農保不相信烏托邦

一個曾經覆蓋中國8000萬農民的社保體系難以為繼。教訓是什么？

想起13年前聲勢浩大的“農村社會養(yǎng)老保險”，湖南省農民袁金玉好像做了一場夢。她不明白，區(qū)政府的承諾為什么如今打了水漂？本該領取養(yǎng)老金的時候，卻收到一張冰冷的“退保通知單”？

袁金玉家住湖南省株洲市天元區(qū)群峰鎮(zhèn)。1993年，她所在的響塘村司能組決定，把出租山林的收入給她和鄉(xiāng)親們辦“養(yǎng)老保險”。當時，由村組出面，把錢上交給區(qū)民政局，參加了區(qū)政府主辦的“農村社會養(yǎng)老保險”（下稱農保）。

“當時政府說，一次交200元，60歲后，每月就能領30元養(yǎng)老金。想不到2004年后，民政局通知讓把200元的本金領走，沒給一分錢利息。”袁金玉對《財經》記者抱怨說。她的丈夫羅述其今年正好60歲。

在湖南省，像袁金玉這樣的農民超過100萬人。他們大多在上世紀90年代參加了當地政府主辦的農保。然而，從2003年到2004年，這些農民獲得通知——“農保不搞了，已經交的保費一次性清退。”在湖南最早推行農保的株洲市各區(qū)縣，超過90％的保險費已經退還。

類似的情景也出現在中國其他省份。據《財經》記者調查，四川省1998年農保高峰時，參保農民有360萬人，占全省農民的5.37％。此后這一項活動仍在繼續(xù)，但參加人數逐漸減少，2005年底降至291萬人。在中西部地區(qū)絕大多數省份，參保農民人數都處于絕對下降之中。

據勞動和社會保障部農村社會保險司（下稱勞動和社會保障部農保司）統(tǒng)計，截至2005年底，中國參加農保的農民達到5442萬人，占農民總數的5.8％，基金積累達到310億元。在1997年農保“高潮”期，全國參保農民曾高達8000多萬人。目前已退保的農民為2000萬左右。

始于1992年，這是一場曾經使人充滿憧憬、卻缺乏科學計算和嚴謹設計的“社保實驗”。至1998年，早期農保難以為繼之態(tài)勢已十分清晰，中央決策層已經做出“清理整頓”的決定；但由于“清理整頓”的具體配套政策并不清晰，已經進行的農保實驗畢竟涉面廣、涉人眾，執(zhí)行機構幾經變遷，由誰承擔已有成本一直難有答案，目前許多省份的農保陷于“民政不管，社保不接”的尷尬境地。

截至今日，沒有定論的“清理整頓”和基層農保“兩不管”，造成農保機構嚴重萎縮，參保農民利益受損。退保農民對基層政府失去信任；現有310億元農保基金增值困難，隱藏著巨大的財政和社會風險。

“燙手的山芋”

1999年后，中央決定對農保進行“清理整頓”。從1999年至2001年三年間，勞動和社會保障部曾先后拿出三套“農保整改方案”，但難以得到有關部委及最高決策層認可，農保實驗陷入僵局所謂“農村社會養(yǎng)老保險”，始于上世紀90年代初。根據當時國務院領導決定，民政部負責農村（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）養(yǎng)老保險工作。1991年6月，民政部制定了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》（下稱《農保方案》），并在山東省、江蘇省試點。1993年后，農保逐步推廣到全國各地。

根據《農保方案》，農保由政府主導，以縣級為單位實施；農民個人繳費為主，集體給予補助，個人和集體的繳費全部進入個人養(yǎng)老基金賬戶。農民達到退休年齡（即60歲）后，可按照個人賬戶的積累額領取養(yǎng)老金。農民的繳費分十個檔次，月繳費最低2元，最高20元，也可以一次性交費。

與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險不同，《農保方案》的突出特點是政府不承諾投入，實行完全積累的個人賬戶，農民享有的養(yǎng)老金水平與交費多少直接掛鉤。方案還規(guī)定，凡是20歲至60歲的農民都可以參保；60歲以前為積累期；60歲以后為支付期，保戶每月領取養(yǎng)老金的數額為賬戶積累額乘以系數0.008631526。

