外交政策分析諸視角

[摘要]外交政策分析分為宏觀視角和微觀視角，兩種視角各有利弊。從國家利益角度出發(fā)，對外交政策進(jìn)行綜合分析更具有實(shí)踐意義。

[關(guān)鍵詞]外交政策；國家利益；分析層次

[中圖分類號]D801 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)06-0094-04

外交問題是國際關(guān)系研究的重要領(lǐng)域，而外交問題研究的核心是外交政策研究，因?yàn)榉结?、政策是行動的指南，外交政策是外交行為的?dǎo)向。外交政策問題研究的重點(diǎn)，在于對其決定因素的研究，即外交政策制定的重要依據(jù)、動因的研究，從而產(chǎn)生了外交政策分析的諸視角。本文在明確外交政策的含義的基礎(chǔ)上，對外交政策分析的諸視角展開探討，分析了它們的利弊，認(rèn)為拋開各個(gè)理論框架，從國家利益出發(fā)對外交政策進(jìn)行綜合分析更具有實(shí)踐上的意義。

一、外交政策的含義

為了明確外交政策的含義，筆者先把它置于廣義外交的概念內(nèi)討論。外交從廣義上來看，是指國際行為主體(國家)對外行為的目標(biāo)、策略及其實(shí)施的手段、方式，或者說是一國的對外關(guān)系。外交是人及由人組成的組織的實(shí)踐活動，而任何實(shí)踐活動都是把一定的觀念、思想見諸于行動即都是目標(biāo)與行動的結(jié)合。沒有行動的目標(biāo)是虛幻的，而缺乏目標(biāo)的行動則是盲目的。盡管行動有時(shí)并不反映真實(shí)的目標(biāo)，但肯定是基于某個(gè)目標(biāo)的。在一些人眼中的非理性的、盲目的行為，對施動者來說卻很可能是深思熟慮的結(jié)果。因此外交也是外交目標(biāo)與外交手段或外交活動的統(tǒng)一。盡管目標(biāo)與手段是對立統(tǒng)一的，可以相互轉(zhuǎn)化的，但筆者這里所說的目標(biāo)僅限于觀念、計(jì)劃，這里的手段僅限于具體的行為、活動。外交目標(biāo)指對外政策或稱外交政策，既包括對外戰(zhàn)略或稱外交戰(zhàn)略和外交基本原則等長期性政策，也包括短期性的政策、策略；外交手段既包括談判、調(diào)停、宣傳、偵查、經(jīng)濟(jì)政治干涉等和平的方式，也包括威懾、武力威脅、軍事施壓、戰(zhàn)爭等暴力的方式。顯然，筆者的外交定義保留了狹義外交的主權(quán)性與官方性(所謂的民間外交也是以政府的許可、默認(rèn)甚至提倡、支持為前提的，本質(zhì)上是官方外交的有機(jī)延伸)，但卻把“外交政策” 或者說“對外政策” 納入到“外交” 之中，而且外交手段并不限于和平方式，它幾乎包括外交主體的所有對外行為。德馬格艾斯在其《外交的純概念》一書中就把對外的暴力方式納入到了外交之中。我國學(xué)者謝益顯主編的《當(dāng)代中國外交史》，其內(nèi)容是當(dāng)代中國的對外政策及其具體實(shí)施，其“外交” 的含義與筆者在本文中所定義的外交的含義是一樣的。因此，本文中外交政策是指與外交的行為、手段相對應(yīng)的、指導(dǎo)外交行為和手段的外交目標(biāo)，包括外交基本原則、戰(zhàn)略、策略、計(jì)劃等。

