政府主動干預市場應當遵循的基本原則

[摘要]主動干預市場作為一種有效的政府治理工具，運用得當可以糾正“市場失靈”，維護市場機制的正常運轉，運用失當也可能出現“政府失靈”。在我國社會主義市場經濟體制尚不完善的情況下，只有遵循“符合國情、市場優先、有限干預、依法行政、公平公正、注重效率、透明公開”等基本原則，政府干預才能預防和規避“失靈”，實現預期目標。

[關鍵詞]政府；市場干預；政府失靈；原則

[中圖分類號]F123.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)06-0046-03

一、引言

我國的社會主義市場經濟體制屬于政府主導型的市場經濟模式。在這種經濟模式中，政府與市場作為兩種制度安排，應當是互動的，政府必須根據市場經濟發展變化的需要，加強和完善經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，推進市場體系的完善，在尊重市場的前提下，主動發揮有限和適度的干預作用。實踐證明，主動干預作為一種有效的政府治理工具，如果善加使用，對于維護市場機制的正常運轉、排除市場失靈、實現資源配置和資源運用高效率、促進國民經濟又快又好發展，具有及其重要的作用。但是在現實生活中，政府干預并非總是發揮積極的作用，其負效應往往也時常發生，特別是在我國社會主義市場經濟體制尚不健全的情況下，這種負效應尤為明顯。那么，政府該如何干預才能達到預期目標呢?筆者認為，準確定位政府干預角色、科學制定政府干預規則、嚴格規范政府干預行為至關重要。在此著重探討政府主動干預應當遵循的基本原則問題。

二、政府主動干預是市場經濟正常運轉的內在要求

市場機制是現代市場經濟運行的基本調節機制，也是迄今為止人類所擁有的最有效的資源配置手段，它能夠以最簡單的形式、最快捷的速度和最低廉的費用把資源配置的信息傳遞給相關的決策者，在一定的歷史條件下，它作為不可超越的資源配置手段，極大地推動了生產力的發展。同時也必須看到，市場機制雖然有利于充分調動市場主體的積極性、主動性和創造性，但由于個人理性并不必然導致集體理性，所以，它自身也有局限性，其自發性、盲目性和滯后性的特點，不利于發展的整體性、綜合性、協調性和長遠性。西方經濟學現在相當普遍地把市場經濟區分為“理想的市場經濟”和“現實的市場經濟”。按照他們的通行說法，理想的市場經濟可以達到資源配置效率或帕雷托效率，現實的市場經濟則難于達到，前者被叫作“市場成功”，后者被稱為“市場失敗”或“市場失靈”。

所謂“市場失靈”是指由于內在功能性缺陷和外部缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領域運作不靈。狹義的市場失靈主要表現在對外部負經濟效果、壟斷生產和經營、公共物品的生產、不對等信息情況下的商品交易以及社會分配不均等問題的調節上運作不靈；廣義的市場失靈除了狹義的市場失靈的內容外，還包括由宏觀經濟總量失衡導致的經濟波動，它主要是由市場機制的自發性、盲目性和滯后性引起的。

市場失靈的存在表明，市場配置資源并非都有效率。西方經濟學認為，要達到市場成功，必須滿足一系列嚴峻的假設條件，除了市場經濟內含的個人自由選擇和個人之間激勵相容原則的假設之外，還要求經濟信息的完全對稱、市場完全競爭、規模報酬不變或遞減、無外部性、交易費用為零、人的完全理性，等等。但現實的市場經濟卻無法滿足上述嚴格的假設條件，所以不能順利地使社會資源配置趨于合理化，因而會出現“市場失靈”。市場失靈導致資源配置失效和資源運用低效率，經濟生活失去應有的效率，并使經濟關系扭曲、市場競爭無序、社會成本加大，市場經濟不能正常運行和發展。

