試論現行農地產權制度的實際效應

[摘要]現行農地產權制度的實施，以1980年前后家庭承包責任制的推行為標志，迄今已有20多年了。這種農地產權制度的實施效果究竟怎樣?其經濟效率和社會效益到底如何?現實迫切要求我們對其實行以來的情況進行一番認真的總結。

[關鍵詞]農地產權制度；實際效應；經濟；社會

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)06-0071-05

一、引言

所謂農地產權制度，即關于農村土地的財產權利歸屬與權能分割的法律規范的總和。農地所有權制度、農地經營制度、農地流轉制度、農地交易制度等，都是它的重要組成部分。我國現行的農村土地產權制度主要見于《土地管理法》、《土地承包法》，以及《憲法》與《民法通則》中的相關條款。《憲法》相關條款確定了我國農村土地制度的所有制性質以及國家對農地所有權處置的限制，其中規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。《土地管理法》及《民法通則》的有關條款對農村土地所有權行使者及經營管理者作了界定，并確定了農地所有權與經營權分離行使的制度，指出：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年(1998年修正案)”。《土地承包法》主要規定了農村土地使用權的實現形式，即家庭承包責任制，并明確了發包與承包雙方的權利與義務。幾個法律中有關農地產權制度的核心內容，大體可以用下面三句話來概括：農民集體所有，家庭承包經營，國家統一征用。

現行農地產權制度的實施，以1980年前后家庭承包責任制的推行為標志，迄今已有20多年了。其間，國家曾對其中部分條款做過一些改動，但是總體精神和基本原則一直未有大的改變。然而，對它的評價在20多年中卻發生了很大的變化。在現行農地產權制度實行之初，全國上下幾乎一片褒揚之聲，而近些年，隨著“三農”問題的凸顯，它又受到眾多社會科學工作者的質疑與詬病。這項制度究竟是優還是劣?它的實際效果到底如何?現實迫切要求我們對其實行以來的情況進行一番認真的總結。為此，本文擬從經濟和社會兩個方面，對現行農地產權制度的實效加以分析。

二、經濟效應分析

土地是經濟發展的重要資源，而且是不可再生的資源，所以，用以確定農村土地的權利歸屬及其分割，規定農村土地流轉方式的農村土地產權制度首先是一種經濟制度，而且是農村最基本的經濟制度。因此，對它進行實效考察就不能不首先考察它的經濟效應。

(一)正效應

現行農地產權制度的經濟效應應當說還是十分顯著的。由于它賦予農民一定的自主經營權和剩余產品占有權，因而有效調動了農民的生產積極性，推動農村經濟突飛猛進。自20世紀50年代中期以后，我國長期實行嚴重脫離國情和違背廣大農民意愿的土地集體所有、統一經營、產品統購統銷的農村土地制度，極大地打擊了農民的生產積極性，嚴重阻礙了農村經濟的發展。現行農村土地產權制度，與改革開放前的農地產權制度相比，雖然在所有權制度和土地征用制度方面基本未變，只是在經營制度上有所變革，即把農地的使用權從所有權中分離出來，交給農民，并給了農民獲取土地剩余收益的權利。但僅僅這一點變革，已經讓飽受制度禁錮與饑寒之苦的中國農民欣喜過望，他們煥發出極大的生產熱情，短短幾年之內，就使瀕于崩潰的我國農村經濟迅速走出困境，不但解決了全國人的溫飽問題，而且很快使農產品供應從嚴重不足達到相對過剩。據有關資料顯示，1979至1984年，我國農業產值年均增長7.3％，糧食產量由3億噸增加至4億噸，年平均增長6.2％；棉花、油料產量年均增長率分別高達19.3％和14.7％；農林牧副漁業總產值由1979年的1018.4億元增加到1984年的2295.5億元，增長了125％。整個1980年代，我國農村社會總產值增長了近5倍。資料還顯示，在改革以前，我國糧食產量的增長主要源于物質投入的增長，改革以后物質投入增長速度在一定程度上放慢了，如農業機械的年增長率(按功率計)從1958年- 1978年的24.3％降至1979- 1996年的6.8％，化肥增長率從前一時期的16.3％降至后一時期的8.5％，灌溉面積增長率從2.4％降至0.6％，勞動力增長率從1.0％降至0.75％，但兩個時期的糧食增長率卻從2.1％提到2.8％。這充分顯示了制度變革所產生的激勵效應。

