理性保護(hù)社會安全利益

政府行使應(yīng)急職權(quán)需要理性做保障，尤其不能剝奪人類生活的基本價值

正在十屆全國人大常委會第22次會議上進(jìn)行首次審議的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，是一項將國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)急職權(quán)理性化的重要法律。

在傳統(tǒng)思維中，國家行使應(yīng)急職權(quán)的理性程度一般比較低，法律公開允許或者實(shí)際默認(rèn)國家應(yīng)急權(quán)力的高度甚至完全的自由裁量。應(yīng)急措施并不需要法律的具體授權(quán)，甚至可以停止乃至根本改變國家基本制度和公民基本權(quán)利。

認(rèn)可這樣的高度裁量，主要是基于國家和社會安全利益的至上性。無論是個人、社會還是政府，安全總是高居利益體系的前位，尤其是生存意義上的安全利益，等同于生命存在本身，它可以成為國家采取一切必要應(yīng)急措施的根據(jù)。這在法律上被稱為“緊急狀態(tài)”。

早在2004年的立法計劃中，就有對此法的考慮。不過當(dāng)時定名為“緊急狀態(tài)法”。

之所以改換名稱，是因為事實(shí)上很多應(yīng)急情形，并不是“緊急狀態(tài)法”要面對的國家生存危機(jī)，而是介于極端危機(jī)與平常狀態(tài)的一種國家安全危機(jī)，可以將其稱為“亞緊急狀態(tài)法”。

劃分緊急狀態(tài)和行政應(yīng)急管理方法的主要法律標(biāo)準(zhǔn)，是突發(fā)公共事件對平常憲法和法律制度的危害程度。如果突發(fā)公共事件造成的危害足以停止平時憲法規(guī)定的國家決策體制和程序，停止公民基本法權(quán)利的行使，那么就應(yīng)當(dāng)按照法定程序宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。所以，“緊急狀態(tài)法”是極端危機(jī)期間的最高法律。如果突發(fā)公共事件造成的社會危害沒有達(dá)到憲法危機(jī)的程度，使用平時的應(yīng)對措施又不能奏效，就屬于《突發(fā)事件應(yīng)對法》所涉及的行政應(yīng)急管理的情形。

應(yīng)急職權(quán)具有改變憲法和法律制度的潛在危險，凡是法治國家，必須通過憲法和法律規(guī)定國家行使應(yīng)急職權(quán)的條件和程序。沒有應(yīng)急制度，就沒有可靠穩(wěn)固的憲法和民主制度。但由于法律對應(yīng)急措施的預(yù)定性約束，有可能妨礙政府應(yīng)急措施克服危機(jī)的有效性，所以，立法者往往在保護(hù)基本權(quán)利方面持妥協(xié)立場。

這種妥協(xié)立場的底線是人權(quán)保障，以使政府行使應(yīng)急職權(quán)不會過于放縱任性，以至于完全喪失人類生活的基本價值。《突發(fā)事件應(yīng)對法》同樣需要降低政府應(yīng)急職權(quán)的裁量程度，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的作用，以提高政府應(yīng)急措施的理性程度。

作為行政應(yīng)急的基本法，《突發(fā)事件應(yīng)對法》包括了從應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警措施、應(yīng)急措施到恢復(fù)措施整個系統(tǒng)。不過，在法律原則上，首先是確立單項應(yīng)急立法的優(yōu)先適用地位。只有在單項應(yīng)急立法規(guī)定的應(yīng)急措施不足以應(yīng)對和克服危機(jī)的條件下，才能考慮本法規(guī)定的應(yīng)急措施；其次是規(guī)定任何危機(jī)情形下都必須采取的應(yīng)急措施，即及時有效地采取救助措施，保護(hù)人民的生命安全。人民的生命和生存，是政府應(yīng)急管理的最高原則。

平時狀態(tài)與危機(jī)狀態(tài)的轉(zhuǎn)換，是構(gòu)筑《突發(fā)事件應(yīng)對法》法律體系的基本思路。不同的社會狀態(tài)是政府采取不同管理制度和體制的依據(jù)。出現(xiàn)嚴(yán)重社會威脅和危害時不能及時進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，將不能及時有效地克服和控制危機(jī)；危機(jī)已經(jīng)減輕或者消除時，不及時地恢復(fù)平時狀態(tài)，不但會使人民付出不必要的權(quán)利代價，而且會使濫用國家應(yīng)急權(quán)力合法化。

因此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》需要著意規(guī)定這種社會管理秩序狀態(tài)轉(zhuǎn)換的條件和程序。否則，管理者有了任意實(shí)行這種轉(zhuǎn)換事態(tài)的權(quán)力，無異于使他們獲得了藐視法律、剝奪公民權(quán)利的權(quán)力。為了堅持法治，我們必須在社會事態(tài)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變問題上強(qiáng)調(diào)法律的界限和程序。

除了社會事態(tài)性質(zhì)變化判斷標(biāo)準(zhǔn)的公開化，最重要的問題就是信息問題。信息是決定社會事態(tài)變化的主要根據(jù)，所以，信息的壟斷往往也成為專制管理的基礎(chǔ)，也是延誤危機(jī)控制時機(jī)的主要原因。《突發(fā)事件應(yīng)對法》草案注意了信息對于應(yīng)急管理決策和監(jiān)督的特別重要性，規(guī)定了政府官員和其他公職人員的報告義務(wù)和其他有關(guān)信息公開的法律制度。

應(yīng)急管理的法律準(zhǔn)則，也可以為判斷日常管理是非提供啟示。從某些基層公共單位的負(fù)責(zé)人到政府官員，經(jīng)常會把普通工作中的具體問題任意地轉(zhuǎn)變?yōu)樗^“大局問題”，使處理正常事態(tài)的工作規(guī)則失效，代之以他們自認(rèn)為合適的辦法。轉(zhuǎn)變事態(tài)性質(zhì)成為基層管理者抵制法治的常見手段，對此，他們既不愿意說明法定標(biāo)準(zhǔn)，也不透露事實(shí)信息，往往以所謂“組織決定”或者“領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定”作為一切決定的正當(dāng)性根據(jù)。這是違反法治原則的做法。

連國家應(yīng)急管理都要實(shí)行法治，某些基層單位和部門負(fù)責(zé)人的任意性管理行為，是否也到了受法治監(jiān)督的時候呢？