構建公共財政投入機制扎實推進陜西新農村建設

[摘要]明確界定公共財政投入范圍，構建與當地經濟社會發展水平相適應的公共財政投入機制是社會主義新農村建設的重要內容。加大農村基礎設施、醫療衛生和基礎教育等方面財政投入力度，緩解農村財政壓力，彌補農村公共產品供給不足，增強農村公共服務的能力，促進農村經濟和實現城鄉統籌發展，是當前陜西社會主義新農村建設的一項重大而緊迫的任務。

[關鍵詞]陜西；新農村建設；公共財政投入機制；構建

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)06-0076-03

建設新農村是我國現代化進程中一項新的偉大實踐，也是在政府公共財政投入主導下農村經濟社會的全面建設，即通過加大公共財政投入力度，彌補和解決農村公共產品供給不足，有效增強農村公共服務的能力，使農村基礎設施、醫療衛生、科技教育和社會保障等各項事業獲得長足發展，以促進城鄉統籌格局形成。因此，把新農村建設實際與財政支持保障能力有機結合起來，在實踐中探索，在發展中完善，在創新中提高是新農村建設中的重大課題。本文擬結合陜西實際就此問題作一分析。

一、社會主義新農村建設中公共財政投入的范圍

社會主義新農村建設中公共財政投入的范圍涉及公共財政的內在運行邏輯、外在目標定位以及公共財政投入范圍的界定等幾個方面。其中內在運行邏輯是指滿足不同類型公共產品的需求和公共服務。農村地區的公共產品供給、提供公共服務和社會公共事業發展，實質上是關于公共財政投入與支持的問題。首先，公共財政之職能表現為以滿足社會公共發展的需要為主旨，主動參加公共服務，落實公共產品提供到位的一種財政收支活動。要注重發揮公共財政的積極作用，不斷推動社會公共利益得以實現；其次，通過公共財政的運行機制，根據不同區域的特點和差異，逐步為公共產品提供財力支持；再次，經驗表明，一般農村公共產品可以分為經濟發展型、公共服務型、社會保障型和生態保護型四種類型，同時都以社會公共事業和公共服務為載體。無論農村公共產品的類型如何變化，但都具有共同的特征，即農村公益產品具有以滿足社會公共需要為出發點的公共性質。公共財政投入的外在目標定位即由功能性投入轉變為輻射性投入，在加強硬件建設的同時注重能力培養的投入。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務，公共財政投入的目標定位也應隨之進行調整。即由過去的集中、單一的功能性投入轉變為分散、多維的輻射性投入，由專注于硬件建設轉變為硬件建設和能力培養并重的投入。以新農村建設的目標作為未來發展的方向，重點圍繞農村水、氣、電、路等生產生活設施和義務教育、公共衛生、社會保障、鄉風文明建設等方面，不斷加大財政投入的力度和擴大覆蓋面，形成城鄉一元的財政供給制度，推動農村硬件建設和能力培養同步發展。

十六屆五中全會提出的建設新農村“二十字目標”，即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，事實上已經明確了新農村建設中公共財政投入的范圍。這一界定范圍就是要根據各地農村經濟社會發展的基礎與水平以及自然環境實際，因地制宜，有所側重，把財政資金投在最關鍵、最急需并且效益最高的地方和項目上，使公共財政發揮較高效率。要以實現農業增效、農民增收和全面建設小康社會為目標，重點解決與農業生產直接相關的水利、道路、電力等薄弱環節，著力改善農業生產條件，促進農業產業結構調整和農村經濟上規模、上水平、上效益，同時加大對農村九年義務教育、職業技能培訓、醫療衛生、社會保障等方面的投入，并透過村莊規劃、民居改造、整潔村容村貌，培養文明鄉風，促進農民生活方式的轉變，提升農村自身和諧、持續發展的能力。

二、陜西新農村建設中急待解決的重點任務

陜西是一個農業大省，也是一個經濟窮省，新農村建設面臨著多重壓力。一是農村基礎設施脆弱，農業生產水平比較低，種糧比較效益仍然偏低，保護和提高糧食綜合生產能力任務艱巨；二是農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距呈拉大趨勢。2005年，陜西與全國農民人均純收入的差距已經擴大到1203元，全省城鄉居民收入比為4.03:1，高于全國平均水平；三是農村公共事業落后，城鄉面貌反差巨大。目前，全省有1998個村不通公路，2000多個村不通電，1000多萬人存在飲水難或飲水不安全問題，上學難、看病貴、缺乏社會保障等問題還沒有從根本上得到解決；四是農村、農業發展的體制、機制不健全，內部缺乏活力。經濟發展相對滯后，農村發展仍處在艱難的爬坡階段，建設社會主義新農村的任務更為艱巨和復雜。當前急待解決的重點任務是：