(二)負效應

然而，現行農地產權制度的改革程度畢竟是十分有限的，隨著我國市場經濟體制的不斷深化與農村市場經濟的快速發展，它的固有缺陷和深層矛盾自上世紀90年代初就逐步顯現出來。

1、農地使用權的殘缺和不穩定，造成土地利用的不經濟和生產效率的走低。現行農地產權制度雖然明確了農地所有權與使用權分離的產權形式，把農地的使用權交給了農民，但這種使用權是不完整和不穩定的，一個突出的表現就是農民的承包地被頻繁調整。據農業部全國農村觀察點調查，在第一輪15年承包期內，有95％的村對土地進行了調整，調整次數平均為3.1次，有的村甚至達8次之多。當然，為了體現村內人人有土地承包權的社會公平，在一些農戶家庭人口出現較大變化以后，對承包地進行小范圍的調整是合乎情理的。問題是，在土地調整時，原先的承包者在土地上的投資無法收回。除此以外，在政府對農地進行征用時，農民的前期土地投入也得不到任何補償。土地的頻繁調整使農民對土地使用權沒有穩定的預期，而調整和征用時的不補償更進一步挫傷了農民土地投入的積極性，因而他們在經營中一般都是重當前、輕長遠；重生產投入、輕基礎投入；短期行為盛行，甚至采取掠奪式經營，以追求近期收益的最大化。從而導致土地的基礎設施退化，土壤改良停頓，地力不斷減弱，最終造成農業生產效率下降。

2、農地使用權殘缺且不穩定，導致農地流轉不暢，土地在農用范圍的優化配置難以實現。所謂農地流轉，是指在農村土地所有權歸屬不變和農業用地性質不變的情況下，農地承包者將土地使用權轉移給其他經營者的現象，也就是農地使用權的轉包或轉租。農地流轉是實現農業規模經營、合理配置土地資源與提高土地利用效率的重要途徑。家庭承包責任制實行之初，為了體現公平，把土地平均分給了所有集體成員。但是，各個成員、各個農戶的生產能力有很大差異；另外，隨著二、三產業的快速發展，大量農業人口離鄉離土從事非農勞動，這都構成了農地流轉的客觀要求。然而，由于相關法規在農地流轉問題上設限太多，造成農地使用權事實上的不完整，以致農地流轉困難重重。一是土地流轉范圍上的限制。《土地承包法》第55條規定：“土地承包方案以及土地發包給本集體以外的單位或者個人承包，應當經本集體村民會議三分之二以上成員或二分之一以上村民代表同意。”制定這一法規的初衷，也許是為了遏制村干部隨意向社區以外人員出租土地牟取私利的行為，而在實踐中卻成了村民自主流轉承包地的制度障礙。從而使農地流轉局限在一個個孤立的小圈子內，使土地資源不能在更大的區域內實現優化配置。二是土地流轉條件上的限制。當前農村土地承包權轉讓的一個前提條件是必須經過發包人的同意。這實質是對農民土地使用權的切割。土地流轉權是土地使用權中應有之義，它與承包地的經營權、收益權一起構成家庭承包制的基礎。在轉讓條件上的人為限制，嚴重阻礙了農地的流轉。此外，農村集體對承包地的頻繁調整，使農民的土地使用權缺乏保障，土地的流轉收益預期大為降低，也導致土地在農用范圍的流轉缺乏動力。以上種種，使多年來農地流轉的規模和范圍都比較小，農業適度規模經營進展緩慢，且由于流轉大多是在同村熟人或親友之間進行，難以真正流轉到力量強、技術高的生產能手手中，因而流轉并不能帶來生產效率的提高。還有不少人，因為流轉的程序繁瑣而收益又小，干脆把土地閑置拋荒，造成嚴重的資源浪費。據1991-1996年不完全統計，全國閑置的耕地達94.7萬畝。

