西方政黨執政方式及黨政關系

[摘 要]西方國家執政黨也具有執政黨和領導黨的雙重身份，但它并非國家權力中心，既不直接施政，也不直接對政權機關和社會發號施令。其領導主要由執政來體現，并且執政活動基本上實現了規范化、制度化和法律化。

[關鍵詞]西方政黨；執政方式；黨政關系

[中圖分類號]D05 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2006)09-0028-03

欲提高黨的執政能力，改革完善黨的執政方式，僅僅研究我們中共自己是很不夠的，必須善于借鑒外國政黨的有益做法，把執政方式問題放到世界政黨比較的大背景當中考察。從英國1679年有政黨開始，西方國家實行政黨政治已有300多年，曾經執政和經常執政的政黨有上百個，我們應勇于和善于借鑒這些西方國家政黨的有益經驗。

執政方式主要包括如何正確處理黨政、黨法、黨民關系。這里重點分析西方執政黨與政權機關的關系。

一、西方執政黨如何掌握和運作國家政權

所謂執政，簡單地說，就是執掌政權。在這方面，西方各國情況千差萬別，沒有統一的模式。就執政黨與政權機關的關系而言，當今世界各國政黨的執政模式主要有三種：第一種，執政黨主要通過國家政權機關來執政；第二種，執政黨居于國家政權機關之上，直接對其發號施令；第三種，執政黨不通過國家政權，直接行使立法、行政、司法機關的職能。按照現代國家的通例，第一種符合民主法治暨憲政的要求，包括西方國家在內的世界多數國家執政黨目前普遍采用這種方式。

那么，西方執政黨是怎樣通過國家政權機關來執政的呢?

1．執政黨通過掌握和運作議會來主導國家的大政方針。其方式主要是：千方百計贏得大選勝利，使更多的本黨黨員當選為議會議員，從而占據議會的多數席位，以左右議會的立法和決策；運用執政黨的優勢，占據議會議長和各委員會主席的多數或主要席位，以便在制定大政方針中起主導作用；把本黨的議員安排到議會的各專門委員會當中，以便對具體議案施加本黨的影響。通過以上途徑，使執政黨的主張通過法定程序變成國家意志。

2．執政黨通過掌握和運作政府來管理國家。主要是：以執政黨為主體組織政府；通過執政黨所控制的議會監督和制約政府；通過進入政府的黨員個人(西方執政黨一般在政府里沒有黨組織)來貫徹黨的政策主張；執政黨決定政府的大政方針，并監督政府實施，但不直接干政。

3。執政黨通過影響司法和保障司法獨立來依法治國。由于西方奉行所謂“司法獨立”的原則，所以司法機關原則上既獨立于立法和行政機關之外，也獨立于政黨之外，不受執政黨控制。司法官員與事務類文官一樣不準參加政黨和政黨活動，因此執政黨對司法的影響，比對立法和行政的控制程度要弱得多。西方執政黨影響司法主要體現在人事任命上，總統和首相往往推薦與本黨政見相同或相近的人擔任主要法官；有的執政黨則主要通過控制憲法委員會和行政法院來影響司法，因此其司法也帶有一定的黨派傾向。但執政黨對司法的影響以不影響司法獨立為底線，對司法機關及其審判活動不能完全操縱和強制，從而有利于執政黨在憲法和法律范圍內活動，有利于實現司法公正。

4．執政黨通過與立法、行政機關的協調來總攬全局。其中央和地方黨組織均不直接指揮立法、行政和司法，體現不出來黨的領導機關或領導人對這些政權機關的強制，而主要通過各機關之間、各機關黨組織之間、各機關領導人之間的協調來總攬全局。

通過西方執政黨掌握和運作國家政權的方式，我們不難看出，間接性是其最突出的特征。執政黨是以立法、行政和司法等政權機關為中介，來間接地實現其綱領、主張和政策，而不是要求全社會直接貫徹和服從黨的指示和決定，或直接行使國家權力，直接處理政務。

二、西方執政黨如何既執政又領導

西方執政黨是否既是執政黨又是領導黨?辨清這個問題非常重要。有人認為，“西方執政黨是黨融于政，它只執政而不領導，執政之外無領導，所以它只是執政的黨而非領導的黨。我們黨和蘇東共產黨在執政方式上之所以黨政不分、以黨代政，就是由于除了執政還領導。”倘若按這種說法，黨就不要領導國家政權和社會了。另一種看法是，西方執政黨既執政也領導，因為執政黨有些活動既屬于執政活動也屬于領導活動；還有些活動不屬于執政而純屬于領導的范疇。兩種看法哪個更符合西方國家實際?盡管現代政治文明要求把執政與領導明確地區分開來，不要把領導混同于和等同于執政，不要用領導來代替執政，但實際上任何執政黨在執政的同時無不在對國家政權和社會進行領導。

1．西方執政黨對國家和社會的領導主要體現在哪些方面?

