創新機制 創造和諧

鄧州市是河南省省際沿邊，與湖北省交界的一個有著150多萬人口的縣級農業市。近些年來，該市涉檢信訪案件數量一直居高不下，2006年以來，該市檢察院接待來訪650余人次，受理舉報、控告420余人次。刑事賠償案件，自偵部門辦理案件80件，其中貪污賄賂案件42件，瀆職侵權案件28件；偵察監督部門受理888件1299人，批準逮捕879件1254’人，不批捕9件45人；公訴部門受理案件1264件1640人，起訴1193件1530人，不起訴3件4人。通過廣泛，深入、艱巨地受理、處理涉檢信訪案件，該市檢察院在思考，總結和評估中歸納出3個突出特點：一是接訪基數大；二是舉報、控告線索多，性質不明確：三是辦案數量多，上訪隱患大。

該市檢察院認為，處在經濟社會加速轉型期內，由多種矛盾和現實問題交織、尤其是利益性矛盾突出而引發的涉檢信訪問題日益突出，信訪總量上升，上行趨勢明顯，對抗性增強，信訪訴求形式激烈，使涉檢信訪案什的處理難度逐漸增大。如果一旦處理失當，就會使黨和政府的成信受到損害，使人民檢察院強化法律監督，維護社會公平正義和執法的公信力以及社會聲譽受到損害，影響服務大局和服務構建和諧社會職能的發揮。

立足上述市情、院情，該市檢察院在更新理念，探索構建執法運行新機制，強化向質量型執法模式轉軌，辦精品案件、創品牌工作，提升法律監督工作水平的主流創新導向下，不斷加大，突出了涉檢信訪工作的改革創新運作。他們在總結本院以及其他院多年來處理涉檢信訪案件經驗，做法的基礎上，探索推出了具有鄧州特色的“五步鏈式工作法。”

“五步鏈式工作法”的主要內容

概括地說，“五步鏈式工作法”就是由五個環環相扣的工作步驟，構成一個公正、公開、快速、便捷處理涉檢信訪案件的完整工“鏈條”。

第一步：信訪信息排查與收集。一是實行關口前移，重心下移，院內各部門實行涉檢信訪案件排查制，不捕不訴案件備案制，首辦責任制，把排查到的涉檢信訪案上訪苗頭信息報控申科匯總，由控申科總體把關并跟蹤督辦。二是由市社會治安綜合治理部門協調，依托鄉鎮綜合治理機構，在全市設立28個檢察工作聯絡站，帶案下訪，定期巡防，排查掌握信息，化解矛盾糾紛，對重大緊急，群體事件報院控申科處理。三是深化檢察長接待日制度，每周工作日均為檢察長接待日，通過接待日收集排查涉檢信訪信息，并現場予以解決。四是本院接訪與聘請專家、專業人士接訪相結合，本院指定與群眾指定檢察人員接訪相結合；定期接訪與予約接訪相結合，形成較完善的接訪工作制度，并配合建立舉報網站，設立電子信箱，方便社會各界群眾舉報、申訴。

第二步：信訪信息的識別與分流。對于在第一步工作中收集、排查到的信訪信息，依據性質、管轄，按“屬地管理，分級負責、誰主管誰負責”的原則分流，對突發式集體上訪苗頭案件，與有關職能部門溝通聯系，對受理的刑事申訴，賠償案件和舉報、控告案件以及其它刑事案件，不屬于本院管轄的則與公安部門，人民法院協淵移交；對一般民事糾紛移送法院，司法局等有關單位處理，確保線索、案件不積壓、不流失，快速有效地分流解決。

第三步：案事件的協調處置。對屬于檢察機關受理范圍內的案件線索，自偵部門依法及時審查，限時辦結并書面回復舉報中心舉報中心對性質不明、難以歸口等舉報線索進行初查，對重大、復雜、疑難信訪案件實行領導包案制，限期結案。層層簽訂目標責任書。