3、農地征用制度造成土地壟斷，不僅抑制了土地市場的發育和發展，而且導致了土地價格的扭曲和混亂。農地征用制度引起了土地所有權的轉移，因而也屬于農地產權制度的組成部分。按理講，在市場經濟體制下，所有生產要素應由供方、需方及中介等經濟實體通過市場交易自行配置，政府作為“守夜人”，其主要職責應該是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。事實上，我國在工業及其他資源配置中也已廣泛采用市場機制。但是，對于土地這種最基本的生產要素和稀缺資源，改革20多年來卻一直沿用計劃經濟時期的行政配置方式———所有非農建設用地都必須向政府申請，由政府將“農民集體所有” 的農地征為國有土地后，再把有限使用權出讓給用地者。政府在土地一級市場中以需求方的面目出現，并且用帶有強制性的行政手段把農村土地的所有權征收過來，然后在土地二級市場上再以土地供應方的的面目出現，把土地的有限使用權出讓給企事業單位。在整個土地交易中，政府同時充當了土地需求方、供應方和經紀人三重角色，演了一出獨角戲。政府包買包賣，真正的市場主體不能直接參與市場交易，因而無法走向成熟和壯大；經紀人被政府所取代，市場中介沒有生存空間，這都極大地阻礙了我國土地市場和市場經濟的正常發展。

農地征用制度使政府在農地轉用中具有了壟斷性權力。在土地一級市場即農民集體所有的土地轉為國有土地的所有權轉移過程中，現在實行的完全是一種行政操作方式，土地補償的標準連同征用的面積都是政府說了算。在二級土地市場上，近幾年各地雖然逐步實行了拍賣、掛牌和招投標等市場化交易制度，但與真正的市場交易相差甚遠。一是采用招拍掛方式出讓的土地數量十分有限，只占全部出讓土地數量的20％左右，絕大部分土地還是協議出讓和行政劃撥，政府在定價方面起著絕對的主導作用。二是由于供地方只有政府一家，沒有任何競爭者，因而即使在土地招拍掛交易中，政府在定價方面仍然有著絕對優勢。

壟斷必然造成價格的扭曲。在土地一級市場，對農民補償標準普遍偏低已經有目共睹。在土地二級市場中，土地價格則表現為過低與過高并存，十分混亂。一方面，有些地方為了爭投資、爭項目，競相壓低地價，甚至出現“一元價”、“零地價”現象；另一方面，有的地方政府為了擴大賣地收入，自己炒作地皮，甚而在拍賣或招標中假冒用地者，哄抬地價。扭曲與混亂的地價產生了一系列不良效應。征地補償標準過低往往引發農民抗爭，用地單位難以正常開發利用，有的還出現協議以外的補償費用。協議出讓的低價格，導致土地延遲開發，影響土地利用效率。因為在低成本條件下，等待地價上漲的成本也低，投資者為了追求利益最大化，多征少用、早征遲用甚至征而不用的現象非常普遍。而虛抬地價又造成土地開發的高成本，近些年城市房價虛高就有這方面的因素。總而言之，農地征用制度不僅導致政府對土地轉用的壟斷、土地資源供給與需求脫節、價值規律在土地資源配置中的主導作用難以發揮，同時使國有土地資源大量流失，土地開發利用效率低下，對國民經濟的正常運行帶來許多不利影響。

三、社會效益分析

土地本身具有自然、經濟和社會的多重屬性。況且，我國是一個人多地少問題十分突出的國家，農村人口占人口總量的70％左右；我國又是一個經濟比較落后的國家，人均GDP只有世界人均GDP的四分之一。城市和二、三產業不能給眾多的農村剩余勞動力提供必要的勞動崗位，而且國家也無力為農民提供基本的社會保障，因此，我國的農村土地在承擔一般意義上的經濟基礎功能之外，還承載著國家糧食安全、農村勞動力就業與農民基本生存保障等重要的社會功能。所以，在對農地產權制度進行實效分析時，還必須分析其這些社會功能的發揮情況。

