“國六條”是我國房地產業健康發展的主攻戰役和制度保證

進入二十一世紀，房地產業已成為我國國民經濟發展的一個重要支柱產業，引導和促進我國房地產的持續、穩定和健康的發展，不但有利于保持整個國民經濟的穩定和較快增長，也有利于滿足廣大人民群眾的基本住房需求和生活條件改善，更有利于實現全面建設小康社會的基本目標和關鍵內容。因此，我國房地產業發展和住房建設，必須充分考慮我國人口眾多和土地缺乏的基本國情和建設資源節約型社會的要求，合理引導廣大人民群眾的住房消費需求和房產消費模式。但很長一段時間以來，我國房地產的市場建設和消費方式是扭曲和非理性的，部分省市和房地產開發商為了各自的既得利益，更是給日益火爆的房地產市場和日益飆升的房地產價格“火上加油”，這就促使我國政府在建立和健全中央政府宏觀調控政策體系的同時適時推出“國六條”，更多地通過運用經濟手段和法律手段來調節和規范各種經濟活動，從而達到穩定房價，標本兼治和規范秩序的作用。

一、“國六條”出臺前我國房地產業面臨的主要問題

(一)房地產金融風險加大

越來越多的數據表明：我國房地產今年以來的再度升溫與銀行房地產信貸猛增之間的關系越來越明顯，由此給整個金融體系帶來的系統性風險越來越大。近6年來，我國的貨幣供應量迅速增長，從1999年末的117638億元迅速上漲到2005年末的298755億元，平均年增長率達到16.83％。當年廣義貨幣增量與同年GDP之比也保持在1.5以上，這就意味著市場中有大量脫離實體經濟發展的貨幣。因為我國可供投資的渠道狹窄，所以長期的貨幣供應量的迅速增長直接引發了住房價格的快速上漲。今年一季度我國的收貸規模就達到了央行全年收貸規模的一半，而上半年同期僅為三分之一，這些新增貸款中有相當大的比例流向了房地產開發商。自2005年一系列調控政策出臺后，房地產開發商通過收取“定金”和“預付款”方式獲取的資金大為減少，僅今年一季度這類資金與去年同期相比就減少了23％。而與此形成對比的是，用于房地產開發的銀行收貸則大幅增長，這類貸款占今年第一季度貸款增長的約50％左右。商業銀行僅向房地產開發商的貸款和按揭貸款這兩項，去年對房地產的平均敞口為貸款總額的15％左右，國有大銀行的敞口則更大，這些國有大銀行與房地產相關的貸款所占貸款總額的比例最高達到30％。同時，今年還有相當大比例的短期票據流向了房地產業，根據央行數據統計：今年一季度末金融機構票據融資的新增規模占到了新增貸款1.26萬億元中的24.5％，而去年全年票據融資僅增加4194億元。房地產金融在我國金融總量中所占的比例越來越導致了我國金融風險的增大，2005年底我國房地產貸款達到3.07億萬元，占貸款余額的14.84％，占GDP的比例為16.75％，商業性個人住房貸款余額的8.9％，占GDP的10％，均大大地高于國際警戒水平。因此，在潛在的中國經濟過熱結構中，政府對房地產業的金融風險需要特別關注和采取特別措施。

(二)房地產消費需求扭曲

盡管我國的城市化建設和城鎮發展的巨額投入和我國城鎮居民收入的快速增長給房地產發展帶來了一定的基本面的支撐，但近年來新建住宅的大量開發已經超出了正常住房需求的增長，但是今年一季度我國房地產固定資產投資卻依然保持了20％的高速增長。供需之間的關系從國家統計局最新發布的數居可以看出端倪，截至今年3月末，全國商品房空置面積為1.23億平方米，同比增長23.8％，而今年一季度，全國房地產開發企業累計完成房屋施工面積10.3億平方米，同比增長23.3％，同時完成開發土地面積5284萬平方米，同比增長53.3％。這組數字表明：我國住宅空置率與新建住房開發增速同時據高不下，這說明很多地方的房價上漲并不是由市場供求決定的，同時包含了很大的炒作成分。根據權威機構最新統計：目前70％的城市居民沒有購買新房的打算，支撐當前住房消費的主力主要來自投資性需求和被市場驅使的改善性需求。以市場化為導向的住房制度改革，并不意味著政府無所作為。在房地產業健康和持續發展的過程中，政府對房地產市場的適當介入是應該和必須的，當然這種介入必須立足于市場發展的自然規律，并以尊重市場為出發點，這樣的介入和導向對穩定房價具有十分重要的意義。雖然，宏觀調控以來，國內部分房地產商出現了資金短缺和資金鏈的斷裂，但是房地產商們總體仍對“十一五”期間的房地產市場抱樂觀態度，為數不少的房地產商又在進行新一輪的土地囤積和加大土地儲備力度，使我國的房地產業“泡沫”增加的同時，也進一步助推了我國房地產的需求預期和商品房的價格。