一是以執掌公共權力的方式在政權體制內進行領導。即通過掌握和運作議會、政府，影響司法，來主導政權與社會，使本黨的綱領和主張變成國家法令，政府意志和社會現實。這就事實上對政權與社會起了“率領和引導”的作用，這就既屬于執政活動，也屬于領導活動。

二是執政黨通過政權內外的黨組織和擔任政府職務的黨員個人(總統、首相、各部門各地區長官)，對國家和社會發揮領導作用：盡管西方多數執政黨不對政權機關和社會直接發號施令，但由于其具有處于執政地位的優勢，黨的理論。綱領，方針，政策勢必為本黨以外的更多議員、政府官員和民眾所接受，對于這些擁護者和追隨者來說，執政黨實際上是起到了“率領和引導”的作用。這種情況同樣既屬于執政活動，也屬于領導活動。

三是政權外面的各級黨組織對社會進行思想政治方面的引導和領導。即向民眾宣傳灌輸本黨的政治理念和綱領、政策、主張，使民眾至少是部分民眾自愿跟著執政黨走。這種形式主要不是靠政權的力量，而主要靠的是黨的吸引力和影響力。這就不屬于執政而純屬于領導的范疇。

也就是說，任何執政黨都在實行領導，任何執政黨都是領導黨，不存在不進行領導的執政黨。核心問題在于采取什么樣的領導方式和執政方式更為科學合理。

2．西方執政黨的領導與我們黨的領導有何差異?

第一，西方執政黨的領導主要通過執政來體現，而不是執政通過領導來體現。執政是黨進行領導的主要形式，即主要通過執掌國家政權，來運作國家制度，領導國家生活。除此之外，它就不再以執政黨名義號令全國，支配國家和社會。而我們在全面執政以后的相當長時期里，仍然把領導作為黨的主要活動方式，在很大程度上不僅把執政與領導完全混同，而且把執政淹沒在領導之中，執政主要通過領導來體現，甚至以領導代替執政。

第二，西方執政黨主要在政權體制內領導，通過在國家政權內部主導政權來領導國家和社會。而我們一度既在政權體制內領導，又在政權體制之外和之上對政權機關發號施令，這樣就很容易把黨與政權機關的關系搞成上下級那種行政隸屬關系和支配關系。

第三，西方執政黨對國家和社會的領導是“超脫型”的領導，而不是事必躬親型的領導：它既不直接履行也不包辦代替政權機關的具體政務。這種“超脫型”領導的好處是：能夠尊重和保證政權機關相對獨立地行使職權；有利于黨集中精力抓好大政方針、搞好黨的建設；執政黨不干預具體政務，專心于黨務，黨的機構和人員就可以大大精干；同時，執政黨也有比較大的回旋余地，它不僅能站在比較客觀的地位上來監督政府，而且當政府與民眾發生矛盾和沖突時，執政黨可以從中充當調停的角色，通過批評政府或更換政府中的執政黨官員來緩和和解決矛盾，同時依靠一支高素質的、中立的文官隊伍來施政。而我們一些黨委往往是“事必躬親”型的領導，造成以黨代政、雙軌行政。這樣既不能站在比較客觀的地位來監督政府，也極易造成從事政務的黨員的錯誤、政權機關的錯誤都是執政黨的錯誤的后果，執政黨往往成為矛盾的焦點，導致政治風險很大，不利于維護黨的執政地位。

