決經費保障問題，而應由國家財政提供經費。在當前縣、鄉財政比較困難的情況下，建立中央與地方共同的九年制義務教育專項轉移支付制度尤為迫切和重要，可以按照各級財政的財力狀況，決定中央與地方各級財政分攤基礎教育經費的比例，確保農村九年制義務教育的經費供應。制定和倡導農村社會辦學的優惠政策，吸引各種社會資金承辦農村基礎教育，減輕政府財政的資金供應壓力。

（三）調整財政支農資金的使用方向，更多地轉向農村公共產品的供應上

目前財政支農資金的渠道很多，多用于直接農業生產的支持。國家應將各種支農資金加以整合，或歸口國務院農業資金管理委員會統一協調使用，并將支農資金的使用方向由過去用于農業生產轉向增加農村公共產品的供應。如增加對農田水利設施建設和維護、農業科技推廣、農村公共醫療衛生設施和隊伍的建設、農村貧困群體的社會救助、農村供電和道路的維護等方面的投入，真正解除農民的后顧之憂，促進農民生產和生活環境不斷優化，從根本上改變農村落后的面貌。

三、建立對農村基層財政的轉移支付體系

在實現城鄉統一稅制的過程中，要逐漸削減直到取消農業稅，這減輕了農民負擔，但也會隨之造成政府財政收入的減少。從中央財政的角度來看，由于農業稅在中央財政收入占的比重很小，減免乃至取消農業稅對中央財政并無大礙。但是，從全國大部分縣鄉一級，尤其是欠發達地區的縣鄉財政來看，農業稅是其收入的重要來源，加上目前縣鄉財政困難的現實，如果缺少中央對省和省以下相應的轉移支付，一部分農業縣的財政狀況將雪上加霜，更加困難。因此，在農村公共財政體系的建設中，建立對農村基層財政的轉移支付體系是至關重要的?，F階段我國轉移支付體系的規范與完善可以采取分類實施、分步實現的現實優化途徑。

（一）從轉移支付的基本模式選擇來看，先完善縱向財政平衡形式，再逐步向縱橫交錯的財政平衡形式轉化。先采用縱向財政平衡的形式，即高一級次財政向低一級次財政進行撥款。按人均相關因素計算后，以縣為單位，由中央或省財政通過撥款方式彌補缺口。

（二）從農村公共產品與服務的選擇來看，首先確保農村基層政權運轉與義務教育這一最低標準與要求的實現。中央政府在農村稅費改革中提出“三個確?！钡木唧w要求，確保農民負擔明顯減輕不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要。而要真正實現這“三個確保”的具體要求，則必須依靠中央政府和省級政府對縣鄉基層政府的適量轉移支付資金的支持。

（三）從轉移支付數額的計算方式來看，我國自1996年首次采用數學公式來估算地方財政能力和支出需求以來，轉移支付計算公式也不斷調整與完善，并在確定此次農村稅費改革中各試點省份所需轉移支付額度時發揮了重要作用，與此同時，由近年來農村稅費改革反饋的有關地區的資料與信息也將為進一步完善轉移支付公式提供依據。

（作者單位：暨南大學經濟學院）