二、外交政策分析的宏觀視角

那么外交政策決定于什么呢? 對于這個(gè)問題作為\"宏觀對外政策分析\" 的兩個(gè)學(xué)派之一的社會環(huán)境決定理論認(rèn)為，由地理環(huán)境、政治制度、國家規(guī)模、國民性和意識形態(tài)等因素構(gòu)成的\" 國家背景\" ，是外交的決定因素，而決策者的身份、個(gè)性和決策程序等因素則無足輕重。地緣政治論、帝國主義論以及民主和平論等都是這種理論的代表。“宏觀對外政策分析” 的另一個(gè)學(xué)派是國際體系決定論。該理論主張國家外部的因素和世界政治環(huán)境結(jié)合起來，決定著國家和其他跨國行為體之間的互動模式。該理論還習(xí)慣于將民族國家人格化并把它們作為國際體系的基本甚至唯一行為體。“對于體系理論來說，體系特征是發(fā)生作用的因素，單位特征是受到這種作用影響的因素，體系特征的變化導(dǎo)致了單位特征的變化?！眹H政治的體系理論都把國家看作唯一的體系單位。體系因素包括其結(jié)構(gòu)特征、實(shí)力關(guān)系、經(jīng)濟(jì)模式、行為規(guī)范(制度)、文化等。體系因素決定體系特征，對體系因素的不同側(cè)重是國際政治體系理論產(chǎn)生分野的基礎(chǔ)，形成國際關(guān)系理論三大主流派別：結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義、新自由制度主義、建構(gòu)主義?！敖Y(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義的體系特征是權(quán)力，新自由制度主義的體系特征是制度，建構(gòu)主義的體系特征是文化?！?雖然新自由制度主義也像現(xiàn)實(shí)主義那樣承認(rèn)體系結(jié)構(gòu)即權(quán)力分配，但因體系結(jié)構(gòu)變化的緩慢而把它視為常數(shù)；新自由制度主義在其早期發(fā)展階段強(qiáng)調(diào)過非國家行為體的重要作用，但后來將注意力回轉(zhuǎn)到國家上來。

新現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為在一個(gè)處于無政府狀態(tài)的國際“自助體系” 中，“國家行為的變化主要因?yàn)閷?shí)力的不同而不同，而不是由于其意識形態(tài)，或其社會及政府形式的區(qū)別”。這種理論認(rèn)為國際體系結(jié)構(gòu)對一國外交起根本性的作用，只要確定一個(gè)國家在國際體系結(jié)構(gòu)中的地位，就可以把握其外交。簡言之，新現(xiàn)實(shí)主義的核心是“結(jié)構(gòu)選擇”。新自由制度主義認(rèn)為國際體系的制度化程度決定國家的行為，其核心是“制度選擇”。類似地，建構(gòu)主義的核心是“文化選擇”?！拔幕竾H體系文化，亦即國際體系中共有知識或觀念的分配，這種分配的作用對象是作為國際體系單位的國家?！?不過建構(gòu)主義所設(shè)定的國際體系與國家之間的關(guān)系就其直接性而言不是因果關(guān)系而是建構(gòu)關(guān)系。國際體系與國家之間的因果關(guān)系以國際體系因素的變化必然導(dǎo)致國家行為的變化為必要條件，這時(shí)國家利益和身份被看作既定的。與此相反，建構(gòu)主義不認(rèn)為國家的身份和利益是既定的因素而是需要研究的問題，它們是由國際體系文化\" 建構(gòu)\" 的，國際體系文化對國家行為的影響必須以國家的身份與利益為中介，只有確定了國家身份和利益之后才可能真正理解和解釋國家的行為。

