對社區自治與居委會角色轉變的幾點思考

[摘 要]城市化進程和社會主義和諧社會建設呼喚現代化新型社區建設；新型社區建設的關鍵在于實現社區自治；社區自治的關鍵在于從體制上轉變現行居民委員會的角色；居民會議和居民代表會議下的居民委員會制應該成為社區自治的基本模式。

[關鍵詞]居民會議；居民代表會議；居民委員會

[中圖分類號]D669 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2006)09-0013-02

自《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》實施以來，城市社區建設和居委會建設經過多年的實踐和探索，已經取得了長足的進步。但總體上看，現代化新型社區建設尚處于摸索階段，仍有許多問題亟待解決。

一、現行居委會與新型社區建設不相適應的窘迫現象

現行居委會與新型社區建設不相適應的窘迫現象主要表現在居委會的組織體制和工作機制上。

1．居委會管理職能虛位。主要是指本該由居委會承擔的一些管理工作沒有到位，存在居委會的上級部門——街道“一竿子插到底”的現象，以致街道不愿意、居委會不樂意，居民不滿意。按照《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的要求，居委會是我國城市基層群眾性自治組織，在國家法律規定的范圍內，在基層黨組織和基層人民政府及其派出機關的指導下擁有一定的自主權和自決權，實行居民自我管理，自我教育，自我服務，它既不是一級政權組織，也不是基層政府的派出機構，居委會主任、副主任和委員，不能由政府任命，而應由居民選舉產生。但在實際工作中，居委會主任、副主任和委員雖然是由居民選舉產生的，但其選舉產生的過程往往帶有街道指定的色彩，致使居委會的一些成員尤其是主要成員表面上看是居民選的，實際上是上級定的；居委會成員自己是這么想的，社區居民也是這么看的，這就使得這種群眾性自治組織多少有些“變味”，呈現“官辦”色彩。

2．居委會組織協調職能缺位、主要指居委會沒有力量對本社區各類組織子以協調，以調動其社區建設的參與力，致使社區建設發展緩慢，很難實現質的飛躍。居委會是包括轄區內所有住戶、居民和法人的基層自治組織，在社區范圍內，無論住戶和居民，還是各類法人組織，居委會都有權組織他們參與社區的建設和各項活動，都有資格借助他們的力量用于社區建設，但在實際工作中，由于居委會具有較強的“官辦”色彩，加之各種利益矛盾比較突出，使得居委會沒有力量組織協調所在轄區的機關、團體及企事業單位參與社區建設和各項活動，致使社區建設因缺乏社區各界的廣泛參與而不能夠形成合力。

3．居委會綜合服務職能空位。主要指居委會在為居民群眾提供生活、教育、娛樂、保健等方面的服務上，有很多地方沒有到位，居民群眾該享受到的服務沒有車受到，從實際工作看，雖然居委會“重管理，輕服務”的現象已有了很大轉變，但同社區居民群眾的服務需求相比，仍存在較大差距；比如，居委會在對居民群眾進行就業指導培訓方面，盡管做了很多工作，但居民群眾就業難，再就業難的問題沒有從根本上解決，也沒有找到有效的辦法，實現社區無待業還只是一種美好的愿望；雖然居委會經常組織居民群眾開展各種文體活動，但真正完全符合居民群眾需求和意愿的活動不多；在居民群眾的養老、看病等服務上，由于方方面面的原因，做得更是不夠到位，對此，居民群眾既有希望，又有怨言。

4。居委會與業主委員會和物業公司之間關系錯位。主要指居委會與業主和物業之間的矛盾-較成熟的社區，一般都有隸屬開發商的物業公司和住戶自己成立的維權式的業主委員會；很多社區事務，都是由其二者協商敲定．似乎把“官辦”的居委會給邊緣化在一邊，只是在前二者之間矛盾激化時才想到居委會，而后者又無力化解業已激化的矛盾。

二、體制性對策

消除上述窘迫現象，關鍵是要加快居委會體制改革和工作創新，切實把居委會建設成新型社區所要求的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，以適應現代化新型社區建設的需要。

要建立現代新型社區自治制度：具體思路是：

1．切實將居民會議或居民代表會議確立為最高社區自治組織，將居委會確立為向居民會議或居民代表會議負責并報告工作的行政主導性自治組織。

原則上，要打破“一百戶”到“七百戶”的限制，將一個相對獨立的居民小區劃為一個社區。因為，所謂社區，就是一個以利益為紐帶、以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體；只有居住在一個相對獨立的小區內的居民，才具有這樣的利益認同感和歸屬感。以一個街道為一個社區，或以幾個居委會為一個社區，都難以實現現代意義的社區自治。

居民會議的組成可以視社區大小，分別采取“全員形式”——由全體十八周歲以上的有選舉權和被選舉權的居民組成；或采取“代表形式”——由每戶代表組成。采取“全員形式”的，就叫居民會議，采取“代表形式”的，就叫居民代表會議。“代表形式”一般不要采取居民小組代表形式，因為小組代表不具有晉遍性。

居民會議或居民代表會議選舉產生居委會，并選舉產生一個小規模的便于召集并定期召開會議的常設組織——議事監督委員會，代表居民會議或居民代表會議行使社區民主議事、民主監督的職能。這一點非常必要，因為沒有一個相對固定的機構代行監督，居民會議乃至居民代表會議往往形同虛設，最高權力往往難以體現。

