行政執法方式的比較選擇

近日，有關狂犬病的話題又成為媒體關注的焦點，衛生部的統計數據表明，狂犬病致人死亡數已連續數月成為法定報告傳染病之首。在此，筆者不禁聯想到一起“舊聞”：今年8月，云南牟定縣因連續發生狂犬病而致多人死亡事件，縣政府決定限期將全縣5萬只狗全部予以捕殺，由此而引發了一場“打狗風暴”，此事一經媒體披露，即引起輿論熱議。其中，指責牟定縣政府粗暴執法，濫殺生靈的大有人在。筆者在此無意糾纏于事件本身，也不想參加到“人道主義還是‘狗道’主義”的辯論中，只是想從行政執法方式的比較選擇方面做一下法理上的分析。

狂犬病是我國法定傳染病，一旦確定疫情發生，地方政府作為行政管理者必須依據傳染病防治法和動物防疫法的相關規定采取有力措施和手段進行控制，遏制疫情的蔓延保護人民群眾的生命財產安全，這一點應毫無意義。因此，聯系到實際情況，可選擇的行政執法方式無非有兩種：第一就是引起爭議的“打狗風暴”的方式，對境內的犬類進行捕殺。第二是對境內的所有犬類進行甄別處理，對病狗捕殺，對沒有染病的狗強制免疫，并責令主人嚴加控制，在一定時間內限制狗的活動。由此，我們可以從行政執法目的、行政執法成本、行政執法效果和風險控制等幾方面對上述兩種手段進行一下比較研究。首先從行政執法目的來看，二者應具有同一性，如果嚴格實施，都能夠達到控制傳染病的傳染源、遏制疫情的發展、減少發病率的目的。從這個角度上講，這兩種執法方式都具有可選擇性。其次從執法的成本來看，如果選擇第二種方式，那么對境內數量達5萬之眾的狗都要一一進行甄別和免疫(是否可行尚且不論)，執法成本顯然要上升，而且注射免疫的這個環節更是耗時耗力，必須投入相當的力量．這里還沒有包括經濟上的計算。另外，既然不能捕殺，對一些流浪狗、無主狗，政府還要安排場所和人員進行圈養，以控制其活動。這樣看來，下達“捕殺令”當然比對狗進行甄剮處理的執法成本要小得多。再次，從行政執法效果來看，采用甄別處理和強制免疫的方式其執法效果勢必要經過一段時間才能顯現出來，因為完成整個工作需要一個過程，而從醫學方面而論，疫苗要發揮作用也需要一段時間。由此觀之，這種方式肯定不如下達“捕殺令”的方法更能立竿見影。最后從風險控制的方面出發，采用第二種方式多少還是存在一定風險的。如在強制免疫尚未發揮作用時，誰敢擔保病犬不會再傷人致病?還有在免疫注射過程中，注射者必然要近距離接觸注射對象，而在疫情并未完全得以控制的情況下，誰敢說這樣做沒有風險?

從以上的分析可以看出，如果僅僅從行政執法方式的優化選擇的角度而言，牟定縣政府的做法不能說是毫無道理的。說得更直接一些，倘若牟定縣政府行動緩慢而致疫情擴大，恐怕指責之聲更會不絕于耳，這也真是兩難選擇。當然有人會講，即使花費一些成本、執法效果打一些折扣。也不能視5萬多只狗的性命如無物，況且還有一個動物保護的問題呢。對此，筆者倒是聯想到了禽流感的防治手段，同樣是病毒類的傳染病，同樣是動物作為傳染源，同樣也具有疫苗，至今應對禽流感的主要手段還是宰殺一定區域內的家禽(且數量要大得多)，這種方式也是被聯合國有關組織所認可的。況且單從死亡率上來看，狂犬病可比人感染禽流感要烈性得多。其實說到底還是一句話，在無法兼顧多種價值選擇的情形下，人的生命安全始終是第一要義。