外交的意圖是影響，哪怕只是在一般意義上，因此外交總是屬于關(guān)系問題。然而與其他行為者實(shí)現(xiàn)什么樣的關(guān)系，怎樣實(shí)現(xiàn)這種關(guān)系，是需要選擇的。選擇行為與決策密不可分，“簡單地說，決策(decision making)就是在存在著不確定性因素的備選方案中做出選擇的行為”?！昂暧^對外政策分析” 的兩個(gè)學(xué)派都過分強(qiáng)調(diào)了外交的客觀決定因素而對決策者和決策過程的特性卻重視不夠，忽略了外交政策出臺前，客觀因素必須通過決策者大腦的過濾。國際體系決定論雖然以理性選擇理論為基礎(chǔ)，賦予國家以“經(jīng)濟(jì)人” 理性，但它們把國家過度抽象化、同質(zhì)化，抹煞了國家所逐之利與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人” 所逐之利的顯著區(qū)別。因此它們賦予國家的理性本質(zhì)上是一種機(jī)械的理性。國家的對外決策行為并不是抽象的，而是決策者在一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境中的認(rèn)知與互動的結(jié)果。參與決策的機(jī)構(gòu)或單位的特性、各組織內(nèi)部的溝通與信息交往、決策者的個(gè)性、生活背景及價(jià)值觀念對決策行為的結(jié)果同樣起決定性作用?！爸T如‘美國’ 或者‘加拿大’ 這種實(shí)體并不做任何決策，決策是由個(gè)人做出的。與此類似，被稱為‘國務(wù)院’ 或‘外交部’ 的官僚實(shí)體也是由個(gè)人組成的。因此，許多學(xué)者把對個(gè)人和小團(tuán)體的研究作為分析的主要焦點(diǎn)是不讓人感到奇怪的?！碑?dāng)我們把注意力由形而上的、抽象的國家或政府概念以及廣義的“行政部門”轉(zhuǎn)向具體的政府決策主體的決策行為上時(shí)，就進(jìn)入了“微觀決策理論”。

三、外交政策分析的微觀視角

“國家行為實(shí)際上是那些以國家的名義行事的人的行為”是決策理論的重要理論前提。微觀決策理論主要包括以下幾種模式：組織過程模(organizational process model)、官僚政治模式(bureaucratic politics model)或稱政府政治模式(governmental process model)以及心理認(rèn)知模式(psychological cognitive model)。

組織過程模式假定“政府由若干個(gè)封建性的組織構(gòu)成”，外交政策是依照常規(guī)運(yùn)作程序(standard operating procedure)而運(yùn)作的大型組織的產(chǎn)品。其特點(diǎn)在于以下幾個(gè)方面：首先，決策的主體是政府內(nèi)部組織?！皩ν庹邔?shí)際上成為那些涉及外交行政事務(wù)組織的一系列具體對外政策的總和。”其次，政策的內(nèi)容是由政府內(nèi)部各組織所具備的常規(guī)運(yùn)作程序決定的?！案鹘M織的成員日復(fù)一日地干著幾乎同樣的事，當(dāng)今的許多決策和對外政策都反映出多年積累下的官僚習(xí)氣?！?再次，各組織之間必然發(fā)生激烈的競爭。因此，“由行政機(jī)構(gòu)控制的決策過程可能不僅會使對外政策不太具有內(nèi)聚力，還可能出現(xiàn)彼此對立的政策”。“組織過程模式指出各外交政策部門有自己的完全獨(dú)立于總統(tǒng)決策行為的習(xí)慣、指導(dǎo)方針、文化以及標(biāo)準(zhǔn)的工作程序?！?/p>

官僚政治模式指出各個(gè)組織機(jī)構(gòu)都有它們試圖增加或保護(hù)的獨(dú)立的政治利益，政策不是通過理性選擇或由單一行為者做出的而是由各組織單位間的討價(jià)還價(jià)決定的?！鞍压倭耪文Ｊ浇忉尀橐粋€(gè)團(tuán)體中的各個(gè)個(gè)人為了權(quán)力和地位而進(jìn)行競爭?！薄霸撃Ｊ疥P(guān)注政治結(jié)果并把外交活動定格為身處國家政府重要部門一把手位置的重要行為者之間的討價(jià)還價(jià)的游戲。”其關(guān)鍵命題是“地位決定立場”。官僚政治模式與組織過程模式的迥然不同之處是，它強(qiáng)調(diào)了各個(gè)個(gè)人是如何在政府行為結(jié)果中起重要作用的。