1、加強基礎設施建設，改善農民的生產生活條件。近年來，陜西農村基礎設施建設取得了一定成效，但與城市相比，農村生產生活設施與條件依然很落后。因此，加強農村基礎設施建設是陜西新農村建設的重中之重，應將公共財政投資基礎設施的重點由城市轉向農村。主要抓好水、電、路、通訊等與農民生產生活直接相關的基礎設施建設，著力改善農村生產生活條件，以此作為新農村建設的切入點和重要載體，為農業發展、農民富裕奠定基礎。主要內容包括： 抓好鄉村道路建設工程，以農副產品生產基地和商品集散地油路建設為重點，實現鄉鄉通油路，新農村規劃內的重點村道路柏油化或沙石化，從根本上改善農民出行難的狀況；實施飲水安全工程，大力發展聯村、聯鄉集中供水工程；實施和推廣沼氣工程，加快以“一池三改”為基本內容的農村沼氣建設，治理農村生活垃圾和污水污染，綜合整治村莊環境；實施農村人居環境改善工程，加快實施農村改廁、改灶、改圈項目，解決柴草亂堆、畜禽亂跑、垃圾亂倒的問題，綠化、美化、亮化、凈化村容村貌，提高村民衛生水平和環境質量。

2、培育主導產業，努力增加農民收入。建設社會主義新農村，發展農村經濟是根本，增加農民收入是核心，建設現代農業是方向。根據陜西的具體情況，現階段要把發展主導產業，扶持農業“龍頭”企業，帶動農業實行種養加、產供銷、農工貿一體的經營模式作為農民致富的中心任務來抓。農村發展的實踐證明，凡是富起來的村莊，必有產業支撐。一種生產方式的變革將會帶來整體格局的變化，它能夠從根本上改變一個人、一個家庭和一個村莊的命運。推進新農村建設，首要的是培育產業，按照陜西省委省政府“穩糧、擴草、興牧、優果、保雜、增菜”的戰略思路，要堅持生產基地重點化、重點基地區域化、區域發展優勢化，采取捆綁項目建基地、引進業主建基地、發展大戶建基地的辦法，形成縣有重點、鄉有特色、村有專業、戶有規模的產業格局。大力推進一村一品戰略，實現產業強村。進一步提升產業化經營水平，突出以工業化的理念抓農業生產，圍繞主導產業，大力培育、扶持和引進龍頭企業，重點打造具有地方特色的品牌，提高農牧產品的市場占有率，走“企業+合作組織+農戶+基地+科技”的產業化經營路子。

3、大力發展農村社會事業，推動經濟社會協調發展。農民是建設社會主義新農村的主體。提高農民的綜合素質，下大力氣培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，是建設社會主義新農村的重要保證。

一是加快發展九年義務教育，提高農民的文化水平。建立和完善陜西各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以縣為主的農村義務教育管理體制，強化公共財政對農村義務教育的保障責任。重點對農村學生實行“兩免一補”和寄宿制學校困難學生生活補助，逐步提高農村中小學公用經費的保障水平，抓好農村中小學危房改造和寄宿制學校建設工程，進一步改善辦學條件。

二是要加強技術培訓和科技推廣，努力造就新型農民。把陜西職業教育放在優先發展的位置上，結合區域產業發展的需要，依托現有的職業技術院校，加強涉農專業的建設，使職業教育成為農民自身發展的“催化劑”。迎合廣大農民渴望掌握新技術，渴望增產，渴望致富的巨大需求，拓寬渠道，增加投入，加強科技推廣、技術培訓和技術指導，以科技示范村和科技示范戶為榜樣，搞好產前、產中、產后服務。

三是發展衛生事業，提高農民的健康水平。組織實施鄉村醫療工程，加強以鄉鎮為重點的農村衛生基礎設施建設，改善基層醫療衛生機構的基本條件，鞏固和完善縣、鄉、村三級公共醫療服務網絡。全面建立以大病醫療統籌為主農村新型合作醫療互助共濟制度，使大病患者能得到救治。強化對農村地方病、傳染病和人畜共患病的防治力度。

四是探索建立社會保障制度，構建和諧農村。農村社會保障制度的建立是廣大農民分享改革成果的重要內容。按照統籌城鄉發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，建立和完善農村居民最低生活保障制度，不斷擴大農村社會保障的覆蓋面。

