從稅費(fèi)改革看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的成因與對(duì)策

被稱(chēng)為“中國(guó)農(nóng)村第三次革命”的農(nóng)村稅費(fèi)改革，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)的狀況是:農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，干群關(guān)系改善，公共設(shè)施待興，歷史債務(wù)擱邊，政府運(yùn)作維艱#65377;說(shuō)到底，就是稅費(fèi)改革把鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民這塊收費(fèi)的財(cái)路給堵了#65377;是什么原因造成目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政窘迫的現(xiàn)狀呢?成因有五方面:

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，財(cái)力對(duì)農(nóng)民的依賴(lài)性強(qiáng)

以江西省南城縣為例，2004年，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力為5885萬(wàn)元，其中地方財(cái)政收入2765萬(wàn)元，預(yù)算外資金541萬(wàn)元，中央轉(zhuǎn)移支付3079萬(wàn)元，而保工資#65380;保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)就達(dá)7285萬(wàn)元，缺口1400萬(wàn)元，其還涉及歷史債務(wù)18343萬(wàn)元的償還問(wèn)題#65377;稅改前，南城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)面向農(nóng)民直接收取的各種稅#65380;費(fèi)就達(dá)3084萬(wàn)元，占地方可用財(cái)力的60%;稅改后，盡管上級(jí)采取了轉(zhuǎn)移支付辦法彌補(bǔ)財(cái)力缺口，但還有許多收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，甚至取消#65377;如學(xué)雜費(fèi)一塊，每年少500萬(wàn)元，教育集資每年460萬(wàn)元，用于危房改造#65380;建設(shè)沒(méi)有了#65377;許多修橋#65380;補(bǔ)路#65380;維修堤灌等公共設(shè)施事項(xiàng)向農(nóng)民派錢(qián)無(wú)門(mén)#65377;工商企業(yè)不發(fā)達(dá)，稅源不足，也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因之一#65377;

不論是服務(wù)國(guó)家的民兵預(yù)備役建設(shè)#65380;計(jì)劃生育#65380;教育興國(guó)戰(zhàn)略，還是服務(wù)城鄉(xiāng)的公路建設(shè)#65380;衛(wèi)生事業(yè)#65380;動(dòng)物防疫#65380;干部抽調(diào)學(xué)習(xí)等，錢(qián)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出#65377;誰(shuí)也沒(méi)聽(tīng)說(shuō)城里的居民要交民兵訓(xùn)練費(fèi)#65380;修路集資費(fèi)#65380;路燈照明費(fèi)等#65377;往往是上級(jí)出政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)掏票子#65377;

二是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)投入少，索取多

每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上交中央#65380;省#65380;市#65380;縣資金逾2000萬(wàn)元以上，2004年南城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交中央財(cái)政952萬(wàn)元，省21萬(wàn)元，縣980萬(wàn)元#65377;而用于惠及農(nóng)民的實(shí)際資金有多少?即使上級(jí)有部分專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目#65380;水利項(xiàng)目建設(shè)，也只是集中在少數(shù)鄉(xiāng)#65380;村，大多數(shù)農(nóng)民走的路，自己集資修;堤灌維修自己出錢(qián)搞;醫(yī)療衛(wèi)生#65380;村小學(xué)建設(shè)每人攤#65377;稅改后，村里采取“一事一議”搞建設(shè)，因往往“事”不一定涉及廣大農(nóng)民利益，群眾利益與村委會(huì)利益難以吻合，“議”成空話(huà)#65377;若國(guó)家不投入，致使許多長(zhǎng)期看來(lái)是好事的事難辦，影響農(nóng)村建設(shè)小康社會(huì)步伐#65377;

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與稅費(fèi)改革未同步實(shí)施，財(cái)政支出壓力有增無(wú)減

2004年南城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資性實(shí)際支出達(dá)4375萬(wàn)元占總支出的68.7%;公用經(jīng)費(fèi)1025萬(wàn)元，其中教育公用經(jīng)費(fèi)382萬(wàn)元#65380;鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)643萬(wàn)元，占16.1%;項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)970萬(wàn)元，其中補(bǔ)助村級(jí)支出406萬(wàn)元，學(xué)校危房改造206萬(wàn)元，清償逾期部分債務(wù)360萬(wàn)元#65377;機(jī)構(gòu)多#65380;人滿(mǎn)為患#65377;而要實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，減員減負(fù)，錢(qián)從何來(lái)?應(yīng)該說(shuō)，稅費(fèi)改革在上級(jí)沒(méi)有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革舉步維艱#65377;