這一系數經由一個復雜公式獲得，其中主要的變量包括：支付期內保戶賬上的剩余資金按8.8％的年利率計息；參保農民的平均“余命”（指60歲后尚能生存的平均壽命）為18年；等等。不過，對于參保農民來說真正需要知道的是：從60歲以后即可每月按賬戶積累額乘以0.008631526領取養(yǎng)老金，一直到身故為止；如果身故于70歲之前，那么賬戶余額還可以繼承。

雖然完全不具備投資行為中“保險精算”的基本方法，在今天具有專業(yè)知識的業(yè)內人士看來，這完全是一種一廂情愿，但在當時，乍聽起來非常具有吸引力的方案，得到了中央政府高層有關領導的認可。主管此事的民政部門有關人士甚至將此舉視為可以排除商業(yè)保險利潤動機、由政府主持為農民謀利益的行動。

有政府號召和承諾在前，農保在中國農村的推進并不緩慢。如1991年10月，山東有五個縣近8萬人參加農保。一年后，山東農保試點縣猛增到近百個。到1992年底，全國試點縣驟然擴大到170個，參保農民達2600萬。

1994年前后，民政部先后成立農村社會保險司和全國農保管理中心，專責農村社會養(yǎng)老保險。在地方各省，以縣為單位的相應農保管理機構也漸次健全。此后，保費收入逐年大幅增加。1997年農保發(fā)展到高峰，積累金額140億元，全國參保人數超過8000萬，試點縣（含縣級市、區(qū)）達2000多個，約占全國縣級單位的三分之二。雖然名為試點，但其覆蓋面已經達到中國農村人口的10％左右。

就在農保高歌猛進時，巨大的財務風險也在悄然聚集。農保于上世紀90年代初啟動時，正值中國經濟周期處于高通脹階段，最初以非專業(yè)方式承諾的計息標準和增值收益必然地偏高。隨著1997年中央銀行多次降息，農保基金的支付風險顯著增加。加之一些地方推行農保時采取了強制辦法，“亂收費”的擔憂隨之出現。事實上，當時的國家計委、財政部等部委對農保試點如此大規(guī)模推進，一直存有不同意見。

1997年，東南亞金融危機來臨。預警聲中，中國國內的金融風險控制和金融秩序整頓也被提上日程。當年11月，國務院成立12個金融秩序整頓小組，保險業(yè)為其中一組，“農保”則被列為保險業(yè)整頓的第三專題組。此番整頓由財政部牽頭，國家計委、民政部、中國人民銀行、中國人民保險公司等參加，從清理農保基金入手，調查基金收支和管理問題。很快，農保基金最初制度設計的缺陷進入決策者視野。

國務院領導很快有了初步結論。1998年8月3日，時任國務院副總理溫家寶對整頓保險業(yè)工作小組上報的《對農村養(yǎng)老保險的不同意見》做出批示：“農村目前尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件。”兩天后，時任總理朱镕基對同一份材料做出批示：“農村實行社會養(yǎng)老保險不具備條件”，“要逐步過渡到商業(yè)保險”。

此后，最初由民政部牽頭推進的農保進入徘徊狀態(tài)，至1999年后基本停止發(fā)展新業(yè)務。同時，中央決定對已有的農保清理整頓，逐步收縮。

當然，一項已經擴大為近億農民參加的社保實驗，“止損”式的收縮必是困難重重。在從1999年至2001年三年間，接手負責此事的勞動和社會保障部曾先后拿出三套“農保整改方案”，均因種種原因，難以得到其他各部委及國務院領導認可。

農保從此陷入僵局，變成了“燙手的山芋”。截至2005年底，全國農保基金積累總額達到310億元。從基金規(guī)模上看，排在前五位的是：江蘇省為71.7億元，山東省為58.92億元，上海市為54.86億元，浙江省為20.86億元，北京市為14.67億元。這五個省市的基金共計221億元，占全國農保基金總額的71.3％。