第四步：對信訪案件處置結果的評估與答復。根據信訪事項的不同，分為不同等級，制定相應預案，采取針對性措施確保息訴黑訪。對于不滿意處理結果，有明顯信訪苗頭的案件，定為紅色預警，要求原處理部門實行領導重案，層層簽訂目標責任制，當事人對案件處理結果存在疑慮、但情緒較穩定的定為橙色預警，要求原處置部門繼續跟進，在穩定當事人思想情緒的同時，限期做好遺留掃尾工作。對已經發生信訪的案件，區分有理訪、無理訪，因案分別處理。對不懂法律盲目上訪的，重點提供法律咨詢服務。對老上訪戶建立信訪檔案，定期回訪、長期跟蹤掌握。對無理訪的案件，召開聽證會、公開答復，依靠社會力量和群眾輿論，做好化解矛盾糾紛工作。

第五步：穩控與救助。在對案件當事人進行司法救助的同時，及時進行回訪，準確掌握當事人信訪動態，防止重信重訪。在本院設立司法救助基金，對生活困難的弱勢群體給予必要適當的救助，保護其正當權益。

“五步鏈式工作法”的運行成效

“五步鏈式工作法”作為解決涉檢信訪案件運作新機制，近兩年在實踐應用上，已帶來了新變化、新氣象。一是促使信訪工作和信訪案件處理逐步走上了制度化、規范化、高效化轉道。出現了“三少一降”，就是過去那種職責不清，程序不明，處置較亂的情形減少了，案件的處理周期下降了，群眾和當事人的滿意度提高了。去年以來鄧州市首次實現涉檢信訪案件上省赴京“零”上訪管理目標。二是妥善解決了一批纏訴多年的信訪案件。如該市某化工廠原業務員田某某于1993年8月因涉嫌貪污被檢察院決定逮捕，之后檢察院對其作出了免予起訴的決定。田某某為賠償問題從1994年開始上訪，歷經14年之久，期間曾舉行兩次聽證答復，但田某某，直不息訴黑訪。今年，該市檢察院運用“五步鏈式工作法”，積極通過回訪，了解到田某某上訪主要訴求是想解決其妻子受到影響后的工資、養老保險、住房押金等等問題，遂通過做大量自的調查和協調工作，進一步澄清了相關問題，對田某某上訪提出的問題一次性解決到位。使田某某夫妻二人深受感動，心悅誠服，在檢察院寫下了停訪息訴保證書，使這起長達14年的涉檢上訪案件畫上圓滿句號，也在社會上產生了良好反響。該市檢察院相繼又妥善得當解決了群體訪、告急訪17起和申訴案件4起，去年以來還受理群眾舉報77件，化解矛盾糾紛27起。三是有效控制了一批突發性苗頭性案件，避免了涉檢上訪的發生。今年元月，該市彭橋鎮有防個村民因宅基地糾紛相互廝打，其中一位村民糾集少數民族海某，將另一村民打傷。公安機關將海某依法刑事拘留。海槧因過去做過腎病手術，在看守所內發生病理反應。其家屬得知海某被公安機關提請批捕不能取保侯審，隨即找清真寺的5名阿訇，打算聯絡集體上訪。5名阿訇立即到檢察院駐鎮聯絡站反映了情況，檢察院得知后盡快予以審查，認定此案事實不清，證據不足，作出依法不捕決定，并建議公安機關迅速對海某取保侯審。得到了清真阿訇、海某家屬及少數民族群眾的理解和贊揚，為此專程向檢察院贈送錦旗致謝。

“五步鏈式工作法”是在信訪工作面臨諸多新矛盾及矛盾交織的復雜性，面臨解決現實焦點，熱點和難點問題難度大、壓力大，亟待尋求新舉措、新途徑的現實需求下，而孕育和推出的。它的構建和啟動，得到了地方黨委、人大、上級檢察機關的熱情肯定，大力支持，予以認可和重視。最高人民檢察院《控申舉報檢察工作情況》，河南省人民檢察院《控申工作情況》分別于2007年專門發文介紹。河南省人民檢察院的主管領導批示在全省推廣應用鄧州市院這一做法。《檢察日報》、最高檢網站正義網、大河網等也分別對此作了專門報道，給予了較大的關注。