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重，“消腫”無(wú)方，在一定程度上和范圍內(nèi)影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定

僅南城縣而言，全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，舉債總額18343萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1528萬(wàn)元，其所借資金主要用于政策性抵制金融風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和墊交財(cái)稅任務(wù)上#65377;稅費(fèi)改革后，本來(lái)年缺口1400萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，怎有能力理“舊賬”呢?平時(shí)追債的人絡(luò)繹不絕，既影響基層正常工作，也引發(fā)了許多矛盾，帶來(lái)極大后患#65377;

面對(duì)重重困難，如何擺脫困難，輕裝上陣?筆者認(rèn)為，應(yīng)走好“四著棋”:

第一#65380;走好“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”這著棋#65377;發(fā)展，是第一要?jiǎng)?wù)#65377;只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開(kāi)辟?gòu)V闊的稅源，才能為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境注入活力#65377;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，目前主要來(lái)源預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，即增值稅#65380;營(yíng)業(yè)稅#65380;企業(yè)所得稅#65380;個(gè)人所得稅等幾塊，盡管在現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，上級(jí)拿大頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿小頭，但從現(xiàn)行分稅制運(yùn)行情況來(lái)看，還是必須加快企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，努力增強(qiáng)自身財(cái)政“造血功能”#65377;為此，建議:一要克服資金緊張矛盾，立足資源#65380;環(huán)境#65380;勞力優(yōu)勢(shì)進(jìn)行招商引資活動(dòng)，借雞生蛋，發(fā)展企業(yè);二要瞄準(zhǔn)市場(chǎng)，立足在本地產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)走科#65380;工#65380;農(nóng)聯(lián)合發(fā)展之路，推行“訂單農(nóng)業(yè)”，內(nèi)外聯(lián)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，做大地方產(chǎn)品，變產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì);三要放寬政策，造稅源“旗艦”#65377;如南城株良鎮(zhèn)課桌加工業(yè)#65380;鄉(xiāng)鎮(zhèn)貨運(yùn)汽車(chē)租賃業(yè)#65380;淮山種植業(yè)#65380;家禽及水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等，使第一#65380;二#65380;三產(chǎn)業(yè)相互聯(lián)系，形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，打造長(zhǎng)鏈條稅源#65377;四要統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)行城鄉(xiāng)一體#65380;工農(nóng)一體戰(zhàn)略#65377;加大城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，打造繁榮的市場(chǎng)#65377;加大農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，亦工亦農(nóng)，科學(xué)轉(zhuǎn)移富余農(nóng)民#65377;大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)，使農(nóng)民既當(dāng)農(nóng)民，又當(dāng)工人，增加農(nóng)民收入，激活農(nóng)村市場(chǎng)#65377;

第二#65380;走好“財(cái)稅改革”這著棋#65377;盡管中央采取轉(zhuǎn)移支付政策來(lái)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，但這不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)#65377;關(guān)鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有“生財(cái)#65380;聚財(cái)”之道#65377;國(guó)家在取消農(nóng)業(yè)稅#65380;農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，規(guī)范許多涉農(nóng)收費(fèi)后，農(nóng)村財(cái)源面臨枯竭#65377;首先，國(guó)家要完善稅制#65377;建立城鄉(xiāng)一體化的財(cái)稅體制，這也是與國(guó)際市場(chǎng)接軌之所需#65377;對(duì)農(nóng)業(yè)這塊，應(yīng)實(shí)行“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)納稅”政策，即使稅率低也可#65377;如設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)的資源稅#65380;產(chǎn)品交易過(guò)程中的增值稅和營(yíng)業(yè)稅，建立農(nóng)戶(hù)納稅檔案，對(duì)收入高的還應(yīng)開(kāi)征個(gè)人所得稅#65377;另外，應(yīng)將許多對(duì)農(nóng)民或?qū)用竦氖召M(fèi)改為“稅”，如農(nóng)村建房涉費(fèi)項(xiàng)目#65380;農(nóng)村車(chē)輛涉費(fèi)項(xiàng)目等，變部門(mén)利益為政府利益，決不允許“行使政府的權(quán)，而生部門(mén)的錢(qián)”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在#65377;其次，要加大財(cái)政改革力度#65377;按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，重新劃分省#65380;市#65380;縣#65380;鄉(xiāng)的事權(quán)，在全黨服從中央的前提下，科學(xué)#65380;合理地安排財(cái)權(quán)#65377;該哪級(jí)負(fù)擔(dān)的事哪級(jí)負(fù)擔(dān)，切莫出現(xiàn)“既出力又出錢(qián)”的現(xiàn)象#65377;按照“量入為出”的原則，推行部門(mén)預(yù)算，建立公共財(cái)政框架#65377;改變單位之間貧富不均現(xiàn)狀，極大調(diào)動(dòng)部門(mén)科學(xué)理財(cái)積極性，減輕政府財(cái)政壓力#65377;按照“廉潔高效”的原則，財(cái)政加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為，嚴(yán)格按法律#65380;法規(guī)行事，使財(cái)政每分錢(qián)用在刀刃上#65377;