“民政不管，社保不接”

由于各地對早期農保認識不一，中央的“清理整頓”也并無明確的配套方案，中西部地區(qū)許多省份的農保處于進退兩難的境地

“清理整頓”已有的農保，核心在于由誰來支付實驗成本，以及如何支付實驗成本。但在不同地區(qū)，答案并不相同。

按照1998年國務院機構改革方案，在中央政府層面，農保職能和機構由民政部移交新成立的勞動和社會保障部，農村社會保險司也從民政部成建制地轉入勞動和社會保障部。此后，自上而下，農保工作進行了大移交。

東部地區(qū)一些省份，由于地方政府財力較為雄厚，有條件予以支持，整體移交較為順利，其后的運作也較為平穩(wěn)。雖然農保本身并未繼續(xù)大規(guī)模挺進，但已有的農保基本可以維持并兌現。以北京市為例，至2005年底的參保人數為40.72萬人，領取人數2.27萬人，基金積累總額14.96億元。過去，財政沒有出錢，這部分基金集中在市農保機構管理，后逐步下放到區(qū)縣，但仍有一部分全市統(tǒng)管。

據推測，此項農保的缺口會在10年到15年后出現，但目前市政府已經開始部署財政性支持。目前收取、發(fā)放、統(tǒng)計都由設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會保障所負責，農民也能按期領取養(yǎng)老金。

在中西部相當一部分省區(qū)，由于各地對早期農保認識不一，中央的“清理整頓”也并無明確的配套方案，農保即處于進退兩難的境地。

據勞動和社會保障部農保司統(tǒng)計，截至2005年底，在省級層面，全國有28個省份把農保機構職能劃入省勞動保障廳，但一半以上的省級農保管理機構被撤并。在地市、縣兩級，農保管理機構則大多留在民政部門，無所作為，有的已經被撤銷。

例如，湖南省目前有參保農民160萬人，農保基金積累額3.8億元，目前由各縣管理。1998年機構改革后，湖南省農保工作于2000年被移交省勞動保障廳，2003年農保處被撤銷，并入養(yǎng)老保險處。原經辦農保的管理機構——省農保管理中心也并入該廳社會養(yǎng)老保險管理中心。

據湖南省勞動保障廳養(yǎng)老保險處調研員姜海清介紹，截至2006年5月，全省122個縣市區(qū)中，有十個縣級農保機構轉入勞動和社會保障部門，其余的機構和職能并未移交，而數十個縣市的農保機構已經不復存在。

湖南省勞動保障廳養(yǎng)老保險處處長黎定亞告訴《財經》記者：“由于農保管理體制不順，中央又沒有新政策，這個工作目前處于停滯狀態(tài)。每年省里的農保統(tǒng)計報表下發(fā)后，甚至長達兩三個月報不上來。”

記者了解到，在全國范圍內，北京、上海、浙江、山東、江蘇等東部地區(qū)，農保管理體制交接和運作相對順暢；而在中西部大多數省份，農保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。目前河南、江西兩省，農保工作整體留在民政部門。寧夏回族自治區(qū)的農保已從省民政廳劃出，但至今仍沒有移交省勞動保障廳。在全國1900個農保試點縣中，多數地方的農保機構還在民政部門，農保在省級已經移交、市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。

在勞動和社會保障部農保司2005年底的統(tǒng)計報表上，記者看到，由于管理體制不順，湖北、西藏、陜西、甘肅、青海、深圳等地區(qū)根本就沒有上報該年度報表，最后只能沿用往年的數字代替。與2004年底相比，全國農保覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數減少了566個，行政村減少12715個。移交如此不順，有關部門亦難以進行政策協(xié)調，更使得農保實驗徘徊不前。

