非營利組織在社區治理中的角色困境

[摘要]在社區治理中引入非營利組織，有利于提高社區服務的質量和效益，形成社區發展的合力，促進“小政府，大社會”格局的形成，其作用越來越受到人們的重視。但是，非營利組織在社區治理實踐中因“制度缺失、志愿失靈、資金不足、能力有限、誠信危機”等重重阻礙，步履維艱，難以發揮其應有作用。針對問題尋求解決途徑，對社區非營利組織功能的充分發揮以及社會的和諧發展十分迫切。

[關鍵詞]非營利組織；社區治理；角色困境；和諧發展

[中圖分類號]C912.8 [文獻標識碼A] [文章編號]1002-7408(2007)06-0064-03

非營利組織是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。它作為政府和市場之外的第三部門，其作用在經濟社會的和諧發展中日益凸顯。非營利組織在社區具有廣泛而深厚的基礎和生存發展空間，它所具有的民間性、非營利性、自治性、志愿性等特點，決定了它具有規模小、社會責任感強、更易于接近服務對象、能對服務對象的需求做出靈活反映等優點。將非營利組織引入社區治理，有利于降低服務成本，提高服務質量和效益；有利于擴大社會的自我管理，提高社會自組織化程度；有利于限制政府的權力，緩解政府的管理壓力，促進“小政府、大社會”格局的形成；有利于形成社區發展的合力，最終實現整個社會的穩定與和諧發展。但是，目前我國非營利組織在制度保障、運作資金、志愿性、公信度、自身能力等方面問題突出，使得社區非營利組織很難有效發揮其應有的作用，本文擬對此問題作一粗淺分析。

一、非營利組織在社區治理中的角色定位

社區非營利組織是發展社區公益事業的依托，它是社區多元治理主體之一，其基本宗旨是滿足社區居民的需要，不以營利為目的，致力于社區服務和管理，在社區治理中扮演著十分重要角色。

1、社區公共服務的供給者。“提供社會公共服務，追求社會成員利益的最大化”是非營利組織最基本也是最傳統的功能。非營利組織在提供社區公共服務方面，具有強于政府和市場的效率優勢。當然，社區公共服務的供給應該需要多元主體的參與，但是在“小政府，大社會”新格局的形成過程中，非營利組織理應是社區公共服務的主要供給者。一方面，政府很難擺脫其傳統的官僚主義積弊，權力集中和層層節制導致它對新的多元化社會需求和發展機會反應遲鈍，缺乏降低成本和增加產出的內在動力。另一方面，市場(企業)內在的“自利性”使其難以立足社區成員利益的最大化和公共服務的有效性。“正是由于政府和市場在提供公共物品方面的局限性，導致了對于非營利組織的功能需求，這也是非營利組織存在的主要原因。”非營利組織具有組織彈性、功能自發性、民間代表性，對于社區成員需求較為敏銳，容易接近服務對象獲得更準確的需求信息，能夠提供社區成員更急需的服務。

2、“政府、市場、社區”之間的溝通者。非營利組織通過溝通政府與市場、政府與社區、社區與市場，使社區在市場機制的作用下，形成以企事業單位、非營利組織和居民為主要對象的新的利益整合關系，從而發揮非營利組織的橋梁和紐帶作用。第一，非營利組織向政府反映市場、社區的意見、建議，為政府制定政策、法律提供依據；第二，非營利組織可以協助政府做好宣傳、指導、監督工作，使市場和社區更好地實施法律、法規和政策。第三，非營利組織可以將社區成員對商品的“真實需求”反映給市場(企業)，為市場提供“需求信息”，以提高其生產效益。

3、社會資本的創造者。社會資本主要是由“與社會成員的信任、互惠、合作等有關的一系列態度和價值觀”構成，信任、互惠、參與、規范是構成社會資本的基本要素。創造社會資本是非營利組織發展的基本要義。充足的社會資本可以避免集體行動的困境，能夠協調各種利益關系。非營利組織所具有的內在特性，使其在社會資本創造中獨具優勢。其一，非營利組織的“非營利性”，使其在政府和市場無效或低效的領域里發揮極其重要的作用，這也體現了其活動的公益目的、志愿精神和責任意識；它推崇“我為人人，人人為我”的社會價值觀，具有提高社區成員素質的道德教化作用，也增進了社會資本。其二，非營利組織的“自治性”，使其更貼近社區成員，能夠與社區成員進行直接溝通、交流和協調，從而盡可能使各方面意愿達成一致開展自治活動，其運行效率和效能有著更可靠的現實基礎。這種非科層制的管理，體現了非營利組織管理的人本理念以及社區成員之間的平等地位與合作精神，促進了社區資源的整合。