西方發達國家及一批后發現代化國家市場經濟的實際歷程和政府職能的演化軌跡表明，市場調節固有的功能缺陷光靠市場自身是難以克服的，完全摒棄政府干預的市場調節會使其缺陷大于優勢。因此，古典之后的主流經濟學都極力主張，政府應跳出“守夜人”傳統的約束，高舉“政府干預”的大旗主動介入市場。也就是說，國民經濟要達到穩定增長和正常運行，必須在充分發揮市場機制作用的同時，加強政府的宏觀調控，把“看不見的手”和“看得見的手”有機結合起來，借助凌駕于市場之上的力量———政府這只“看得見的手”來糾補市場失靈。這樣，政府干預實際上構成了現代市場經濟不可缺少的組成部分，是現代市場經濟正常運轉的內在要求。

三、實現政府干預目標需要規范政府行為

維護市場經濟秩序需要政府主動干預，但政府干預也有其自身的局限性。以布坎南為代表的公共選擇學派認為，并非市場解決不了的問題政府就一定能解決好，政府也是由理性而自私的經濟人組成，因而政府行為并不必然導向公共利益，同樣存在著“政府失靈”的可能性。

“政府失靈”一方面表現為政府的無效干預，即政府宏觀調控的范圍和力度不足，政策工具、行為方式選擇失當，目標選擇不合理，不能夠彌補和糾正市場失靈，無法維持市場機制正常運行的合理需要，不能夠使市場按照預設的干預目標正常地發揮作用；另一方面則表現為過度干預，即政府干預的范圍和力度超過了彌補市場失靈的合理限度，或干預方式、干預手段、干預時機選擇不準確，與市場不符合，非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作，引起經濟關系的扭曲，降低了資源配置的效率。此外，政府干預雖然達到了預期的目標，或者說糾正和彌補了市場失靈，但卻付出了較高的政府成本和社會成本，也可被看作是政府失靈。

有“政府失靈”的可能不等于不要政府干預，就像存在“市場失靈”仍然需要市場一樣。關鍵是要根據效率原則劃清政府干預與市場機制的行為邊界，尋找到兩者的最佳結合點，并以此為基礎，科學制定政府干預規則，嚴格規范政府干預行為。只有這樣，才能在匡正“市場失靈”的同時，防止政府職能定位出現錯位、越位或缺位等現象，從而防止和避免“政府失靈”及其帶來的負效應。

要找到市場機制與政府干預的最佳結合點，核心問題是必須弄清政府這種制度安排在市場干預中究竟應當行使什么職能、怎樣行使職能?從既往的經驗來看，要對此問題作出準確的界定和甄別，并不那么簡單容易，但不搞清楚這個問題就盲目介入市場，匆忙實施干預，在現實中極易出現“政府失靈”，導致政府干預與市場調節錯位，從而加大政府干預的成本，降低政府干預的效率和效果，延緩政府干預目標實現的進程，甚至會使政府干預目標無法實現。因此，為了確保政府干預目標實現，必須使政府在一定的規則和規范的約束下行使市場干預職能。

所謂政府職能是指政府的職責與功能，是以法律形式確定的各級政府及其職能部門的管理領域，以及實現該管理任務所應具有的行政職權。現代政府都承擔著一定的經濟職能，為了實現這些經濟職能，政府被賦予了一些控制經濟的權力和實施這些權力的條件，可以通過改變控制變量的值來改變經濟系統的狀態，從而實現其政策目標，主動干預市場便是政府行使職能的一種重要形式。如果政府行使職能不受規則和規范的約束，必然會使政府干預的實施過程抹上濃厚的“超經濟性”、“超市場性”色彩，導致政府干預與市場調節錯位，出現“政府失靈”。從一定的意義上講，“政府失靈”比“市場失靈”更加危險。因此，明確政府主動干預應當遵循的基本原則，對于防范和規避“政府失靈”及其負效應，提高政府干預效率，實現政府干預目標，具有十分重要的意義。