與此同時，內地省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。

株洲市郊區(qū)是湖南省最早推行農保的地方，目前農保的“退保率”高達90％以上。原因是政府“主動退保”，即地方政府主動把保費退給農民，也不再承擔責任。

株洲縣民政局辦公室主任楊艾國告訴《財經》記者，1999年“清理整頓農保”，2002年縣農保局撤銷。此后株洲縣民政局根據“上級指示”，抽調六人組成“農保資金清退小組”，到2005年底，除了數十個參保農民堅持不退，全縣保費已基本退還給農民。

記者在株洲市民政局采訪時看到，農保局的牌子依然掛在門口，但是其工作已經轉為“農村最低生活保障”，現任的農保科長對過去的農保一無所知。據熟悉該項工作的一位官員介紹，株洲市郊區(qū)90％以上都已退保，所轄縣市已經至少有80％到90％退保。

“在株洲，農保事實上已經不存在了。”這位官員向《財經》記者表示。

據湖南省勞動保障廳養(yǎng)老處調研員姜海清介紹，湖南省機構改革后，省直有關機構一致認為，國務院沒有對農保出臺新政策前，應該維持現狀。這種觀點得到了當時省主要領導的認同。

“所謂維持現狀，一是機構職能維持現狀，農保機構已經移交勞動和社會保障部門的不再退回，沒有移交的不再移交；二是清理整頓，沒有條件的地方，可以清退保費，給農民辦退保；三是停止發(fā)展新的參保對象，已經參保的也不再追繳保費。”姜海清告訴《財經》。

根據有關政策，退保除了退還本金，同時還應該按照一定利率退還相應的利息。可是，記者在采訪中發(fā)現，一些基層政府在實際操作中，卻只退本金，許多農民頗有怨言。湖南省株洲市天元區(qū)農民袁金玉對記者說：“1993年的200元保險費，如果存到銀行，現在也有三四百元了，但是政府退保卻只給本金，不給利息，這不是坑農民嗎？”

“農保本來是上級強行推進的工作，后來出了問題，卻誰也不管。我們在基層做具體工作的夾在中間，既要面對農民，又要應付上級，真是左右為難。”株洲市民政局工會主席、原農保局局長陳一匡嘆道。

基金流失之虞

目前全國310億元農保基金分散在1900個縣市。由于管理體制不順，省級勞動和社會保障部門對縣市農保工作缺乏有效監(jiān)管，農保基金近乎失控

對于農保基金的“清理整頓”并沒有達到預期目的。由于農保普遍以縣級為單位管理，目前全國310億元農保基金分散在1900個縣市。而管理體制至今不順，省級勞動和社會保障部門對縣市農保工作缺乏有效監(jiān)管，農保基金近乎失控。

今年2月，云南省紅河州民政局局長羅理誠擅自挪用農保基金4280萬元被判無期徒刑，引起國內輿論高度關注。其實，這只是全國農保基金擠占、挪用之冰山一角。因為紅河州農保基金由民政局管理，對紅河州民政局而言，云南省勞動保障廳管不了，省民政廳能管卻沒有農保職能，農保基金處于“管理真空”，這就給擠占挪用提供了制度機會。

據《財經》調查，由于農保管理體制的漏洞，農保基金在全國各省都面臨風險，包括投資風險、管理風險、利率風險、支付風險等。這一切都與不徹底的“清理整頓”密切相關。

據中國民主建國會湖南省委課題組2001年調查，當時湖南省農保基金共計4.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機構8367萬元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4197萬元，占基金總額的8.7％；農保機構擠占挪用1204.4萬元，占基金總量的2.5％。上述三項占基金總額的28.4％。

在四川省，截至2005年底，全省保費累計為6.48億元，但實際余額只有5億多元。中間超過1億元的差額，主要是各地的違規(guī)行為造成。其中，有3000萬-4000萬元因委托理財或投資企業(yè)債券遭受損失。在5億多元的余額中，還有1.48億元農保基金由地方財政“管理”。

以四川省達州市為例，據該市政協(xié)農業(yè)委員會副主任齊建貽2005年調查，達州市農保資金問題多多：一是擠占、挪用農保基金及其利息共計1016.82萬元，其中用于修建辦公樓511.56萬元，用于機關辦公經費504.37萬元；二是違規(guī)借出基金477.77萬元；三是違規(guī)提取管理服務費214.63萬元；四是違規(guī)存放基金536.51萬元；五是應收未收的基金利息77.54萬元。