4、政府權力的監督者。政府的權力是基于“公意”而產生，民眾有權利也有責任監督政府權力的行使。現代民主政府除了需要政府體制內的權力制衡機制外，還需要體制外的強大權力制約，這種體制外的力量就來自于民眾。然而個人沒有力量與政府抗衡，個人只有結成有機的整體即社會，才有可能抵制來自政府的強權，才能實現制約政府的目的。非營利組織為社區成員的自由結社提供了自我組織的空間，它通過有組織的活動喚起社區成員的公共意識，影響政府的公共決策。所以，社區非營利組織是制約政府權力的主要社會力量。

二、非營利組織在社區治理中的現實困境

非營利組織在社區治理中的種種應有角色，表明它在滿足社區居民的各種需要、推動社區建設和發展、促進社會的穩定與和諧發展等方面起到了極為重要的作用。但是，應然與實然畢竟還有差距，社區非營利組織功能的有效發揮還受現實困境的重重阻擾。

1、制度缺失。目前，我國還沒有專門針對非營利組織的法規，對非營利組織管理的主要依據是《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。其中規定，登記注冊由各級民政部門來管，而日常性事務由業務主管單位來管。非營利組織在申請成立時，發起人必須要向登記管理機關提交業務主管單位的批準文件，而有資格成為社團組織和民辦非企業單位的必須是“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織”。而一般的政府機構不愿意做業務主管單位，因為有一些責任要求。這樣非營利組織的注冊就尤為困難，很多非營利組織就不可能通過登記為社團或民辦非企業單位開展活動。于是很多非營利組織要么借道工商做“商戶”，要么暗渡陳倉做“黑戶”，不得不放棄作為一個合法的非營利組織應有的權益。如“地球村”是我國一個著名的非營利組織，因為找不到主管單位，所以只好進行工商注冊，和企業一樣到工商部門去參加年檢，不僅在減稅免稅上無法獲得合法的待遇，還在接受捐贈上產生了很大的問題。對未經注冊的非營利組織，由于缺乏法律的保護，活動的范圍和方式也都受到很大的限制。這主要是由于針對非營利組織的雙重管理體制、分級管理原則、非競爭性原則和限制分支原則，遺留著計劃經濟體制下政府對社會事務管理的痕跡，使得大多數社區非營利組織(特別是草根型非營利組織)深陷“合法化困境”。

2、資金不足。資金短缺是非營利組織發展的最大障礙。目前我國相當一部分非營利組織處于資金嚴重不足的狀況，無法開展正常活動，不得不首先為生存而掙扎。一般而言，非營利組織的資金來源于政府的資助、企業的支持、服務性收入、基金會等機構的資助、公眾的捐贈和海外的援助。但是，政府的資助只限于那些自上而下型的非營利組織，企業的支持也主要按政府意圖投向這些非營利組織。廣大的草根型非營利組織的經濟來源完全依靠體制外資源，特別是國外大型基金會、公益組織的捐款和資助。目前我國能夠獲得各種捐贈和海外資助的非營利組織一般集中在大都市，尤其在北京，大多數非營利組織要找到捐款非常困難。我國的公益捐款人均不到一塊錢，美國的個人捐款占GDP的2.1％，我國只占GDP的0.01％。我國非營利組織由于本身的合法身份限定，難以有效地募集到資金。