居民會議或居民代表會議由居委會召集和主持，或由議事監督委員會動議居委會召集和主持，甚至可以由議事監督委員會直接召集和主持。五分之一以上居民會議或居民代表會議成員提議，居委會或議事監督委員會必須召集居民會議或居民代表會議-涉及全體居民利益的重要問題，居委會必須提請議事監督委員討論決定，后者認為若有必要，必須提請居民會議或居民代表會議討論決定。產生議事監督委員會和居委會的首屆居民會議或居民代表會議由街道召集和主持。

居民會議或居民代表會議有權撤換和補選議事監督委員會成員，議事監督委員會有權監督居委會，有權撤換和補選居委會成員。

2．切實將居委會確立為社區自治的行政主導性組織，統轄社區各項事務。

目前的社區自治，似乎是以全體“業主”選出的“業主委員會”為社區行政主導機構，以開發公司選派的物業公司為社區日常服務機構，以居委會為政府行政機構，而事實上，后者往往是被架空或被邊緣化的。這是由現行居委會職能缺位、虛位，空位和錯位所導致的，也是與社會主義社區建設之體制要求和價值理念所不相稱的。事實上，“業主委員會”本身就是對“居民委員會”的體制性排斥，就是對政府行政干預的排斥。其自治意識是可取的，其排斥意識則需要引導性糾正。關鍵是要切實將居委會變成讓全體社區居民認同、向居民會議負責并接受政府引導的社區自治組織。在此基礎上，整合社區組織，確立居委會在社區事務中的行政主導地位。基本框架是：在對居民會議和居民代表會議負責的前提下，將現行的“業主委員會”和“居民委員會”一道，改造成新型的居民委員會，并由其統領各類社區組織和各項社區事務，包括現行的物業公司-沒有設立“業主委員會”的社區，直接代之以居委會，不要再搞什么“業主委員會”之類的自治組織。物業公司必須劃入居委會體制之下，向居委會負責，居委會必須全面擔負起人民調解、治安保衛，公共衛生、物業管理、社區發展等基本職能。

3．居委會基本經費必須由國家單列財政予以保障。

以往的居委會，之所以事實上成為上級政府的附屬物，關鍵一點，就是居委會基本開支由“上級人民政府規定并劃撥”。“拿人家錢財，為人家辦事”，很難使居委會成為居民自治組織。要切實改變這種狀況，居委會基本經費必須按照“公共稅收社區返還”的方式由國家單列財政予以保障，而不是由上級政府的行政財政予以開支。國家有必要單獨拿出這筆錢支持居委會，因為國家的一個基本職能就是社會管理，而社區則是最基礎的社會單位：“基礎不牢，地動山搖”，何談社會管理，何談社會穩定-實際上，國家向居委會提供一定的經費支持，相當于向社區的自治組織購買一種重要的公共物品——保證基層社會穩定。

至于社區建設的其他費用，要分門別類予以解決。原則是：居民掏出一點，物業公司擠出一點，住駐企業拿出一點，市場化服務積攢一點，上級政府資助一點。至于出資比例和資金管理，有待相關法律規章和“社規民約”予以規定。

4．居委會成員須實行合同聘用制。

根據社區成熟度還不是很高的現實，居委會主要成員的組成由街道組織推薦還是必要的，但是，這種推薦必須是純推薦性的，不能帶有任何組織委派的色彩；必須得到居民會議或居民代表會議的選舉認定；不能排斥居民會議或居民代表會議而白行聘用。

三、樹立服務理念，實現居委會角色轉變

居委會成員雖然不是國家公務人員，但隨著社區自治程度的提高，其“權利”和“權力”勢必不斷提高，必須樹立社會主義的“權力觀”和“利益觀”，依照國家法律法規和“社規民約”行使社區管理權力，并著力樹立以德治社、依法治社之現代社區管理服務理念。

要善于以德治理，人文化服務。居委會要堅持親民精神，切實處理好居民群眾眼前利益和長遠利益、個人利益和集體利益，現實利益和根本利益之間的關系，及時關注居民群眾的合理訴求，積極圍繞就業、養老、看病，文化等事關居民群眾切身利益的難點和熱點問題進行研究，開展工作，搞好服務，并真正做到有所作為，讓居民群眾看到實實在在的工作成果，享受實實在在的服務內容，著力構建和諧社區。

要善于依法行政，法治化管理。這里的“行政”，不再是傳統意義的“行政”，而是社區自治意義的“行政”。依法行政是確保社區自治和社區德治順利實施的重要保障，是妥善處理社區建設和居委會自身建設各種矛盾和問題的迫切需要：

因此，居委會要切實把握好“三個環節”：一是要把握好依法治權環節。要依法規范層委會成員的行政行為，引導居委會成員正確對待法律賦予的權力，居民賦予的權力，時時刻刻為居民群眾解難事，辦實事，做好事，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。二是要把握好依法治民環節。隨著改革開放的深入，隨著利益沖突的加劇，各種社會矛盾會越來越突出、越來越復雜。社區居委會在積極為居民群眾解難事、辦實事，做好事的同時，要敢于依法行政，正確、果斷地處理好人民內部矛盾，對那些別有用心的人，經耐心說服教育仍不改正的，要敢于從維護廣大居民群眾的利益出發，堅決依法處理。三是要把握好依法治亂環節-對社區內亂貼野廣告、亂扔垃圾、搞封建迷信，非法占道經營等不文明的行為，擾亂社會正常秩序的行為，損害他人利益的行為，居委會要以社區居民群眾利益代表者的身份，依據有關法律法規理直氣壯地子以堅決制止或清理整治，必要時請求并協助有關執法部門依法堅決處理，切實維護好社區的文明秩序。

責任編輯 宋桂祝