心理認(rèn)知模式重在探討決策者的心理活動對決策的影響，強(qiáng)調(diào)政策是決策者的心理過程或認(rèn)知過程的產(chǎn)物。心理認(rèn)知模式強(qiáng)調(diào)認(rèn)知的扭曲是如何破壞理性選擇的。該模式認(rèn)為，每一個(gè)決策者都有自己對世界的特殊的意向(image)，這種意向是由他們對歷史事件的解讀所塑造的。這些關(guān)于現(xiàn)實(shí)的意向一經(jīng)形成就很難改變?！罢J(rèn)知一致性(cognitive consistency)是唯一的規(guī)范，它使與決策者的意向相沖突的信息要么會被排除或忽視，要么被作為某個(gè)特殊政策偏好或行為過程的主要依據(jù)。” 顯然，認(rèn)知一致性會對決策產(chǎn)生負(fù)面影響。與認(rèn)知一致性相似但又有所區(qū)別的是小團(tuán)體思想(groupthink)。它是“人們在深陷于富有凝聚力的小團(tuán)體中，并且團(tuán)體成員要求團(tuán)體一致(unanimity)的努力壓倒了他們對具有可選擇性的行為過程進(jìn)行現(xiàn)實(shí)評估的動機(jī)時(shí)所慣用的一種思考模式”。

決策理論中還有所謂理性決策模式(rational choice model)，以人類的理性為理論前提，強(qiáng)調(diào)人在政策決定過程中的主體作用，借用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“利益最大化”原則，把國家擬人化，將其看作是具有有限理性的經(jīng)濟(jì)人，認(rèn)為政策是“基于合理計(jì)算的選擇”，所謂決策也就是政府依據(jù)明確的對外政策目標(biāo)，對所面臨的多種方案進(jìn)行得失分析、利弊權(quán)衡，從中選擇出一種以最小的代價(jià)換取最大效果的對外政策方案的過程。但是筆者認(rèn)為理性選擇模式與其說是一種決策模式不如說是一種國際政治的研究方法，因?yàn)樗坏恰昂暧^對外政策分析”中國際體系決定論的基礎(chǔ)而且也是威懾理論、博弈論等理論的前提。微觀決策理論為人們分析外交提供了新的視角，但這種努力難以對外交進(jìn)行具有充足理論效力的解釋，因?yàn)槭澜缟蠂冶姸?，國家類型各異，各國?nèi)部組織及其構(gòu)成單位各具特色，在應(yīng)用此理論分析國家外交時(shí)，我們不得不具體國家具體分析。特別對于一些集權(quán)型國家來說，最高領(lǐng)導(dǎo)層以下的部門對于外交幾乎沒有決策權(quán)而只有執(zhí)行的權(quán)力。組織過程模式和官僚政治模式雖然一個(gè)強(qiáng)調(diào)組織本身，一個(gè)強(qiáng)調(diào)組織的最高領(lǐng)導(dǎo)，但這兩種模式的區(qū)別并不十分明顯，因?yàn)榻M織的行為主要是通過其最高領(lǐng)導(dǎo)的行動來體現(xiàn)的，反過來，組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者的行動往往無異于組織本身的行為。認(rèn)知模式雖然對理性選擇理論有所批評，然而其自身理論基點(diǎn)卻正是人的理性，它指出決策者的非理性化傾向及行為，目的卻是為了使決策者更為理性。而且無論對理性作何種定義，決策者決策時(shí)的非理性化成份總是十分有限的，因?yàn)椤白鳛閲H體系構(gòu)成單位的國家也是由其自身結(jié)構(gòu)決定的。決策者，或者說國家的代理人，不僅面臨國際體系結(jié)構(gòu)帶來的制約，同樣也面臨國家自身結(jié)構(gòu)帶來的制約。”微觀決策理論的缺點(diǎn)還在于其適用范圍的狹小，它們一般只適于解釋某些特例，比如危機(jī)時(shí)的決策等。

以上敘述了學(xué)者們從不同層次或同一層次的不同角度對外交政策的決定因素所做的探討。不同的分析層次都各有優(yōu)缺點(diǎn)。但相比較而言宏觀對外政策分析理論無論從理論假設(shè)的簡約性還是從理論的解釋范圍、解釋力來看都優(yōu)于微觀決策理論，從而更具科學(xué)性。