3、志愿失靈。志愿性是非營利組織的基本特征，也是非營利組織的靈魂，非營利組織使命的完成要緊緊圍繞志愿性來進行。當前，我國社區非營利組織的發展存在嚴重的“志愿失靈”現象，其具體表現為：第一，“志愿供求失衡”。非營利組織的受益者往往是特定的群體，由于不同的群體建立組織的能力不同，而且募集資源的能力也不同，加之區域經濟發展的差異，有的群體中能會得到“過多的”服務，而其他群體則可能得不到應有的服務。這種“狹隘性”會帶來供求失衡。第二，“志愿資源濫用”。非營利組織的資源往往把握在幾個人手中，他們并不總是根據組織的宗旨和社會的需要使用資源，往往會根據自己的偏好和利益做出決策。這種“家長制作風”會帶來資源濫用。第三，“志愿者不足”。志愿者是基于道義、信念、良知、同情心和責任，為改進社會而提供服務，貢獻個人的時間和精力的人和人群。非營利組織主要由好心的業余工作者組成，強調志愿者服務。目前我國非營利組織的志愿者極為缺乏，56％左右的非營利組織沒有志愿者。社區非營利組織強調義工服務，而且往往不能提供有競爭力的工資，加之我國缺乏合理的人力資源配置機制，“業余性”的人力資源匱乏狀態，必然要導致人力資源使用過程中的低效率。

4、能力有限。非營利組織的能力是指組織動員多種社會資源，包括社會資源、政治資源、國際資源、志愿者資源等，實現自己宗旨的能力。非營利組織能力不足主要體現在社團的領導和工作人員的個人能力難以適應新的社會環境，缺乏迎接新挑戰的觀念和知識，組織成員的專業化程度低，即賽拉蒙所謂慈善的業余主義(philanthropic amateurism)，非營利組織由于資金的限制，無法提供足夠的報酬來吸引專業人員的加入，這些工作只好由有愛心的業余人員來做。目前我國社區非營利組織的服務行為尚不規范，違法亂紀現象時有發生，會計、法律、仲裁等高級專門人才短缺，影響了社區非營利組織的服務質量，損害了它在公眾心目中的形象和在事務管理中的地位，成為整頓市場經濟秩序的重要對象。社區非營利組織自身的專業能力和素質已經成為其發展的瓶頸，只有突破自身發展的局限，才能使其得到良性發展。

5、誠信危機。對非營利組織來說，沒有誠信也就沒有生存的必要了，也就失去了其健康發展的基礎。非營利組織不同于政府和企業，它既不能使用強制力量，也不能以逐利為目的，它是道德取向的組織，誠信體現的是其道德性質。近年來許多關于社區非營利組織活動的負面事例表明，誠信已成為社區非營利組織發展所面對的最大挑戰之一。其誠信缺失主要表現為：第一，違背民主決策和民主治理，破壞集體監督。社區非營利組織是人們在平等和自愿的條件下結合成的，它理應實行民主決策和民主治理。違背民主決策和民主治理，破壞集體監督，就是破壞社區非營利組織的誠信。第二，拖欠或克扣工作人員應得的工薪、津貼。社區非營利組織工作者的付出，是自己的勞動和血汗，拖欠、克扣他們的工薪、津貼，其性質同拖欠、克扣農民工的血汗工錢是一樣的，是違背誠信的。第三，將合作和集體勞動的成果歸在個別人名下。社區非營利組織開展的活動，通常需要多人的合作。但有人在工作成果署名時，將自己的名字最大化地突出，而對合作者的貢獻與名字則盡可能少提甚至不提，這實際上是侵占他人勞動成果的失信行為。第四，私自擅用非營利活動的節余資金。有人在社區非營利活動中力求使經費盈余最大化，并對有關當事人和組織機構隱瞞結余資金，以實現其私自處置、使用和占有這些資金的目的，這實際上破壞了非營利組織的誠信原則。導致社區非營利組織誠信缺失的主要原因表現為：道德失控，產權模糊，人力資源素質低，內部結構不合理，信用建設薄弱，消費者維權觀念淡薄等，可見，社區非營利組織誠信危機的產生，既有外部環境的影響，也與組織的人員素質、倫理道德觀念、組織內部的運行機制有關。

三、社區非營利組織擺脫困境的出路思考

社區非營利組織存在的現實困境使其在社區治理中嚴重缺位，導致了社區建設中許多公共事務和公益事業因缺少相應的組織載體而無法完成，同時也造成了政府和社區居委會的功能混亂和角色錯位。因此，在推進社區治理的過程中，政府、社會和非營利組織自身(尤其是政府)應該采取積極有效的措施，為非營利組織的發展壯大營造環境，創造條件，使其成為社區服務的主要承擔者和社區發展的促進者。