(一)正效應

現行農地產權制度的正面社會效益主要有四：第一，它通過賦予農戶對土地的實際占有和承包經營權，激發了農民的生產積極性，提高了土地利用率和勞動生產率，使糧食產量在一段時間內持續迅速增長，保證了國家的糧食安全。第二，在現行農地產權制度下，農村集體成員享有平等的承包經營權，這在一定程度上體現了社會公平，有力保障了農村社會秩序的穩定。第三，現行農地產權制度把農民的就業與社會保障附于承包地上，大大緩解了國內的就業壓力，減輕了國家的財政負擔。第四，在農地非農化過程中，農地產權制度使政府具有土地征用權，政府可以用行政手段和行政定價將農地征收過來，再用招拍掛等市場交易方式和市場價格出讓給企事業單位，這一方面有力地保證了經濟發展的用地需要，同時大幅度降低了建設用地的成本，而且政府還可以獲取大量的土地出讓收益，為城市基礎設施升級提供充足的財力支持。

(二)負效應

由于現行農地產權制度是在我國農村經濟瀕臨崩潰的情況下倉促出臺的，其理論準備極不充分，因而在制度安排上存在許多缺陷，如農地所有權主體虛置，所有權行使程序缺無，農地經營制度不完善，農地征用制度不合乎市場經濟規則，集體土地所有者與國有土地所有者地位和權利不平等，等等，這些缺陷不僅使它的社會效益大打折扣，而且造成了一系列不可忽視的社會問題。

1、農地產權界定不明晰，農地所有權主體虛置和錯位，導致農民的土地權益嚴重缺失和普遍貧困，并造成大量“三無”農民。有關農村土地的法律都規定，農村土地屬“農民集體所有”，但這個“農民集體”的構成要素和組織形式如何，這種“集體所有”究竟是“成員按份共有”還是“共同共有” ，法律中都沒有界定清楚，從而使農地所有權落在了半為村民自治組織、半為準政府機構的村委會及其下級代理村民小組手里，“農民集體所有” 事實上成為村委會所有，在一些地方甚至成為村主任或黨支書個人所有。而作為“農民集體”組成要素的農民，除了可以取得一些土地的承包經營權外，他們無論作為集體還是個人，對于農地的所有權則完全喪失。這樣一來，農民的土地權益就不可避免地受到侵害。主要表現如下：一是土地使用權不夠完整，農戶對土地的用途不能自主，有利無利都必須按政府的要求辦；承包地的面積或位置被頻繁調整，農戶對土地的中長期投資計劃難以實施。二是土地收益權受到侵蝕，國家用農業稅、特產稅，鄉村行政組織以“統籌”、“提留”等形式攫取了農民的大量收益。三是土地流轉權嚴重缺失，生產能力強的農戶無法實現規模經營，生產能力弱的農戶也得不到合理的流轉收益。凡此種種，都嚴重地影響了農民的經濟收入，從而導致了農民的普遍貧困。據估算，現在全國有4000萬以上農民因土地被征而成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無” 人群，這已經使社會安定受到明顯影響。隨著城市化的加速，被征地農民的數量還會大量增加，如不妥善解決，必將構成嚴重的社會隱患。

2、農地產權主體的權利和責任分割不合理與政府過度征用，導致耕地保護政策難以落實，國家糧食安全受到威脅。我國是一個耕地資源十分緊缺的國家。為了保證國家的糧食安全，長期以來國家一貫實行嚴格的耕地保護政策。但是，改革開放后，特別是近十多年來，耕地保護政策和國家糧食安全都受到前所未有的強烈沖擊。這種沖擊的主要來源既不在于不可抗拒的天災，也不在于“素質低下”的農民，而就在于現行農村土地制度。