據安徽省2002年底統(tǒng)計，全省積累農保基金5.79億元，其中銀行存款4.22億元，購買國債9363萬元，由當地財政“管理”4723萬元。其中違規(guī)投資、擔保、挪用1342萬元，占基金總量2.31％。

據江蘇省勞動保障廳統(tǒng)計，截至2004年底，江蘇全省基金積累總額66.09億元，其中有3.3億元到期難以收回。

基金的各項流失中，投資金融系統(tǒng)造成的損失是一大項。據勞動和社會保障部農保司司長趙殿國估計，中央整頓信托投資公司和證券公司造成的農保基金損失，全國至少在10億元以上。對農保機構委托這些金融機構購買的“國債”，央行一直堅持認為屬“機構投資”，破產清償的比例非常低。

以某直轄市為例，2002年后該市農保機構累計拿出2.3億元，通過銀行委托大鵬證券購買國債。但是由于大鵬證券破產清算，2.3億元的農保基金債權難以收回。

農保經辦機構挪用農保基金也相當普遍。據勞動和社會保障部統(tǒng)計，2005年全國31個省份中，涉及1900個縣、2.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農保系統(tǒng)大約有干部近1萬多人。全國清理整頓農保后，農保機構和人員的辦公經費、工資多數沒有納入財政預算，挪用農保基金發(fā)工資的事情相當普遍。

“準確數據很難得到，這10億元損失只是我們知道的。至于地方擠占挪用、投資損失等，到底有多少，我們也很難搞清楚，但肯定比10億元要多。”趙殿國對《財經》記者說。

按照農保基金管理常規(guī)，農保資金只能存銀行、買國債。但在2005年底的全國農保基金統(tǒng)計表上，記者看到，310億元農保基金中，由地方財政“管理”的農保基金高達92.57億元，“其他”類基金占40.15億元。后兩類占到農保基金總額42.8％。這些“其他”類資金更是處于失控狀態(tài)。

更大的問題在于，這一趨勢并未得到根本扭轉。據勞動和社會保障部與銀監(jiān)會聯(lián)合調查，目前已確認未清償的農保基金債權共計5.32億元，其中在全國性金融機構的債權為1.423億元，地方金融機構的債權為3.9億元。

“事實上，這些錢都是農民的錢，是政府對參保農民的負債，是‘機構名義個人債’，應該按照個人債權償付。但現有政策并不支持這樣的做法。”趙殿國說。

未來利差損風險

給付期養(yǎng)老金賬戶余額利率按8.8％計發(fā)，將導致未來基金支付缺口

除了基金管理造成的損耗，當初農保機構承諾了比較高的回報率，而增值渠道單一，由此造成的未來支付風險，也使得農保試驗不可持續(xù)。

農保啟動之初，銀行利率較高，1991年到1993年年底，農保基金積累期（即60歲以前交納保費的時期）利率曾一度按照8.8％的復利計算。所謂“復利”，俗稱“利滾利”，就是把農民的保費本金和利息加在一起滾動計息。從1994年初到1996年底，積累期利率上調至復利12％。為了吸引農民參保，民政部決定，自1994年起對已經領取養(yǎng)老金的農民，在承諾的養(yǎng)老金標準上加發(fā)10％的補貼。

隨著1996年央行取消保值儲蓄，連續(xù)兩次降低銀行存款利率，國債也取消保值貼補。此后，農保機構只能跟著銀行調低計息利率。民政部農保管理中心1996年底決定，自1997年1月1日起，把基金積累期利率由年復利12％降至8.8％；一年后又降至6.8％，過了半年后更降至5％。此后又過了一年，到1999年7月1日，計息利率降至目前的2.5％。