1、建立和健全有關社區非營利組織的法律制度。要加快制定相關的法律法規和政策，對社區非營利組織的性質、地位、服務宗旨、設立程序、運作機制、項目開發的方式、資金和人員管理、職業道德規范、法律責任等問題做出明確規定，形成比較完備配套的法律法規體系，以規范社區非營利組織的行為，為其健康發展提供制度和法律上的保障。

2、調整資源調控策略，為社區非營利組織的發展提供必要的財政支持。一方面，政府應將社區非營利組織承擔的由政府轉移出來的生活保障和社會福利服務項目列入公共財政開支，納入財政預算，根據非營利組織所提供的公共服務項目及其成效，不同程度地給予其必要的財政支持；另一方面，要兌現法律已經承諾的稅收優惠，保證《稅法》和《捐贈法》的嚴肅性，鼓勵私人捐贈行為。同時，應注意在財政資助和政府采購方面，對社區內官辦非營利組織、民間非營利組織和海外非營利組織一視同仁，實行統一的國民待遇。

3、促進政府與非營利組織在社區治理中的良性互動。首先，政府要轉變態度。政府必須認識到非營利組織既可能是對手，也可以成為伙伴，政府與非營利組織之間的關系，并不必然是“零和關系”，也可以是一種“雙贏關系”。其次，非營利組織必須學會與政府合作。這不僅僅是因為，在政府與非營利組織的力量對比格局中，前者處于絕對主導地位。也是因為，非營利組織和政府各有所長、也各有所短，只有通過合作才能揚長避短、相得益彰。必須消除一種流行的誤解，即“真正的非營利組織主要地甚至完全地依賴私人志愿行動和慈善援助”。因此，社區治理要想達到善治的目標，政府首先要注意自身的正確定位，然后通過引導、提升非營利組織的作用，授權或賦予其一定的角色，使之有能力以主體姿態參與社區治理，參與社區公共利益的協調，并與之建立起良性互動的合作關系，形成自上而下與自下而上相結合的權力運行機制，共同推動的社區發展。

4、積極培育公民的責任意識和自治精神。責任意識和自治精神是公益精神或志愿精神賴以生存的土壤，是人們信守原則的內在要求。責任意識使人們在重大困難面前不易出現“集體無為”的尷尬。自治精神是人們尋求自由、民主的前提，它可以促使人們通過組建和支持社區非營利組織來解決共同面對的問題，它是實現社區治理所必需的條件。責任意識和自治精神的培育必需依靠社會的力量，通過各種宣傳說教、組織活動、制度規章、社區文化等體現出來。

5、加強非營利組織的自身建設。政府的友好態度、寬松的法律環境、有力的社會支持是社區非營利組織獲得發展的必不可少的外部條件。但是，它要發揮應有的社會功能，還必須積極主動地改善自身的結構和能力。非營利組織必須認清自己的使命，自覺承擔社會責任，把利他主義、奉獻精神作為自己的行為理念或行業文化。要建立和健全內部的組織機制，逐步完善理事制度，提高自己的活動開發能力、組織管理能力、資金籌措能力和項目運作能力，要以自己優質、高效的服務和良好的信譽在公平競爭中求得生存和發展，以增強自身的創造力和生命力，提高組織效率和社會效益。

6、加大對非營利組織的監督和管理力度。一方面，要建立有效的社會監督體系。社會監督不僅包括社會公眾的監督、新聞媒體的監督、社會組織的監督，還包括行業自律。“社會監督”不能僅僅是一個口號，也不能僅僅是一條法律，更為重要的是，它應該成為一種實實在在發揮作用的制度。這種制度包括活動的主體，如社會公眾和社會組織；包括技術體系，如信息系統、評估系統、監督和評估信息的發布系統；還包括能夠對評估結果作出恰當反應的社會捐贈機制。另一方面，政府要把好“入口”關，全面建立和推行統一完善的非營利組織的登記備案制度和執業資格認證制度。要實行分類管理，要根據各類非營利組織的業務內容、服務客體、收益狀況等不同方面的情況，建立不同的運行規則和運行機制，采取不同的管理方式，以便更充分、更有效地發揮各類非營利組織在社區治理中的功能和作用。

[責任編輯：秦玉珍]