耕地保護包括兩層含義，一是耕地面積的保護，二是耕地質量的保護。現行農地產權制度的客觀效果恰恰與這兩點要求相背離。

首先，農民土地使用權的殘缺和農地產權主體權責分割不合理造成了耕地質量退化。如前所述，由于農地所有權主體的虛置與錯位，使作為農地所有者“農民集體” 構成要素的農民除了獲得一些土地的承包經營權外，實際完全不享有土地所有權，況且承包經營權還是不完整和不穩定的。農民所承包的土地可能因為婚喪嫁娶、外出打工等原因而被收回，而且隨時有被調整的可能。尤其是，無論是調整還是收回，承包者原先在土地上的投入都得不到補償。因此，農民大都不愿意進行土地長期投入和改良，而采取短期經營行為，即少投入甚至不投入，多利用甚至破壞性利用。這是耕地質量退化的原因之一。再者，鄉村集體組織作為農地所有權主體，國家作為絕對地租的收取者，對耕地質量的保護基本不承擔任何責任和進行投入，農戶經濟力量微薄，即使想投入也是有心無力。這是耕地質量退化的又一原因。一些人把這個問題歸咎于農民“目光短淺”，顯然是他們的主觀臆斷。

其次，政府過度征用和鄉村集體組織隨意圈占，造成耕地面積急劇減少。現行農地產權制度在農地轉為非農用地方面賦予政府獨買獨賣的特權，在征用農地時，政府只需付給農地所有者和使用者很低的補償；而把征來的農地向企事業單位出讓時，政府卻可以收取相當于補償款十幾倍或幾十倍的出讓金。這一進一出之間巨大的差價收益，政府官員既可以用來做高地方的GDP，又可以用來打造政績工程、形象工程，還可以用來為本機關搞福利。因此，除企事業單位發展用地外，很多地方政府還巧立名目，以建設高科技園區、工業園區、教育園區和旅游度假園區等名義，大肆征用農村土地，而且往往是批少征多，未批先征。這正是耕地面積銳減的主要根源。此外，一些村干部為了追求個人利益的最大化，假借興辦鄉鎮企業、招商引資等名義隨意圈占集體土地，或者私自以土地參股的形式同他人“合作開發”，也導致耕地大量流失。據統計，從1996-2004年這不到10年中，我國的耕地面積凈減少了1.21億畝，而僅2004年一年就減少3800多萬畝。耕地面積的銳減及質量的退化，已經對我國的糧食安全構成威脅。自2000年以來，我國的糧食產量連續下降，2004年產量8600億斤，較之最高年份1998年減少1600億斤，糧食年人均占有量從1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。現在每年的糧食缺口達1000億斤左右。有專家推算，2030年，中國將有16億人口，如按人均年消費400公斤和現在的糧食產量計算，屆時缺口將達2000億斤。國家的儲備庫存和農民手中的存糧都在持續減少，我國的糧食將從結構性短缺轉為戰略性短缺。

3、農民土地使用權不完整和農地征用補償過低，阻礙了農村人口向城市的轉移。近些年來，我國農村土地向城市轉移的速度非常迅速，相比之下，農村人口向城市轉移的步子卻十分遲滯。其中固然有戶籍限制、就業困難等多方面原因，但農地制度的阻礙作用也不容小視。

一是農民土地使用權不完整影響了農村人口的轉移。首先，農民因沒有自由退出權而不愿轉移。《土地管理法》規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市、轉為非農戶口的，應將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回其承包的耕地或草地。”雖然該法律同時規定，“承包方交回承包地或發包方收回承包地時，承包方對其在承包地上的投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償”，但在現實中，基本沒有村集體對農民在土地上的投入給予補償的實例。更重要的是，這里所說的僅僅是對于投入的補償，而對于農民在承包期內的土地使用權的補償，相關的法律則只字未提。這就是說，農民若要遷入城市，其承包地必須白白交回集體。因此，一些農民即使在城里有了穩定的工作和收入，也不會輕易放棄農村集體的成員資格而舉家離土進城。其次，農民因沒有土地抵押權而難以轉移。抵押權是產權的重要權能之一，但是，現在無論是作為農地所有權主體的“農民集體”還是作為農地使用權主體的農戶，卻都不能享有這項權利。農地所有權的處分權全部被國家上收，農地使用權的抵押又被限制，因而農民就很難快速籌到進入城市去創業或生活的第一筆資金，這也在很大程度上阻礙了農村人口的城市化。