（三）房地產行業壟斷嚴重

我國房地產業和國內其他壟斷行業并沒有多大的不同，多數的房地產開發商和房地產集團利用自身的優勢，取得了對國家資源的占有權和使用權，在市場上擁有絕對的優勢。壟斷的必然結果肯定是傷害廣大消費者的利益，通過減少壟斷形成有序競爭的房地產市場是當前降低房價，提高房地產業商品質量和服務質量的重要措施。由于我國房地產市場發育時間不長，還沒有形成有效的市場定價機制，一部分房地產開發企業通過操縱市場來提高房價，這種市場壟斷的直接后果是使消費者的支出增多和剩余減少。政府應當提倡增加競爭，或者對房地產業制定相關的反壟斷法，以此從根本上消除高房價的隱患。房地產商還通過土地的壟斷和價格的控制來侵害消費者的利益。據統計，2005年，我國購置土地面積總量為38210萬平方米，完成開發面積僅占同期土地購置面積的54％，大量的土地被開發商掌握，加大了土地調控的矛盾，增加了房地產開發高壟斷房價的空間。部分房地產開發商為了追求高利潤，通過提高住房檔次，囤積居奇等方式提高房價，利用市場缺陷，通過各種形式抬高房價，致使一些大城市的房價大大超過了它實際具有的價值。

（四）房地產市場外資涌入

人民幣匯率升值的預期引起外資投資企業和境外投資者在我國的投資大幅度增加，尤其增加人民幣利潤的再投資短期內會減少外商企業投資利潤匯回原所在國家的外匯流出量。在預期人民幣升值和美元大幅度貶值的情況下，國際著名投資銀行、房地產資金和房地產開發商紛紛涌入中國，大量資本的進入無疑加快了我國房價的上漲和扭曲。據相關統計資料統計，去年外資僅投在中國內地房地產市場中的收租物業金額總數就超過40億美元。外資按照地域劃分，主要分為歐美和港臺兩大類。前者的投資方式，多以收購成熟物業或直接投資高檔物業開發為主。而后者因為比較熟悉內地市場，投資方式以投機炒作為主。由于這些外資來自于市場化程度較高的國家和具有房地產炒作經驗的國家及地區，因此他們操作的手法更兇猛。不論是國外資本以投資為主還是以自住需要為主，其雄厚的資金實力都會對我國居民的正常消費帶來較大沖擊。特別是以一定規模資金運作來炒房，更會擾亂市場正常秩序，拉動消費市場出現非理性投資與消費浪潮。

（五）房地產企業囤積土地

我國是眾所周知的地少人多的國家，面對土地資源嚴重緊缺的嚴峻形勢，近年來我國政府制定了“實行最嚴格的耕地保護制度”的專項政策，要求各省市和各級政府嚴把土地閘門。一年前，開始實施的房地產宏觀調控措施中，將囤積土地和炒買炒賣等投機行為，作為重點打擊和整治的對象。然而統計表明：我國相當部分的房地產開發商在宏觀調控過程中，仍在繼續加大土地儲備力度，尤其是珠江三角洲，環渤海三角洲和長江三角洲的房地產開發商更是如此，直接導致了房地產市場的“虛火”上升和價格“虛高”。土地價格與房地產商的土地儲備數量是影響住房消費心理的兩個重要因素。如果房地產開發商囤積土地的行為不從根本上得到解決，房地產的宏觀調控和房價的理性回歸就將前功盡棄，因此，政府各有關部門的責任人，應切實負起責任，真正做到嚴把土地信貸和人情這三道閘門。抑制房地產商通過囤積土地和炒買炒賣的投機行為來進一步提高住房的價格和吹大房地產的泡沫。