據記者了解，農保推行之初，一些基層干部為吸引農民參保，沒有考慮利率的變化，按照當時的較高利率給農民承諾了參保收益，有的甚至把退休后能領取多少錢直接寫在農民的繳費證上。這當然是一項難以兌現的承諾。

現行農保政策還規(guī)定，參保農民年屆60歲，即進入給付期，開始從賬戶提取養(yǎng)老金。給付期的賬戶余額按8.8％計息（即計發(fā)利率）。這一規(guī)定從上世紀90年代初延續(xù)至今，未曾改變。

時至今日，上世紀90年代初中期的高利率環(huán)境早已改變，自1999年以后，銀行一年期存款利率一直保持在略高于2％的水平。進入給付期的農保基金賬戶要保持8.8％的年收益水平，談何容易。農保基金投資增值渠道單一，只能存銀行、買國債，由于銀行利率和國債收益率持續(xù)走低，更因為農保基金管理以縣級規(guī)模自求平衡，而單個縣的基金規(guī)模不大，亦無從追求專業(yè)管理。如果考慮通貨膨脹因素，農保基金的真實收益已經是負數，保值尚且困難，增值更是渺茫。

此外，農保制度設計之初，按照保戶60歲后平均“余命”為18年來估算養(yǎng)老金提取。按照當時的估算，如果參保農民在78歲前身故，將不會導致基金虧損。但這個18年的平均“余命”，是根據當時的人口普查資料和城鎮(zhèn)社保的經驗確定的。“目前，中國農民60歲后的平均‘余命’可能已經達到20年左右。”勞動和社會保障部農保司副司長劉從龍說。這無疑將加劇未來的支付缺口。

基層干部對此也深為憂慮。據四川省勞動保障廳養(yǎng)老保險處呂軍介紹，他們最近對綿陽市的三臺縣、廣元市的劍閣縣的農村社會養(yǎng)老保險情況進行了實地調查，發(fā)現最突出的問題是農保基金收支缺口大，縣級自求平衡困難。

“農村社會養(yǎng)老保險基金是以縣級為單位統(tǒng)一管理，要求縣級自求平衡。但目前農保基金的保值增值渠道單一。基金存入銀行的利率明顯低于給付利率，出現利率倒掛現象，結果是保險費征收得越多，基金收支赤字就越大。”呂軍如此分析。

對農保機構來說，值得慶幸的是，目前領取養(yǎng)老金的農民還不是很多，農保基金的支付缺口并未顯現。據勞動和社會保障部農保司統(tǒng)計，2005年，全國參保農民5442萬人，其中有301萬人領取養(yǎng)老金。當年養(yǎng)老金支付總額只有21.3億元，僅占310億元基金總額的6.8％。

但是，前景并不樂觀。據勞動和社會保障部《2005年農村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)計分析報告》，1996年以來，養(yǎng)老金支出每年都以超過30％以上的速度增長，“隨著農村老齡化程度的加劇，未來幾年，隨著初期參保人員基本上進入領取年齡段，領取養(yǎng)老金人數、養(yǎng)老金支出將會繼續(xù)大幅增加。”

先天性缺陷

農民不僅“自己養(yǎng)自己”，還出錢養(yǎng)活了龐大的農保機構和人員

這個一度覆蓋8000萬農民的社會保障試驗深陷困境，不能不讓人反思其中的教訓。

《財經》記者的采訪顯示，目前的農保制度在起步之初就存在“致命性缺陷”；后來的“清理整頓”雖有其必要性，但并未形成嚴謹有效的制度安排。未來糾正早期農保實驗的成本只有更加巨大。

按照民政部1992年出臺的《農保方案》，養(yǎng)老保險費的籌資上，實行“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。同時，此后建立的農保經辦機構，作為民政系統(tǒng)的自收自支事業(yè)單位，其經費來源也要從當年收取的保費中提取。

這在當時就引發(fā)巨大爭議：首先，農民個人交費為主，會不會加重農民負擔？其次，中國絕大多數地方集體經濟已經瓦解，怎么可能為農民交保險費？再次，農村社會養(yǎng)老保險，如果沒有政府的投入，還能說是社會保險嗎？與商業(yè)保險有什么區(qū)別？但假如需要政府投入的話，財政是否負擔得起？