四、外交政策分析的綜合視角：國家利益視角

無論對哪種解釋、分析外交政策的理論家而言，外交政策是由所在國家的領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)國情、世情、民意等制定的，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。而且盡管組織機(jī)構(gòu)、制度模式等無意識物質(zhì)實(shí)體對外交政策的制定過程會產(chǎn)生些許影響，但畢竟一個(gè)國家外交政策的確立，最終要由國家最高領(lǐng)導(dǎo)者一錘定音，從結(jié)果來看，一個(gè)國家的外交政策是以集中的統(tǒng)一口徑出現(xiàn)的。理查德·斯奈德、布魯克和伯頓·薩藩認(rèn)為：“將國家定義為官方的決策者是我們的一個(gè)基本方法。這些決策者們的權(quán)威性活動，無論其內(nèi)容和目標(biāo)是什么都代表著國家行為。國家行為實(shí)際上是那些以國家的名義行事的人的行為?！?鑒于國家是由人構(gòu)成的、人在外交政策制定中的重要作用、以及外交政策確立時(shí)所表現(xiàn)的集中性特點(diǎn)，因此可以賦予種類繁多的國家以獨(dú)立人格特點(diǎn)，使其人格化。人是具有理性的，人的行為總是為一定的利益所驅(qū)動。這樣在分析國家外交時(shí)，我們就可以以理性選擇理論為基礎(chǔ)，把國家行為看作是國家受利益牽引的結(jié)果，從國家利益的角度對外交政策進(jìn)行解析。這樣就既避免了宏觀對外決策理論過分關(guān)注客觀條件的制約而忽視國家自身的能動性的弊端，又?jǐn)[脫了微觀對外決策理論忽視不同國家外交實(shí)體的巨大差異性同時(shí)又夸大了它們的能動性的毛病。國家利益已經(jīng)成為分析對外政策的綜合依據(jù)，“任何試圖描述、解釋、預(yù)測和規(guī)范國家行為的努力都離不開這一核心概念”。

理性選擇理論有時(shí)被稱作公共選擇理論，政治的經(jīng)濟(jì)理論或新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，它“使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，利用邏輯和演繹，研究理性的行為主體如何將它想要得到的東西的機(jī)會最大化，這是對非市場決策行為的經(jīng)濟(jì)分析。”“理性選擇理論的' 硬核' 是關(guān)于個(gè)體行為和態(tài)度的假定，它把經(jīng)濟(jì)生活和政治生活中的個(gè)體，看作是追求最大化利益的功利主義的實(shí)體，是趨利避害的‘經(jīng)濟(jì)人’；不過，這個(gè)‘經(jīng)濟(jì)人’ 的理性是有限的，假定個(gè)體在系統(tǒng)和有預(yù)測性激勵(lì)的有限反應(yīng)中是‘理性’的?！崩硇赃x擇理論的最基本的假設(shè)是，“人是有目的、是目標(biāo)導(dǎo)向的；人有一套按照等級排序的偏好或效用(utilities)”。

從國家利益的角度分析外交政策是一種常用的方法，畢竟“利益支配著我們在道德上和認(rèn)識上的一切判斷?！睗h斯·摩根索說：“只要世界在政治上還是由國家所構(gòu)成，那末國際政治中實(shí)際上最后的語言就只能是國家利益?！薄白非髧依?、實(shí)現(xiàn)國家利益被認(rèn)為是任何國家外交的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是外交的目的，而且是天經(jīng)地義的事情?！薄巴饨坏乃囆g(shù)在于，以他國最低程度的抵制與怨恨為代價(jià)，獲取最大程度的國家利益?！?/p>