四、政府主動干預應當遵循的基本原則

第一，符合國情。由于不同的經濟系統對政策變量的響應不同，所以，在不同的經濟系統中，政府干預的可選政策工具箱也是不同的。發達國家的市場經濟經過數百年的發育，目前已經成為體系完整、功能完全、信息靈通的現代市場經濟，因而能夠充分發揮市場機制配置資源的功能。與此同時，西方國家在干預市場方面也采取了許多行之有效的措施，積累了豐富的經驗，取得了顯著的成效，這些經驗，作為“他山之石”，中國無疑可以而且應當大膽“拿來”為我所用。但由于中國與西方國家的社會性質、發展水平、歷史傳統、人文環境、經濟結構、市場狀況、資源稟賦、自然環境等約束條件存在較大差異，在借鑒國外經驗制定和實施干預政策時，必須防止生搬硬套、囫圇吞棗，片面強調與“國際接軌”，原封不動地移植或套用外國的做法，簡單盲目地照搬照抄外國的現存經驗。而應當采取辨證否定的態度，始終堅持從中國的實際國情出發來取舍和定奪，以中國大多數人的信任作基礎，充分反映當代中國的社會規范，有助于實現社會主義目標、體現社會主義本質，有利于社會和諧發展、實現共同富裕。只有這樣，才能保證其權威性和實施的效果，否則就會形同虛設。

第二，市場優先。在市場經濟運行中，資源配置的主體是市場，而不是政府，即使需要政府干預，也是為了糾正和彌補“市場失靈”，而不是要取消市場的作用。所以，政府在實施干預活動時，不能簡單采取行政的方式，直接干預企業的具體生產經營活動，而要采取市場的方式，為企業創造良好有序的市場秩序和經營發展環境，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。實踐證明，成功的政府干預必須是充分發揮市場優勢基礎上的干預，任何背離市場經濟內在要求的干預，只能阻礙乃至破壞現代市場經濟的發展。因此，實施政府干預必須嚴格遵循“市場優先”原則，凡是應由市場承擔的職責和市場能夠有效調節的經濟活動，都應切實交還給市場，任由市場去辦理，而不應當主動介入，越俎代庖，甚至大包大攬。只有這樣，才能杜絕政府職能的“缺位”、“越位”與“錯位”，切實提高干預的有效性，而且可以避免因介入太多而使政府承擔過多的社會責任和法律責任。

第三，有限干預。堅持市場優先原則并不意味著政府干預總是被動的，政府完全可以根據市場經濟發展變化的需要，發揮其主導作用。但政府的這種主動干預只能基于其法定職能，只能在公共利益領域中發揮作用，只能是對出現失靈的經濟領域的干預，只能限定于糾補那些“能夠”糾補的市場失靈，只能是“有限”和“適度”的干預。所謂有限干預原則的內涵主要是：政府干預應當促進和保護市場機制作用的發揮；政府干預必須尊重客觀經濟規律，依法進行；政府一般不得直接干預企業的生產經營活動；對于無法糾補的市場失靈，與其強行干預，不如順其自然。這就意味著要強化和樹立“有限政府”和“有限干預”的理念，實現市場效率和國家理性的合理界分，從而達到一種界于市場機制和政府干預之間的動態界線，科學而準確地規定政府干預的范圍和程序，做到“有所為，有所不為”，凡是能夠交由市場和社會辦理的事情，政府都應當主動收縮和退出。否則，就會帶來嚴重的負效應，造成預想不到的消極后果。

第四，公平公正。在市場經濟條件下，資源配置的效率目標主要依靠市場機制來實現，而政府則要更多地或者主要是注重公平目標。由于存在利益需要無限性與社會資源供給有限性的矛盾，人們之間在經濟利益上的沖突會大量的、經常的發生。在這種情況下，社會要穩定發展，就必須有一個強有力的機構來協調各種利益關系，緩解利益沖突。這個機構不能是代表某一局部利益的組織，而只能是代表公共利益并行使公共權力的政府。政府在維護社會公正方面具有義不容辭的責任，政府干預市場的根本目標就是在充分發揮市場機制作用的基礎上，通過確立公平原則并強制執行，來調節人們之間的利益關系，從而實現社會穩定和市場有序運行，實現效率與公平的兼顧與協調。這就要求政府在實施市場干預時，應當站在中庸、公允、超然的立場上，對所有市場主體都平等對待、一視同仁，而不能因企業的所有制性質、盈利狀況、規模大小、內資外資、本地外地等方面的不同而有所偏袒或歧視，也不得厚此薄彼，隨意為某些企業設小灶、開旁門左道，更不能為了增進自己由于私利而偏愛的某些企業的利益，而去剝奪、限制其他企業的合法權益。