民政部門的解釋說明農保實驗的尷尬所在：是的，政府確實沒有財力為農民養(yǎng)老籌集資金；是的，其實哪怕是“集體補助為輔”的提法也不過是聊勝于無，實際上集體經濟的資助可以忽略不計；是的，“農民個人交費為主”的模式就是一個農民自已養(yǎng)活自已的模式。也許不止于此：為了支撐一個規(guī)模龐大的農保管理體系，農保基金還須扣除3％的管理費。

據四川省勞動保障廳提供的數據，劍閣縣推行農保十余年，迄今累計征收保費410萬元，其中絕大多數是農民繳費，來自集體補助的部分為10萬元，占保費總額的2.43％。但“這2.43％也只是用于補助少數村組干部，真正意義上的純農民享受不到任何補助待遇”。

據《財經》調查，中西部地區(qū)各縣市的保費來源主要來自農民。在湖南省，由于行政力量的介入，農保甚至變成了“半強迫行為”。湖南省民政廳1995年編印的農保材料顯示，在一些經濟落后的地方，農保最后變成了一場“社會運動”：政府開會部署，下達保費指標，分解參保任務。

典型的例證是湖南省津市市。該市1991年被民政部確定為全國農保試點市，三年后參保農民就達到全市農業(yè)人口的18.7％，入庫保險金224萬元。為了籌集保險費，津市市政府發(fā)文規(guī)定：凡是領取結婚證的夫妻，要“動員其根據個人家庭情況交納200元至500元的養(yǎng)老保險金”；凡是領取離婚證的，“要根據子女年齡大小，為子女交納100元至500元的養(yǎng)老保險金”；“凡是領取出生證、獨生子女證，均要按照每人交納100元養(yǎng)老金方可發(fā)證”；此后更發(fā)展到“每個學生在九年義務教育期間按每人每期10元交納養(yǎng)老保險費”。這無疑把政府的公共服務與參加農保直接掛鉤，剝奪了農民的選擇自由，事實上等于“強制參保”。

在上級的壓力下，基層民政干部使出渾身解數，發(fā)明了很多“辦法”。

據當年湖南省東安縣一位農保先進個人的自述材料，當時為了發(fā)動當地農民參保，就給外出打工的人發(fā)出“投保動員信”，但是沒有任何反饋。為了達到目的，此人就給一個農民工的父親出主意，給在東莞打工的兒子發(fā)電報，電報稱“父親病危，望帶款速回”。兩天后兒子回到老家，在父親的勸說下，用自己帶回的3000元參加了農保。

由于中國特有的壓力性體制，盡管中央和省級民政部門一直強調，農保要“堅持自愿原則”，但是，為了完成上級下達的“指導性任務”，基層干部把農保變成了一場“爭奪農民資金”的“突擊戰(zhàn)”。財政沒有投入，主要向農民收取保險費，引發(fā)基層強迫農民參保，在一開始就埋下了隱患。

“農保”生與死

從空想到科學：如何走出制度設計的“烏托邦”？

早期農保實驗陷入困境，表面上看是管理體制的問題，本質上是嚴重的制度安排失誤。

“現在反思，首先是主管部門操之過急，推進太快，技術支撐和管理都沒有跟上。其次，當時金融風險比較高，農保宣傳不當，承諾的回報過高，利率風險、支付風險客觀存在。再就是管理隊伍和監(jiān)督機制不健全，政策制定者和經辦者沒有分開，國家如何給予政策支持也不明確。”勞動保障部農保司司長趙殿國對《財經》記者說。

學者們進一步指出，依據1992年《農保方案》推進的農保不無善良愿望，但在推進方式、籌資手段、管理模式、增值手段上都帶有強烈的計劃體制烙印，完全忽略了市場原則和可操作性，其結果恰使理念上“人人交錢人人保險”的社會保險實驗成了“烏托邦”。

