農業法制建設的現狀及對策

［摘要］法律作為上層建筑，對促進農業發展、保障農業在國民經濟中的基礎地位有著重要作用。要適應農業和農村經濟發展的需要，必須加強農業法制建設，必須為農業的資金投入、科技投入和農產品的產、供、銷、運等提供良好的法制環境，以保障國民經濟的健康、穩定、持續發展。

［關鍵詞］農業；法制建設；農業現狀

［中圖分類號］D6

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672－2426（2006）10－0017－02

一、我國農業法制建設現狀剖析

新中國成立以來，我國農業法制建設取得了顯著成績。全國人大及其常委會先后頒布了20部涉及農業和農村經濟方面的法律，國務院制定了60多個有關行政法規，農業部出臺了400多個部門規章，以《農業法》為核心的農業法律體系基本框架基本形成。但同時我們也必須反思農業法制建設存在的不足：同建設社會主義法治國家的戰略目標相比，同農業與農村經濟發展的客觀要求相比，我國農業法制建設還比較落后。

1．我國農業法制建設的成就。首先，在農業立法方面，農業領域基本上做到了有法可依。建國以來，我國農業領域同其他領域一樣，經歷了革命戰爭時期主要依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策，又依靠法律辦事轉變的過程。我國農業領域的立法在黨的十一屆三中全會之前，處于以政策調整為主、法律調整為輔的時期。十一屆三中全會后農業立法轉向既依靠政策調整，又依靠法律調整時期。就農業立法而言，改革開放20多年，我國先后頒布了農業法、農業技術推廣法等法律，為了配合這些法律的實施，還頒布了一系列配套的行政法規。此外，其他法律、行政法規、地方性法規和規章對農業領域的相關問題也做了相應的規定。1993年7月2日頒布的《中華人民共和國農業法》，為我國農業發展提供了有力的法律保障，標志著我國農業和農村經濟工作走上法制軌道。農業立法對規范、引導、保障和促進農業和農村經濟的發展，發揮了積極的作用。其次，在農業行政執法方面，初步建立了農業行政執法體系。隨著農業領域法律制度的不斷建立、完善，農業領域的行政執法不斷得到加強。全國現有農業執法人員26萬人，農業執法體系逐步建立，執法效果顯著增強，執法管理日趨規范，農業行政執法水平逐步提高。目前，我國已經初步建立了包括土地管理、森林保護、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農機監理和農業環境保護等在內的農業行政執法體系，在維護農民的合法權益，保障農業和農村經濟的發展方面發揮了積極作用。

2．農業法制建設存在的突出問題。首先，在立法方面，還存在法律空白和模糊地帶。在農業立法中，有些急需的法律、行政法規還沒有制定出來；有些法律、行政法規規定模糊，有的甚至已經不能適應農業與農村經濟發展的新形勢。農業立法分布也極不均勻。現有農業立法中，調整農業和農村經濟行政關系的行政法律規范性質的立法多，而符合市場經濟要求的調整農業和農村經濟民事關系的民事法律規范性質的立法少。其次，在行政執法方面，農業行政執法不規范。農業執法在機構設置和管理體制上還存在不少問題。有的農業行政部門尚無法制行政管理機構和專業執法機構，有的地方政企不分。農業行政執法行為不規范，多頭執法、多層執法，執法中的地方保護主義比較突出。農業行政執法受政策干擾明顯，行政執法程序不一。農業行政執法監督體系不健全，監督無力。許多農業行政執法人員素質不高，執法水平低，習慣于“人治”代替“法治”。最后，在法律服務方面，法律服務不到位。農業經濟糾紛案件告狀難、打官司難現象相當普遍。其原因是多方面的，其中的一個重要原因是法律服務不到位。主要表現為農村基層司法機構不健全和專業人員極缺；許多鄉（鎮）未建立法律服務所；農村土地承包仲裁機構不健全、不獨立；農村公證和鑒證機制尚未形成。另外，在法律意識方面，農村干部和農民法律意識淡薄。有的農村基層干部不懂法、不學法，輕視法治，不依法辦事，甚至以權代法，以權壓法，執法犯法、徇私枉法。農民文化程度低和素質普遍不高，法律素質低，法盲的數量遠遠超過文盲的數量。廣大農民對法律的認識僅僅是對刑法的一種感性認識，而對其他法律則知之甚少或一無所知。農民在自身合法權益受到侵害時，往往借助家族、村社和家庭的力量解決，以化解糾紛、息事寧人為主要原則。