二、“國六條”出臺后我國房地產業的發展趨勢

（一）“國六條”調控不采取一刀切的方法

這次出臺的“國六條”是過去出臺的老“國八條”和新“國八條”的延續和提升，中間最大的不同是以往政府是對整個行業和各個地區采用相同的調控政策和手段，而此次“國六條”的調控不采取一刀切的方法，而是根據不同的情況分而治之。“國六條”與以往的調控政策相比，目標更為明確，措施更為細致，針對性更強化，而調節方法也從過去的土地和金融兩個領域擴大到運用更多綜合手段。對于房地產開發商而言，新的調控政策的影響將會作用于兩大方面：其一是有區別地適度調整信貸政策，這既有可能是在部分房地產市場過熱地區提高個人貸款首付比例，從而影響開發商的資金回籠速度，也更可能使開發商的房地產開發貸款獲批從緊，進一步迫使開發商盡快加大市場供應，謀求資金鏈的安全。其二是打擊囤積土地、房源和抑制哄抬房價，迫使開發商加快開發已囤積的土地，從囤結變成建房來增加市場供應。同時，再通過房地產市場信息的透明化調控，令部分房地產開發商哄抬房價的伎倆無法實施。“國六條”在調整住房結構方面，除再次強調“切實調整供應結構”以外，更要求各地政府“提出具體比例要求，”使調控方案從工作建議逐漸演變成實施措施。土地方面，也從去年的“制止炒賣土地行為”擴充為“制止囤積土地行為”，充分顯示對于土地調控重點的轉變，擴大土地利用率，增加房屋供應量將成為平抑房價的重要手段，金融方面，根據不同地區和不同房價進行分類的房貸風險控制，對投資購房和購買第二套住房實行高比例的住房貸款發放。并努力通過控制動拆遷規模，鼓勵二手房市場建設等各種途徑來解決住房的供需矛盾和控制房價的非理性上漲。

（二）“國六條”的相關“實施細則”迅速出臺

為了認真貫徹國務院調控房地產的專題會議精神，將“國六條”的各項政策措施落到實處，國務院出臺了《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》作為“國六條”的實施保證。這次為“國六條”頒布的相關“實施細則”再一次明確房地產業是我國經濟發展的重要支柱產業的同時，要求各地區、特別是各城市人民政府要切實負起責任，把調整住房供應結構，控制住房價格過快上漲納入經濟發展的目標責任制。實施細則在重點打擊炒買炒賣房地產和囤積土地的同時充分考慮了對居民合理住房要求的支持和保護。其一是要求各級城市近期經濟適用房建設目標9月底前公布;其二是今后新建的單套面積90平方米以下住房必須占項目總面積七成以上；其三是消費者購房不足五年轉讓需交全額營業稅；其四是房地產開發商空置三年以上商品房不得作為貸款抵押物；其五是消費者購買90平方米以下自住房首付仍為20％；其六是各級城市規劃的居住用地供應量七成用于中低價位中小套型；其七是房地產開發商獲取的土地若閑置兩年將被收回使用權；其八是各地城市年內須為低收入居民建立廉租住房制度；其九是捂盤惜售囤積房源的房地產開發商可能被吊銷執照；其十是積極發展住房二級市場和房屋租賃市場；其十一是政府職能部門要定期公布市場供求和房價情況；其十二是政府監管部門將嚴肅處理誤導消費預期行為等。

（三）“國六條”的各項配套政策將適時推出

“國六條”和實施細則推出后，各省市和各部門還將根據國務院會議精神，結合各自的實際情況，出臺相應的配套政策，這正是“國六條”能否充分發揮調控作用的關鍵。“國六條”提出了要加快城鎮廉租住房、經濟適用住房等中低檔住房的供應，并從信貸、控制城市房屋拆遷規模和進度等方面抑制需求，這些對癥下藥的政策與措施必然會影響地方政府的政績。因此，必須將穩定房價與政府部門的年度政績考核相結合，同時要調整中央與地方的事權與財權，給地方各級政府行使事權提供相應的財力保障。但是這些涉及到政府職能的界定、行政體制的轉變和稅收制度以及轉移支付等問題，必須通過相關政府部門制定配套政策來規范。今后政府出讓土地用于商業開發的同時，可以拿出一部分土地轉讓金，要求開發商在相應地塊的附近開發廉租房，提供給政府調配，這些配套政策和制度，很多都需要地方政府的直接財政付出。當然，政府在強調宏觀調控中，避免出現微觀調控的現象，不要為了短期經濟運行的平穩，直接過多地干預企業的產出和價格，直接過分地管制市場的準入和退出，使轉型期的房地產業發展真正納入健康和持續發展的社會主義市場經濟軌道。從短期來看，政府應當把主要精力放在增加房地產市場信息供給、改善城市規模方面，提高公共房屋供給方面。從長期來看，政府應當提請全國人大制定房地產稅法，加大城市房屋保有期間的成本，并且通過提高貸款利率，遏制房地產業投機炒作的勢頭。