第五，依法行政。市場經濟實質上是法治經濟，不僅企業活動必須受到法律規制，政府行為也應接受法律約束，只有在一定的法律規范下實施干預才能取得預期效果。政府雖然是社會整體利益的代表，但作為一個組織，它也要追求自身的利益；同時，政府干預是通過具體執行人員來實施的，這些人的活動不僅會受自利行為的影響，也會受到不同利益集團的影響。在這樣的情況下，如果缺乏制度約束，政府及其公務人員就可能會置社會利益于不顧，利用掌握的公共權力尋求自身利益最大化，從而產生創租、尋租和腐敗等擾亂市場秩序的現象，導致政府干預無效或低效。在約束政府的制度安排上，“法治”通常被認為是最有效的一種。因為法律“公開、公正、公平”的特性，既會促進市場經濟規則的形成，也有利于提高政府干預效率，同時法律本身也是政府干預的重要手段之一。因此，在實施干預活動時，必須把政府行為納入法制軌道，按法律規定的共同規則來對待經濟領域的事項，根據主體法定、內容法定與程序法定原則，通過法律形式明確政府職能、規范權責范圍、設定干預方式，使政府對市場的有限干預在法律的授權范圍內和法律規定的框架內實施，并將行使政府職能的公務人員的行為置于法律監督之下。

第六，注重效率。實施政府干預是為了提高整個社會的生產效率和配置效率，而保證政府干預有效進行的必要條件之一，是政府機構必須有效率，必須以最小的社會代價實施政府干預。從本質上講，政府干預也是一種經濟活動，有收益也有成本。這種收益與成本之間的關系可能有以下三種情況：一是成本等于收益，這時，政府干預可有可無，主動干預就是多余的；二是成本小于收益，表明政府干預有效率，是必不可少的，應當予以高度重視；三是成本大于收益，說明政府干預無效率，干預不如干預，這種情況便屬于“政府失靈”，不僅表現為政府行為本身的高投入和低產出，而且最終會造成經濟運行和資源配置的低效率或無效率，使社會必須以更高的投入來獲取一定的產出。因此，政府干預也要引入“效率”觀念，而不一定要糾補每一個市場失靈，在考慮是否實施干預活動時，首先要進行“成本—收益”分析，只有主動干預帶來的社會收益大于成本，政府才去干預，否則就應當毫不猶疑地放棄，讓市場去說了算。

第七，透明公開。政府若要實現對經濟的有效干預而不是損害經濟，必須使競爭規則透明化和公開化，根據WTO的要求，各成員國應保證各自的規章制度都必須盡快公布并能方便的獲得和查詢，并且不能隨意更改。在規則透明公開的情況下，一方面，政府行為受到廣泛的公眾監督，其經濟人性質會得到一定程度的抑制，對市場的干預只能致力于提高社會經濟效益、增進社會福利水平；另一方面，市場主體能夠容易地得到有關政府干預的信息，可以對自己的行為做出合理的預期判斷和路徑選擇，以積極響應和配合政府實現干預目標。而在非透明公開的情況下，公眾無法參與或監督政府干預過程，其結果必然使政府干預既難以體現公共利益與公眾意愿，又不能及時綜合各方信息以減少疏漏，也得不到市場主體的積極響應與配合，實現干預目標也就無從談起。大量事實證明。如果政府部門以種種理由為借口，拒不將自己的行為置于社會大眾監督視野之下，往往就會產生許多低效率、官僚主義、尋租和腐敗現象，稀缺資源會被分配給低效率的企業，其結果必然是保護落后，造成資源配置效率低下。因此，政府干預的全過程都必須實現透明化和公開化：政府干預規則的制定及政策工具的選擇，必須廣泛聽取社會各階層以及相關利益群體的意見；干預政策的出臺與執行都必須杜絕“黑箱操作”，而要向全社會公開并接受社會輿論的監督；必須保證公眾特別是利益相關者有合法、順暢的途徑參與干預規則的制定與執行過程；政府干預的結果必須真實地公諸與眾。

總之，政府只有在上述原則的約束下實施主動干預，才能在匡正“市場失靈”的同時，有效防止和避免“政府失靈”及其帶來的負效應，保證政府干預過程的合理性和干預結果的合目的性。

[責任編輯：孫巍]