一個(gè)國家公開聲稱以追求國家利益為行為目的也并不是什么不光彩的事，相反倒可以使自己顯得光明正大、行事坦誠，因?yàn)檫@樣以來就等于公開表明了自己的行動大方向，使自己的行為對于別的國家而言也具有一定程度的可預(yù)測性。人們不能以有關(guān)個(gè)人的道德標(biāo)準(zhǔn)和任何普遍的道德原則去評價(jià)國家追求自身利益的行為?！耙幻饨还偎坏貌猾@取并保護(hù)的是他自己國家的利益。在他的私人生活中，他可能會心甘情愿地為了別人而犧牲自己的利益，但是在國家關(guān)系中這種行為的發(fā)生是十分罕見的?！奔词乖趪抑g有“舍己為人”的情況的出現(xiàn)，人們也不會相信它具有任何真正的道義目的。漢斯·摩根索說：“一項(xiàng)從國家利益出發(fā)制定的外交政策要比一項(xiàng)按普遍的道德原則制訂的外交政策在道德上更為完美。”“在個(gè)人之間，表示感激的場合并非少見，但是在國家之間卻可能從未發(fā)生過?？梢钥隙ǖ卣f，一般的原則是，各個(gè)國家的優(yōu)秀官員的主要?jiǎng)訖C(jī)是追求利益?！编囆∑皆跁娔峥怂蓵r(shí)說，在外交方面“我們都是以自己的國家利益為最高準(zhǔn)則來談問題和處理問題的。在這樣的大問題上，我們都是現(xiàn)實(shí)的”。

國家利益之所以是一國外交政策的指南，是因?yàn)樗且粋€(gè)國家的最高利益。由于國家利益是多種利益的集合體，因而至少從形式上看，它代表了所有國民的共同利益，具有最大的普遍性和最廣泛的代表性，在邏輯上它就有壓倒國內(nèi)其他所有個(gè)人利益和集團(tuán)利益的優(yōu)勢地位。國家所擁有的至高無上的主權(quán)也內(nèi)在地規(guī)定著國家利益對一國外交政策具有的本源性。外交政策也只有以國家利益為圭臬才能體現(xiàn)外交的主權(quán)性和官方性。無論哪位政治家，只有他遵循國家利益從事外交才具有合法性。因此國家利益這個(gè)概念本身就已成為政治家們使其從事的外交或其它政治活動合理化的工具(盡管他們的外交政策在有意或無意之中時(shí)常有悖于國家利益)，也是他們譴責(zé)、詆毀政敵的工具。正如一位美國學(xué)者指出的：“國家利益的概念……作為分析的工具，它用以描述、解釋或估價(jià)一國外交政策的本源或適當(dāng)性。作為政治行動的手段，它用來為某些政策進(jìn)行辯護(hù)，提出譴責(zé)或予以肯定?！?/p>

在國家利益與國際利益的關(guān)系上，也是國家利益優(yōu)先。因?yàn)閲依媾c國際利益的關(guān)系與國家利益與個(gè)人利益的關(guān)系不同。盡管國家利益與個(gè)人利益的一致性是有限的，但國家可以借助國家政權(quán)的力量對多元的個(gè)人價(jià)值取向產(chǎn)生重大影響，使個(gè)人價(jià)值取向向個(gè)人利益服從國家利益的價(jià)值取向靠攏，但是，國家與國際社會的關(guān)系并不同于個(gè)人與國家的關(guān)系，前兩者的利益一致性遠(yuǎn)小于后兩者，國際社會無論從組織機(jī)構(gòu)上，還是從思想文化上都不如國家那么有序、統(tǒng)一，它是無政府狀態(tài)的，國家與國際社會沒有個(gè)人與國家那么明顯的義務(wù)雙向性。因此國家在國際社會中是自助的，沒有哪個(gè)國家會把國際利益作為最終行為目的。

五、結(jié)語

對外政策分析的宏觀視角與微觀視角在解釋外交政策時(shí)具有各自的優(yōu)勢，前者強(qiáng)調(diào)客觀因素對外交政策的決定作用，而后者則對主觀因素以很大的重視，突出了人的主觀能動性。然而這兩種外交決策理論都是片面的，沒有把國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)和國際政治結(jié)構(gòu)、主觀因素和客觀因素辨證地結(jié)合起來。以理性選擇理論為基礎(chǔ)，從國家利益出發(fā)對外交政策進(jìn)行分析，可以避免宏觀和微觀視角在思想方法上的形而上學(xué)的弊端，但關(guān)鍵是以何種理論框架來分析利益。關(guān)于這個(gè)問題正是筆者待續(xù)的內(nèi)容。

[責(zé)任編輯：崔穎]