第三#65380;走好“減負(fù)增效”這著棋#65377;目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩大負(fù)擔(dān):一是收入少開(kāi)支大的負(fù)擔(dān);二是歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)#65377;為此，要擺脫第一個(gè)負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革上下功夫#65377;要在國(guó)家確保機(jī)構(gòu)改革經(jīng)費(fèi)前提下，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，切實(shí)減少政府工作人員;要充分發(fā)揮村民自治組織的作用，減少政府對(duì)基層的經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接干預(yù);撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，小村并大村，壓縮鄉(xiāng)村干部人數(shù)，堅(jiān)決清退編外和臨時(shí)招聘人員;合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，精簡(jiǎn)優(yōu)化老師隊(duì)伍，等等#65377;盡最大力量，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的公務(wù)費(fèi)和人頭費(fèi)#65377;對(duì)擺脫歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)全面疏理，嚴(yán)格審核，張榜公布，通過(guò)審計(jì)#65380;劃轉(zhuǎn)#65380;抵償債權(quán)等方式，擠干“水份”#65377;且按照政策的#65380;法律的和市場(chǎng)的途徑區(qū)分對(duì)待#65377;具有經(jīng)營(yíng)行為造成的債務(wù)，用市場(chǎng)辦法卸負(fù);由于政策原因引起的債務(wù)，國(guó)家制訂科學(xué)的方案“消腫”;是“三角債”或個(gè)人原因造成的，應(yīng)采取法律手段強(qiáng)制清欠#65377;多管俱下，徹底解決鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)的“緊箍咒”，使基層組織在一個(gè)新的平臺(tái)上高效運(yùn)轉(zhuǎn)#65377;

第四#65380;走好“優(yōu)化環(huán)境”這著棋#65377;財(cái)政是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合反映，財(cái)政也是一個(gè)和諧社會(huì)發(fā)展程度的標(biāo)尺#65377;要改變財(cái)政困難現(xiàn)狀，必須下大力氣在構(gòu)建和諧社會(huì)，優(yōu)化環(huán)境上下功夫#65377;一要優(yōu)化“治稅環(huán)境”#65377;按照“公平#65380;公正#65380;法制#65380;高效”的原則，健全征管網(wǎng)絡(luò)，完善征管機(jī)制，嚴(yán)控稅收減免政策或以稅代利現(xiàn)象#65377;每鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立征管機(jī)構(gòu)，根據(jù)稅源定員，公開(kāi)辦事程序和納稅情況，定期交叉稽查，嚴(yán)防人情稅和關(guān)系稅發(fā)生，使有限的稅款足額入庫(kù)#65377;二要優(yōu)化“經(jīng)營(yíng)環(huán)境”#65377;財(cái)政要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，金融部門(mén)要開(kāi)展“誠(chéng)信企業(yè)”評(píng)比及信貸服務(wù)，涉及到企業(yè)生產(chǎn)#65380;經(jīng)營(yíng)的部門(mén)，一律實(shí)行先經(jīng)營(yíng)后收費(fèi)，在嚴(yán)格產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，杜絕一切亂檢查#65380;亂收費(fèi)#65377;三要優(yōu)化“人文環(huán)境”#65377;大力推進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)，造就經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好局面#65377;加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，提高老百姓的從業(yè)技術(shù)能力;加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)尚#65380;道德水平的建設(shè)，凈化治安環(huán)境;講究生財(cái)之道，堅(jiān)決打擊“金融#65380;財(cái)產(chǎn)詐騙行為“;樹(shù)立管理者 “廉潔奉公#65380;勤政為民”的好風(fēng)尚，嚴(yán)格資金使用管理#65377;只要我們?cè)凇吧?cái)#65380;聚財(cái)#65380;用財(cái)”三方面狠下功夫，上下一心，科學(xué)決策，精心運(yùn)籌，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的現(xiàn)狀一定能夠得以扭轉(zhuǎn)#65377;

參考文獻(xiàn):《江西省2004年統(tǒng)計(jì)年簽》

〔責(zé)任編輯 徐永祥〕