三、構建陜西新農村建設公共財政投入機制的建議陜西農村經濟發展的滯后性，文化觀念的落后性，昭示新農村建設是一項長期艱巨的任務，必須發揮公共財政的主導作用。作為城鄉經濟協調發展的重要支撐，建立覆蓋農村的公共財政體制，有利于縮小城鄉之間的差距，進一步促進城鄉協調發展和形成良性互動，實現城市與農村的共同繁榮。

1、調整財政投入結構，優化公共資源配置，制定符合實際需求的農村公共產品供給體制。農村社會公共事業的發展和農村公共產品的供給要與各個區域的特點相適應，陜西分為關中、陜北和陜南三大區域，關中自然條件良好，生活環境和條件相對優越，聚集了省內大量人口和優秀人才，農業發展歷史悠久，工業發展上規模而且門類配套齊全；陜北處于干旱半干旱地區，煤炭、石油和天然氣等自然資源豐富，能源工業近年來發展迅速，經濟收入大幅增加；陜南地處秦巴山區，綠色植物和旅游資源豐富。公共財政投入要充分體現出區域差異化的特點，農村社會公共服務事業的發展和農村公共產品的供給應與各個區域的特點相適應，因此，分階段和因地制宜地調整公共財政投入結構，有利于繼續擴大農村公共財政的覆蓋面和受益面，有效實現公共產品的供給。

農村的公共產品其基本內涵包括滿足農民生活需要、農村社會與生產發展等幾大方面，其中完善農村公共衛生和醫療防疫體系、逐步建立農村社會保障制度、加強農村義務教育和農業基礎設施建設等方面的內容，對合理發揮公共財政支農的職能，顯得尤為重要。公共財政投入的優先順序應與當前的財政發展相適應，在準確理解公共財政投入與收益關系的前提下，依照公共財政投入合理化和分清輕重緩急的實施原則，采取分階段、分區域和分類型的發展思路穩步推進。

2、構建政府主導、社會參與的多元化投入機制，吸引社會資金和民間資本投入新農村建設。按此投入機制，要注意充分發揮公共財政的引導和帶動作用，根據資金投入的不同領域，采取激勵政策優化農村發展環境，這一多元化投入機制有利于解決農村公共財政財力不足的問題，擴大農村公共財政的覆蓋面，增強農民的自信心，加快推進社會主義新農村建設。

對吸引社會資金和民間資本參與新農村建設，要明確引導社會資金和民間資本投入的前提和開放的領域，即要在明晰產權、加強管理的前提下，結合財政支持的范圍和重點，將二者綜合考慮，選擇一部分適合經營的領域，引入社會資金和民間資本；要根據實際情況，采取財政貼息、財政補助、稅收優惠、民辦公助、以獎代補、獎補結合、以物抵資、先建后'補、投資入股等多種方式吸引社會資金和民間資本參與社會主義新農村建設。

3、建立、健全公共財政支農資金穩定增長機制，不斷加大對農村的投入力度，促進農村經濟社會可持續發展。近年來，各級政府通過調整和優化公共財政投入結構，突出發展的關鍵和重點，不斷加大對“三農”問題的關注力度，公共財政支農資金持續增加，保證了新農村建設的各項目標穩步推進。今后，為了進一步落實政策，要通過調整陜西財政收入增量，采取多渠道、大幅度和分重點的方式不斷加大公共財政對農村的投入力度，建立、健全和完善公共財政支農資金穩定增長機制。在2006年國家預算安排中，不斷增加財政對農村和農業的投入，可以明顯發現新增的財政支出重點已朝“三農”投入方向傾斜。這種傾斜體現在“三個高于”上： 2006年國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于新農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年，并逐步形成社會主義新農村建設穩定的資金來源。

4、進一步完善財政轉移支付制度和支付方式，強化地區間的均衡力度，保證農村經濟社會發展需求得以實現。根據陜西各地區公共財政實際發展的情況，完善轉移支付應該注意以下幾個方面： 一是要逐步縮小和平衡各地區存在的差異，省級財政必須拿出更多的資金，加大對基層財政專項轉移支付規模，以此來解決新農村建設中公共產品的供給需求。二是要優化和調整轉移支付的結構，提高一般性轉移支付的比重，同時要嚴格控制專項轉移支付規模，形成合理、有效率的轉移支付制度。三是積極發展和完善橫向財政轉移支付，對不同地區間公共財政資源進行再分配，從經濟發達地區提取部分財力橫向轉移到經濟相對落后地區。

[責任編輯：黎峰]