鄧州市人民檢察院以高度的政治敏銳性和洞察力，深刻認識社會矛盾的基本特征、主要特點，積極順應新時期、新形勢下涉檢信訪工作發展的需求，改進工作方法，創新工作機制，把解決現實問題和思想教育結合起來，進一步提高預訪和化解社會矛盾的能力，克服不和諧因素，保持一方政治穩定和社會有序，為全面建設小康社會服務，做了一篇有質量，有價值的好文章。

“五步鏈式工作法”體現了人民檢察院強化法律監督、關注民生、維護人民群眾根本利益的執法理念。這一工作法在縱向上有四種體系：即領導指揮體系、收集辦理體系、程序控制體系和效果評價體系，以此構建起統一領導，部門協調、統籌兼顧、標本兼冶、各司其責、齊抓共管，健康運轉的信訪工作全過程，通過五個有序的步驟。形成一個環環相扣，及時掌握社情民意，步步化解，促進信訪穩控的鏈條式機制，使信訪工作進入了一種良性循環的軌道，一定意義上體現出關注民生、方便信訪、合力處置、促穩促和的特色，做出了有價值、有成效的有益探索。

“五步鏈式工作法”_任實踐應用上有價值有成效，還在于這一新機制所具有的核心技術。大量的現實問題表明，基層始終是信訪案件高發區，是解決問題的第一關口，能在這一關口首先化解矛盾，解決了問題，是信訪工作最理想的選擇和目標。因此，從實施重心下移，關口前移，把信訪工作觸角伸向最基層這一探索出發，該市檢察院通過構建“五步鏈式工作法”，推出了核心技術一一檢察工作聯絡站制度。即通過鄉鎮綜合治理機構，設立檢察工作聯絡站，在行政村聘請聯絡員，協助檢察機關處理涉檢及有可能轉化為涉檢案件的有關信訪工作。該制度的創新運行，符合中央提出的暢通渠道、統籌兼顧、標本兼治、突出重點的處理信訪工作新思路。所以，鄉鎮檢察工作聯絡站一經設立，就很快呈現出新有的優勢，促進解決了全市大量新老案件，特別是一些久拖未解，在社會有一定影響的陳舊積案，大多由鄉鎮聯絡站或通過聯絡站反映，檢察機關最終妥善解決的。從鄧州市委、人大到最高檢等各級領導機關，一致對這種工作創新給予了肯定和好評，認為達一突破口抓得準、抓在了點子上，抓住了治理信訪工作難的關鍵，值得學習維護。與此相匹配的另一核心技術一一“刑事被害人救助補償機制”，在該市檢察院啟動探索較早，近年來已初步形成了一套針對在檢察環節上訴訟的刑事案件被害人救助制度，并取得了一定的效果。

——“五步鏈式工作法”經得起實踐檢驗，取決于它符合事物規律和有較完善的制度做保證。在理論上，它是按照信訪案件發生、發展、處理的內在規律和總結多年來處理涉檢信訪案件的做法，經驗設計的，結構較嚴謹，邏輯性強，環環相扣，有機有序運轉。在制度保證上，有三個方面的含義：其一就“五步鏈式工作法”本身而言，為保證其健康運行，對每一步都設計了保證制度，五個步驟共17項制度。如涉檢信訪案件排查制度、移交處置制度、互動聯系制度、下訪回執制度、領導督辦制度、風險評估制度、社會救助和回訪制度等等。其二針對執行“五步鏈式工作法”的部門和具體承辦人而言，制定出該工作法的實施意見，涉檢信訪工作獎懲辦法，檢察聯絡工作規定等，強化監督、約束和激勵。其三對有配合責任的相關職能單位而言，由該市綜治領導機構對各基層鄉鎮，市直單位行文下發了一系列工作部署和要求，有力地保證了“五步鏈式工作法”在保一方穩定和諧中發揮出積極重要作用，體現出在依法冶國背景下，靠法律、靠政策、靠制度解決信訪問題的思路。