第四，多數西方執政黨在政權機關內的黨組織和擔任政務的黨員有一定的自主性。黨組織指導和要求他們應該怎樣做，但一般不強制他們必須怎樣做。黨組織支持他們遵守議會和政府的規則，履行議員和政府官員的職責，甚至賦予他們自由投票權。而我們黨在政權機關內的黨組織和擔任政務的黨員的自主余地比較小，往往表現為被動服從黨組織的意志，這就使得他們在服從黨組織意圖與尊重政權機關自主性，服從法律、服從民眾意愿之間經常處于尷尬地位。

第五，西方執政黨對政權和社會的領導主要體現在中央這個層次，地方黨組織對本地政權機關和社會事務不起領導作用、我們往往把“堅持黨的領導”往下延伸為各級黨組織都有權領導地方政權機關和地方的一切事務。

第六，西方執政黨不是國家權力中心。在國家事務上，是“政府臺前，政黨幕后”。我們由于理念上和執政方式上的不同，往往是黨組織在前臺直接行使國家權力，使執政黨事實上成為國家權力中心和行政型組織。

第七，西方國家重視為政黨立法，用法律來規范政黨的執政行為，將政黨活動納入法治的軌道，使執政活動基本上實現了規范化，制度化，法律化。我們雖然確定了科學執政、民主執政、依法執政原則，但比較籠統，缺乏立法保障和相關的操作規范。

第八，西方執政黨一般只在議會中設有本黨的組織(議會黨團)，而在政府、司法、軍隊、社會團體、企業中一般都不設黨的組織，中下級黨組織也多是業余的。所以既不存在黨政兩個一把手的團結問題，老百姓養活的“吃皇糧”的人也少很多。而我們由于政治體制的不同，在各級政權機關和各種社會組織中都沒有黨組織、而且黨政兩個一把手都在政務第一線，如何分掌權力的問題始終難以解決；鄉以上地方黨組織都是國家正式編制，經費由國家撥款，黨務干部都享受公務員待遇，造成“吃皇糧”的官員隊伍龐大。當然，西方政黨的執政方式并非完美無缺，政黨分肥、黑金政治，賄選等始終是其難以消除的弊端。

三、啟迪與借鑒

盡管社會制度和國情不同，我們不能完全照搬西方政黨的執政方式和黨政關系模式，但應當借鑒其合理之處?現在看來，籠統地主張“黨政分開”或“黨政一體”都不符合“科學執政，民主執政、依法執政”的要求，正確的提法應當是“黨政關系規范化”。就規范的方向和趨勢而言，至少應當從以下幾個方面改進：

1．從執政黨為權力中心轉變為國家政權機關為權力中心：我國的國家權力機關是人民代表大會，施政機關是政府。黨是政治組織，不是國家機器本身，既不應成為權力機關，也不應成為施政機關，所以不應成為權力中心。在國家事務上，應當是“政府一線，政黨二線”。

2．從主要通過領導來執政，轉變為主要通過執政來領導-把執政作為領導的主要方式。黨的綱領和政策一是要通過立法變成國家意志，二是大政方針形成后要通過行政和司法機關去貫徹實施，而不應當以黨直接領導和動員全社會的方式實現自己的意圖。

3．從在政權體制之外，之上領導和執政，轉變為主要在政權體制內領導和執政。執政黨應把主要下部、主要精力和主要工作，大大方方地，名正言順地、理直氣壯地轉移到政權機關中去，從內部主導政權機關，克服兩套權力體系雙軌運行的問題。

4．黨組織要從一定程度上的行政型組織轉變為政治型組織，從事必躬親型轉變為超脫型。不直接插手，代替、包攬具體行政事務，使政權機關能夠獨立負責地工作，也使黨組織集中精力抓好大政方針和黨的建設，從而使政權機關的行政效率和執政黨的執政效能都得到提高。

5．使進入政權機關的黨組織和擔任政務的黨員，有依法履行職責的—定程度的自主性。以減少服從黨的決議與服從憲法法律。服從政權機關制度和決議、服從人民意愿的矛盾，促進黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一。

6．要實現以上轉變，必須通過立法，將科學執政，民宅執政，依法執政具體化、制度化、法律化，將黨政關系規范化。應當通過修改完善憲法，制定政黨法、完善國家相關法律、修改黨章有關條款等，將黨與政權機關的職能分開，將成熟的章程、條例和經驗上升為法律法規，把黨的執政方式納入科學、民主、法治的軌道，并在具體工作制度和程序上有法可依，減少領導和執政中的主觀隨意性。

責任編輯 宋桂祝