我國建立基本公共服務(wù)體系問題探討

[摘要]基本公共服務(wù)體系是由各種保障公民生存、發(fā)展和追求幸福等基本人權(quán)的基本公共服務(wù)組成的完整體系，其目標(biāo)是人人都能均等地享有基本公共服務(wù)，包括生存底線服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和基本安全服務(wù)四項(xiàng)內(nèi)容。當(dāng)前應(yīng)從這四項(xiàng)內(nèi)容出發(fā)消除基本公共服務(wù)的歧視性供給，推進(jìn)以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的改革，建立健全惠及全民的基本公共服務(wù)體系。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；均等化；服務(wù)型政府；基本公共服務(wù)體系

[中圖分類號(hào)]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2007)06-0044-02

十六屆六中全會(huì)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》明確指出，“基本公共服務(wù)體系更加完備”是2020年構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)之一。建立基本公共服務(wù)體系，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是服務(wù)型政府的重要職責(zé)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

一、基本公共服務(wù)體系的內(nèi)涵、內(nèi)容和原則

1、基本公共服務(wù)和基本公共服務(wù)體系的概念。所謂基本公共服務(wù)，是指一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，為了保障全體公民最基本的人權(quán)，全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)，是諸多公共服務(wù)中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型。即基本公共服務(wù)是以保障公民基本人權(quán)為主要目的、以均等化為主要特征、以公共資源為主要支撐的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)的提供對(duì)全體公民中的任何一員都是一樣的，具有無差別、均等化的特點(diǎn)。這使它成為一個(gè)很好的促進(jìn)社會(huì)和諧的平衡機(jī)制，是促進(jìn)公平的有效手段。基本公共服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)決定其應(yīng)該成為熨平群體和個(gè)體之間收入不平等和財(cái)產(chǎn)不平等的重要工具，這意味著政府提供的基本公共服務(wù)具有再分配效應(yīng)，能夠提升“最不幸者”的整體人權(quán)狀況。

建立基本公共服務(wù)體系的目標(biāo)應(yīng)該是保障不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致、人民群眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)得到保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，人民群眾的公共服務(wù)需求日益豐富和多樣化，基本公共服務(wù)的類型和內(nèi)容也在隨之變化。從這個(gè)角度看，基本公共服務(wù)體系的概念是指由各種保障公民生存、發(fā)展和追求幸福的基本公共服務(wù)組成的完整體系，其目標(biāo)是人人都能均等的享有基本公共服務(wù)。

2、基本公共服務(wù)體系的四項(xiàng)內(nèi)容。在政府提供的眾多公共服務(wù)中，納入基本公共服務(wù)體系的公共服務(wù)的供給水平應(yīng)該均等化，保障所有地區(qū)和所有個(gè)人都能夠享受到這一水平以上的公共服務(wù)。深入理解基本公共服務(wù)均等化必須進(jìn)一步探討基本公共服務(wù)體系的組成內(nèi)容。根據(jù)政府提供服務(wù)的性質(zhì)和類型來看，有四大領(lǐng)域可以劃在基本公共服務(wù)之列：一是底線生存服務(wù)：包括就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)福利和社會(huì)救助，主要目標(biāo)是保障公民的生存權(quán)；二是公眾發(fā)展服務(wù)：包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育，主要目標(biāo)是保障公民的發(fā)展權(quán)；三是基本環(huán)境服務(wù)：包括居住服務(wù)、公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)，主要目標(biāo)是保障公民起碼的日常生活和自由；四是基本安全服務(wù)：包括公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域，主要目標(biāo)是保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

3、建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系是服務(wù)型政府的重要任務(wù)。十六大報(bào)告提出，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能有四項(xiàng)，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。就目前的情況看，我國政府基本上還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，離服務(wù)型政府尚有很大的差距。對(duì)于服務(wù)型政府來說，全面履行政府職能，必須在抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重第三項(xiàng)職能和第四項(xiàng)職能，即社會(huì)管理和公共服務(wù)。服務(wù)型政府理念的提出，正是為了加強(qiáng)公共服務(wù)職能，提高公共服務(wù)供給能力。因此建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政管理改革的基本目標(biāo)，也是政府職能根本性轉(zhuǎn)變的基本定位。簡言之，建設(shè)服務(wù)型政府的目的正在于提高政府公共服務(wù)的水平和公共產(chǎn)品的質(zhì)量，即充實(shí)第三項(xiàng)和第四項(xiàng)職能。從公共服務(wù)角度來看，建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)有以下四個(gè)方面：

一是樹立執(zhí)政為民理念：執(zhí)政為民是以人民為本位的服務(wù)型政府的價(jià)值導(dǎo)向，是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀理念的發(fā)展深化，是建設(shè)服務(wù)型政府的基本出發(fā)點(diǎn)。

二是全面提供公共服務(wù)：公共產(chǎn)品的范圍和種類是全方位的，包括提供各類公共設(shè)施，發(fā)展各項(xiàng)公共事業(yè)，發(fā)布各種公共信息，為社會(huì)公眾追求幸福和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)創(chuàng)造條件。

三是創(chuàng)新公共服務(wù)方式：通過推行政務(wù)公開、增加社會(huì)公眾話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)、完善政府決策機(jī)制和透明度、完善多主體提供機(jī)制等方式拓寬服務(wù)領(lǐng)域，提高行政效能，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

四是建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系：公共服務(wù)的提供范圍覆蓋全體社會(huì)公眾，而非某一群體的公共服務(wù)。同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平高低和政府服務(wù)的能力大小，可以確定“基本公共服務(wù)體系”的覆蓋范圍。