二是農地征用的補償過低制約了農村人口的轉移。我國實行的農地征用的補償標準是按土地的原用途及產值而定的，根本沒有考慮農民轉變生活方式的成本。《土地管理法》規定：“征用土地的補償費?為該耕地被征用前3年平均產值的6-10倍，安置補助費為前3年平均產值的4-6倍，兩項相加為10-16倍，最多不超過30倍。” 按這樣的標準，以畝均年產值500元、人均有承包地1.4畝(2004年我國人均耕地)計，被征地農民每人應得的補償金最高不過兩萬余元，低的只有幾千元。如果鄉里、村里再截留一部分，農民真正能拿到手的可謂微乎其微。那一點錢，在城里哪怕只是吃飯也用不了多長時間，何談安居、創業?所以，不要說大多數失地農民尚未轉為城鎮戶口，即使轉了戶口，他們也無法在城市立足，真正融入城市的生活。

4、農地集體所有權行使程序的缺失，使村干部擁有很大的尋租空間。前面講過，現在的村委會無論作為理論上的村民自治組織，還是作為實際上的準政府機構，都不應當行使農地所有權，因為它不具備經濟法人的資格。對于這種主體錯位，倘若有明確而細致的所有權行使程序的約束，還能好一些。然而，《土地管理法》等法規的此項內容幾乎是空白。加上《村組法》的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”沒有落實，因而許多村莊的土地所有權實際上成為少數村干部的個人特權。主要表現有四：一是隨意調整農戶的承包地，并借機營私舞弊。由于農村土地是按人頭平均分給農民承包經營的，當農戶人口狀況發生較大變化時，適當對承包地加以調整倒也無可厚非。但有些村干部卻純粹出于個人目的而調整土地，要么為了收取好處費，要么為了把好地調給親朋好友。有的村干部甚至在農戶的承包合同尚未到期、承包地的果樹還在盛果期時就單方面抬高承包價，不然就強行收回承包地。二是隨意縮小土地承包面積，擴大機動田，以轉租等形式為村干部增加收入。農業部規定，農村集體可以根據實際需要留出一些機動田，但其面積不能超過土地總面積的5％。而很多村莊的機動田遠遠超出規定的比例，有的甚至達到30-40％。這些機動地往往都被村干部轉租給村外的人或單位，其租金都裝進干部個人的腰包。三是背著村民，以土地參股的形式，與他人或單位合作開發集體土地，為自己牟取非法收入。四是在土地征用過程中不給農民發言權和知情權，與政府或用地單位黑箱操作，合謀買賣集體土地，并大肆侵吞土地征用補償款。

村干部的這些行為，嚴重侵害了農民的權益，強烈激化了干群矛盾。有調查顯示，農民因土地問題進京上訪、聯名控告的比例占到所有上訪、控告事件的60-70％。農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。由于土地是農民的生存保障，而且土地問題往往涉及巨額經濟利益，因此，也就決定土地爭議具有對抗性和持久性，并可能影響社會穩定。(http：//www.pkuer.cn )

此外，現在家庭承包責任制按人頭平均分配承包地，特別是增人增地、減人減地的做法，雖然在一定程度上體現了社區成員的權利公平，但客觀上刺激了農民的生育欲望。在改革初期的一段時間里，我國農村人口急速增長，也給此后的社會就業和經濟發展造成了巨大壓力。

四、結語

任何一項具體的制度安排，都是特定歷史與社會條件的產物，它也只能適應于一段歷史時期和特定的社會環境。當社會條件發生重大變化之后，如果不能與時俱進地對原有的制度安排加以創新和改革，那么它就可能演變為一種制度障礙，造成一系列負面效應。我國現行的農村土地產權制度實施已經20多年，它在經濟效率方面的疲態早已顯露，在社會效益方面的不良反應也日益明顯，現在已經到了必須對它進行全面反思和徹底改革的時候。我們應當沖破一切政治和理論禁錮，按照市場經濟的基本規律，以有利于我國經濟持續發展和社會穩定進步為目標，逐步對現行的農村土地產權制度做一番脫胎換骨的改造，使之重新煥發活力，帶動我國的農村經濟以至國民經濟再來一次大的飛躍。

[責任編輯：秦玉珍]