二、加強農業法制建設的對策性思考

1．完善農業立法，提高立法質量。農業立法是加強農業法制建設的基礎。為此，應當建立和完善以農業法為核心的農業法律法規體系。針對農業生產和農村經濟發展中存在的突出問題和矛盾，及時通過法律、行政來加以規范調整。特別是要加大對符合市場經濟要求的調整農業和農村經濟民事關系的民事立法步伐。

2．完善農業執法體系，規范農業執法行為。農業行政執法是農業法制建設的關鍵，也是維護農民群眾根本利益的關鍵。因此，深化農業執法體制改革，健全完善農業執法體系，規范農業執法行為，體現“以人為本”的人性化執法就顯得尤為重要。目前，要切實抓好農業行政執法機構和執法隊伍的建設。首先，建立健全農業法制行政管理機構和農業行政綜合執法機構。鑒于農業部門承擔越來越重的管理任務，應盡快組建綜合執法隊伍。此外，法院、公安、工商、技術監督、司法等部門要結合自身業務，積極參與，主動配合，協助農業部門實施農業行政執法。其次，建立健全各項規章制度，規范執法行為。把建立執法責任制與建立行政管理公示制、錯案責任追究制等結合起來。將執法依據、辦案程序、舉報電話、辦案指南公之于眾，以增加行政執法的透明度，接受群眾監督。加強對行政執法的監督和檢查。一方面要自覺接受外部監督，即來自人大、司法機關、新聞媒體等的監督；另一方面要加強自我糾錯的層級監督，及時發現問題，規范執法程序，提高執法水平和辦案質量。第三，提高農業行政執法人員的法律素質。分期分批對農業執法人員進行系統培訓，經培訓后，合格者發給《農業行政執法證》，并堅持持證上崗。通過培訓和教育，使廣大農業行政執法人員既熟悉相關的行政法規，也精通農業專業法律法規；既掌握法律知識，也掌握執法技巧。

3．優化法律服務環境，提供優質高效的法律服務。法律服務是指社會上專門的機構（或組織）以其特定的職能，通過各方面的法律業務為各經濟主體提供法律幫助的活動。包括律師機構、公證機關、鄉鎮法律服務所和人民調解委員會的活動。要保證各項法規的實施并發揮作用，加強法律服務是不可或缺的環節。法律的社會效果大量地通過法律服務來體現，通過法律服務來取得。因此，優化法律服務環境，提供優質高效的法律服務，是加強農業法制建設不可或缺的重要環節。鑒于目前法律服務機構不健全和法律服務人員缺乏的情況，首先應當建立健全法律服務機構。一是建立健全農村基層司法機構；二是建立健全鄉（鎮）法律服務所；三是建立健全農村土地承包仲裁機構，并使仲裁機構能夠獨立仲裁案件；四是建立健全農村公證和鑒證機構，形成公證和鑒證機制。

4．加強法制宣傳，提高農村干部和農民的法律素質和法律意識。提高農村干部和農民的法律素質和法律意識，法制宣傳是重要途徑。新階段的農業法制宣傳教育，一是要突出重點，有針對性地根據法律的特點和群眾的要求，開展法制宣傳。二是在宣傳形式上要不斷創新。要充分利用新聞媒體和現代網絡技術，開展形式多樣的宣傳活動，要采取措施，使普法工作經常化、制度化，家喻戶曉，深入人心。三是宣傳工作要講實效，要在培養農民的法律意識、提高農民的法律素質上下功夫。既要宣傳法律規定的義務，也要宣傳農民群眾享有的權利，切實提高農民群眾運用法律手段維護自身權益的素質和能力。

責任編輯 宋桂祝