二、歧視性供給：我國基本公共服務(wù)體系存在的突出問題

從公共服務(wù)提供方式來看，主要有政府提供和市場化提供兩大類。基本公共服務(wù)應(yīng)該明確主要由政府使用公共財(cái)政來提供。目前除了國防和外交能夠在國民之間均衡供給之外，其他應(yīng)該由公共財(cái)政來滿足的公共服務(wù)都沒有做到公平享受、均等受益和均衡分配。

當(dāng)前我國基本公共服務(wù)體系存在的突出問題是基本公共服務(wù)的歧視性供給，尤其是農(nóng)民、下崗職工和失業(yè)人員、民工子弟和農(nóng)村地區(qū)的廣大居民所享受到的公共服務(wù)嚴(yán)重低于可比較的一般水平(如城鎮(zhèn)職工平均水平)，處于“生存底線不平等”狀態(tài)。根據(jù)受歧視的程度，可以分為“無”和“缺乏”或“不足”或“差”兩個(gè)等級(jí)，總結(jié)在表1。我國基本公共服務(wù)歧視性供給主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

1、城鄉(xiāng)之間歧視農(nóng)村地區(qū)居民。當(dāng)前基本公共服務(wù)體系最突出的問題是廣大農(nóng)村地區(qū)的居民，特別是農(nóng)民享受到的基本公共服務(wù)數(shù)量最少、層次最低、種類最不齊全，出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)公共品供給失衡。目前最緊迫的問題是義務(wù)教育和基本醫(yī)療領(lǐng)域的政府公共財(cái)政投入嚴(yán)重不足，成為社會(huì)穩(wěn)定的重大威脅。

2、體制內(nèi)外歧視體制外就業(yè)群體。目前突出問題是體制內(nèi)外收入差別過大，特別是資源性產(chǎn)業(yè)和壟斷企業(yè)職工、部分機(jī)關(guān)單位工作人員、領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全社會(huì)職工平均收入，造成體制內(nèi)和體制外收入差別和財(cái)產(chǎn)差別過大，并且引發(fā)基本公共服務(wù)享受程度不均等，這又加劇了收入差別的擴(kuò)大，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大隱患。

3、收入差別歧視低收入社會(huì)群體。以打工群體、下崗職工、失業(yè)人員、國企早退休或被拖欠退休金人員為代表的低收入社會(huì)群體由于收入低，在基本醫(yī)療、居住環(huán)境、食品安全和公共安全方面等方面享受水平明顯低于社會(huì)其他群體，甚至其衣著服飾已經(jīng)有了明顯區(qū)別而備受歧視。

4、地區(qū)之間歧視不發(fā)達(dá)地區(qū)居民。中西部地區(qū)和沿海發(fā)達(dá)省市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府公共財(cái)政能力上的差別日益擴(kuò)大，來自中央的轉(zhuǎn)移支付未能有效緩解這種差距，導(dǎo)致各地政府提供基本公共服務(wù)的能力差異很大，基本公共服務(wù)供給水平上出現(xiàn)了針對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的歧視。

三、以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)完善基本公共服務(wù)體系

總體來看，我國基本公共服務(wù)體系的建設(shè)，要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，增加覆蓋、注重公平、提高效率”的原則，在保證最低生活保障、就業(yè)、基本醫(yī)療、義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，以保護(hù)貧弱者為重點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和可及性。在現(xiàn)階段，必須從兩方面入手逐步建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系，一是不斷增加公共服務(wù)的總量，向社會(huì)提供更多更好的公共服務(wù)，二是優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局，提高基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度。在基本公共服務(wù)體系的四項(xiàng)內(nèi)容，即底線生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和基本安全服務(wù)，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，具體來說：

1、底線生存服務(wù)方面。一是實(shí)施積極的就業(yè)政策，強(qiáng)化服務(wù)型政府促進(jìn)就業(yè)的職能，完善就業(yè)服務(wù)體系，把“促進(jìn)就業(yè)”擺在公共服務(wù)的突出位置，拓展公益性、面向全體勞動(dòng)者的就業(yè)培訓(xùn)和信息服務(wù)，促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)，保護(hù)勞動(dòng)權(quán)益；二是健全社會(huì)保障制度，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、婦女生育保險(xiǎn)，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相互銜接的覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。三是加快農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展步伐，在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度和符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。

2、公眾發(fā)展服務(wù)方面。一是重視義務(wù)教育，將教育方面的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)鎖定在對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障上，通過提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、保障義務(wù)教育階段的投入和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制來促進(jìn)教育服務(wù)均等化；二是加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，著眼于實(shí)現(xiàn)人人享有基本衛(wèi)生保健服務(wù)的目標(biāo)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，通過推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、建設(shè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市衛(wèi)生服務(wù)體系、啟動(dòng)以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，提高人民健康水平；三是加快發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，滿足人民群眾文化需求。

3、基本環(huán)境服務(wù)方面。一是加強(qiáng)道路、通信、供排水等公共設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)投資農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村水利建設(shè)，為農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展提供必要物質(zhì)條件，同時(shí)落實(shí)城鎮(zhèn)廉租房保障資金，逐步擴(kuò)大廉租房覆蓋面，不斷改善城鄉(xiāng)居民生活居住條件；二是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧，加強(qiáng)大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境等方面的政績考核；三是擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋范圍，注重向農(nóng)民、低收入群體和社會(huì)貧困群體傾斜，保障基本人權(quán)和基本公共服務(wù)需求。

4、基本安全服務(wù)方面。一是加強(qiáng)食品、藥品、餐飲衛(wèi)生監(jiān)管，保障人民群眾健康安全；二是維護(hù)社會(huì)治安，加強(qiáng)農(nóng)村、城郊和居住集中區(qū)的公共安全服務(wù)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

[責(zé)任編輯：陳合營]