（四）“國六條”實施后金融業提高風險權重有保有壓

銀監會在“國六條”推出后，針對確保我國房地產業的健康和持續發展提出了有針對性的“提高風險權益有保有壓”的“銀六條”。對于個人抵押房地產信貸的風險權重維持50%不變，對于其他類較高風險的房地產貸款，可由目前的100％提高到150％至200％，以提高風險貸款的資本占用，通過資本的管理，限制銀行房地產開發信貸業務發展。監管層和銀行尤為看重的是“嚴格區分房地產開發貸款和個人住宅消費貸款”，因為對控制金融風險而言，比提高購房者的首付比例更為重要，相對來說，個人住房貸款屬商業銀行中的優質資產。“銀六條”中管控房地產放貸采取“區別對待、有保有壓”，對實質性的首套住房消費仍采用鼓勵和支持對待。在銀監會推出的新政中，推出了穩定房價的兩大“殺手锏”：其一是，通過大幅提高風險權重來抬高首付比例，更清晰地設定了目標區間，使得政策的可操作性加強；其二是通過強化資本監管，商業銀行假使是資本充足率80％以上，撥備覆蓋率達到監管標準的商業銀行，也要注意選擇好貸款投向，合理控制貸款的投放速度。由于目前我國的房地產開發商的開發資金主要依賴銀行貸款，如果市場發生波動，銀行的不良資產比例將大幅增長，因此新一輪調控中的商業銀行要強化識別、衡量、監測和控制房地產貸款風險的方法和手段。

（五）“國六條”的貫徹實施應采用問責制

伴隨著延續多年的房價飛漲，政府和消費者們的擔憂與不滿之聲日益強烈，在這千鈞一發之際，國務院推出“國六條”無疑是眾望所歸。與此同時，人們也擔心，各級地方政府出于自身利益的考慮，再次如以往那樣對中央的新一輪宏觀調控政策陽奉陰違，進而導致“國六條”重蹈老“國八條”和新“國八條”的覆轍。人們擔憂的因素很多，但歸根結底就是地方政府在與房地產相關的利益中陷得太深。因此，國務院應責成各省市的地方政府建立“國六條”貫徹實施的問責制，真正做到令出必行，樹立政府政策權威，謹防各地消極懈怠，確保“國六條”貫徹實施，把新一輪房地產宏觀調控真正落到實處。令人欣慰的是：伴隨“國六條”的出臺，國務院常務會議要求各地區，特別是城市政府要切實負起責任，把調整住房供應結構，控制住房價格過快上漲納入經濟社會發展工作的目標責任制。

（六）“十五條”細則強制向普通住宅轉向

國務院轉發的由建設部、發改委、監察部、財政部、國土資源部、中央銀行、稅務總局、統計局、銀監會聯合制定的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，作為“國六條”實施的十五條細則，從組成單位就可看出它的權威性、可行性和嚴肅性，聯合發文的9部委中首次增加了監察部和統計局，政府加大房地產業監管力度和加強房地產信息及數據統計的意圖得以充分體現。相比去年政府對“國八條”制定的實施細則，今年最大的變化就是明確將普通住宅供應比例強制規定在建房面積的70％以上。“十五條”細則中的信貸措施仍體現出對需求采取適當溫和的調整，對開發環節則采取較為嚴厲的控制，再次重申房地產開發商項目資本金比例不得低于35％，這將壓縮有資金壓力的中小開發商的生存空間，而對大型房地產而言影響就小得多。“十五條”細則的最終實施效果取決于地方政府的執行力度，作為房地產價格上漲的受益者之一的地方政府必須從大局出發，從長遠出發，通過犧牲一時的既得利益來換取長遠的地區經濟與社會的和諧發展。然而，必須注重的是，“嚴格房地產開發信貸條件”“有區別地適度調整住房消費信貸政策”“加大對閑置土地的處置力度”等措施都屬雙刃劍，因此各有關委辦局和地方政府在具體實施時，一方面要使政策盡快落實到位，另一方面又要根據實際情況分步實施，以避免因開發商資金鏈緊張，房地產開發項目大量減少和市場供給短缺，從而因為供需緊張而造成的房價不合理上升。

（作者單位：國務院發展研究中心、上海華燕置業策劃公司 上海黃浦廖創新房地產公司）