現實令人痛心，而目前如何使擁有早期農保的5400多萬農民獲得公平對待，使已有農保資金得到合理管理，仍然需要決策者拿出更完善的方案。與此同時，此一農保實驗的經驗教訓已經引起廣泛普遍的反思。

專家們指出，建立社會保障體系無疑具有極大必要性，特別是隨著中國老齡化時代的到來，城市的社保體系急待完善，農村的社保體系有待建立，這其實是無可爭議的。

然而，如何建立相關體系，其間應當設立什么樣的標準，是一項學科和時間跨度極大的工程。即使在嚴格的制度設計之后，實施中都要經過多年摸索和反復。對于如此重大的事項，必須經周密論證方可上馬，必須謹慎試點不可強力推進，更應防止利益之手頻頻插入。

《財經》采訪的專家普遍認為，在當前，建立農村社會養(yǎng)老保障體制，應當提上議事日程。

“15年前的舊農保，顯然是起步過早，條件并不具備。不過，隨著中國政府的財力大大加強，現在已經到了重新考慮和設計這一制度的時候。特別是在有條件的地區(qū)，可以著手搞起來。”一位社會保障專家如是說。

而據北京大學人口學專家曾毅教授預測，中國實行計劃生育政策已經30多年，目前農村的老齡化速度已經高于城市，家庭養(yǎng)老功能越來越弱化。

由于大量的年輕人從農村遷移流向城鎮(zhèn)，到2020年，農村65歲及以上老人的比例為15.6％，而城市則為9.0％。2050年，農村為32.7％，城市為21.2％。顯然，農村比城市面臨更大的社會養(yǎng)老壓力。

“20年后，20世紀五六十年代生育高峰期出生的這些農村中年人將步入老年，由于計劃生育的成功實施，他們中的大多數，只有一個或兩個子女。當他們成為老人時，子女可能已離開農村。因此，今后農村完全靠家庭養(yǎng)老是不現實的。”曾毅教授指出。

同時，隨著中國工業(yè)化和城市化的推進，傳統(tǒng)的土地保障功能正在弱化。從1997年到2005年的九年間，中國耕地總量凈減少1.2億畝。

目前中國人均耕地只有1.41畝，不到世界人均水平的40％。全國已經有4000多萬失地農民，每年還要增加260多萬被征地農民。隨著農產品貿易日益國際化，僅靠農民的種地收益，根本不足以應對農村老齡化的壓力。

在東部地區(qū)各省，近年來都在不同程度地探索完善農村社會養(yǎng)老保障體系。在中央政策層面，目前的農保已經一分為三：一是1.2億農民工的養(yǎng)老保障，隨著國務院《關于解決農民工問題的若干意見》出臺，其政策思路已經清晰；二是被征地農民的社會保障，今年4月10日，國務院辦公廳已經轉發(fā)了勞動和社會保障部起草的有關指導意見，目前全國有十多個省份正在進行“被征地農民社會保障”試點；三是務農農民的社會養(yǎng)老問題。正是在這個問題上，目前還有待更完善的制度設計和改革方案出臺。

基于昔日農保實驗的教訓，專家們普遍強調，中國的農民社會養(yǎng)老保險制度安排必須具備兩個基本前題：

其一是算賬，算清政府財政究竟應當和可能拿出多少錢，用于建立農村養(yǎng)老保障體系。無論如何，社會養(yǎng)老保險體系的建立，離不開政府的責任。但政府何時拿錢、如何拿錢、拿多少錢，則是一個公共選擇問題，應當通過人民代表大會或相應的民主程序做出明確決策，否則空談道理并不能解決問題。

其二，農村養(yǎng)老保險體系究竟選擇什么模式、由誰管理、由誰監(jiān)督，必須有認真探索、充分準備，試點可以先行，但如何推開必須慎之又慎。這里最基本的前提是絕不可損害農民利益。

“現在的關鍵不是用新的錯誤去彌補舊的錯誤，而是在理清舊賬之后吸取教訓，終結空想，承認科學，探索出建立農村社保的新路子。”一位公共政策專家如此做出結論。