“潛規則”的行政文化論析

摘要：“潛規則”是一種隱性的卻無時不在發揮作用的行政文化，是滋生哺育腐敗的文化基礎。“潛規則”行政文化表現為正式組織下的派別集團化、公共權力和價值的異化、行政行為的非程序化等，因此需要從制度、規范化行政裁量權、主體行政文化的現代化和先進的行政道德理念的培育等方面加以遏制。

關鍵詞：“潛規則”；行政文化；腐敗；遏制

中圖分類號：G122 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)04－0045－03

“潛規則”與正式規則相對應，并存于行政領域，各自發揮著不同的作用。“潛規則”與正式規則在中國的文化土壤中經歷著兩種極為不同的命運。正式規則經過了嚴肅認真的制定過程，有經官方確認的身份地位，但是這類具有合法性和官方基礎的規則條文在現實生活中卻往往歸于有令難行、有禁不止的結局。相比之下，作為其相對物的“潛規則”卻能大行其道，雖然不見成文，卻能深入人心；雖然不登臺面，卻是約定俗成；雖然如空氣一般視而無形、抓而無物，卻是利益交易的游戲規則。

一、作為隱性行政文化的“潛規則”

“潛規則”相對于正式規則而言，指沒有由國家權力機關制定頒布的但在現實社會中，在人們內心中實際潛在，并在人們的實際行為中，利益往來中大行其道的非正式規則。行政文化是指在行政實踐中產生并反映行政實踐的觀念意識，是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和沉淀，是人們在一定社會里由學習和社會傳遞獲得的關于行政的態度、道德和思想價值觀等。行政文化對行政體制和行政組織的行政行為具有約束、指導、協調和促進作用，包括行政思維、行政精神、行政道德、行政理念、行政心理、行政習慣和行政規范等。創新的、體現行政管理規律的正式規則蘊含的是一種積極先進的行政文化，所強調的是文化的正導向功能，對于提升公務員素質，提高政府能力和效率，構建社會主義和諧社會具有重大的意義。而伴隨著幾千年的傳統文化，形成于宗法族制、官僚政治的“潛規則”以不成文的或者隱性的方式積淀在公共行政人員的心頭．侵襲干擾著正規則下的行政文化，在官場或者行政領域成為行事的規則，也無時無刻不在發揮著約束、指導、協調的作用。在官場或行政領域里，“潛規則”無疑也是一種行政文化，它是圍繞著行政資源，受民族、文化、習慣和觀念等因素的影響而形成的以特定的權與權、人與權、人與人的非正當關系為核心的，是當事人根據權力帶來利益的大小、得失，進行利益分配的文化模式，是一種隱性的文化形態。這種行政文化下的官員的行為特征體現著“理性人”的假設，而非“公共理性”，與公共行政服務大眾，創造維護公共利益，追求公平、正義的價值背道而馳，導致了正式規則的虛置，制度的失靈，更是直接滋生哺育著行政腐敗。

二、“潛規則”行政文化的表現

(一)正式組織下的小集團化

“潛規則”的運行過程中，當事人進行私下交易時，為隱蔽這種交易，規避正式規則，必然要達成一個“分利聯盟”。可以說“潛規則”本身就是以孳生和維護腐敗網絡為己任，并形成一個由不同層級的權力和非法利益交織而成的派別性質的“利益集團”。這種小集團往往以血緣、鄉緣、學緣、業緣依托的親情和人情關系為文化心理基礎，突顯了一種“圈子”意識。但形成這個“圈子”最終不是親情和人情，而是過分集權的官員任免制度和沒有分權制衡的權力系統，維持這個“圈子”則是利益均沾，通俗地稱為“近親繁殖、肥水分贓”，既應當進入或營造親情、人情關系“圈子”，得到好處須與“圈子”里的人分享，使這些人能互相保護，形成共同腐敗的權力保護網，并且可以使“圈子”里的人擁有強大的“組織后盾”，又可以分擔個人腐敗帶來的風險。這就是當權者所云的“官道”的行政文化。

(二)公共權力和公共價值的異化

公共行政權力存在的依據是為公眾追求公共利益，其主體價值取向應該是利用公眾委托的公權，實現公平和正義，并且只有這種唯公性的主體價值取向才能足以說明民主社會下政府存在的真正價值。公共行政權力如果沒有強有力的制約和監督，就會導致行政權力的膨脹和擴張，“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”進而發展為行政人在行使權力過程中產生的違背行政根本目的異化。“潛規則”的行政文化則是直接引導行政人的行為脫離其本有的主體的公共價值標準，而異化為追求私人的價值，喪失行政的底線。這種狀況在當前市場經濟下表現尤為突出，行政人為了滿足個人私欲，將公眾賦予的權利或公眾委托的行政資源用來獲取更大權力或交換經濟利益，行政主體與公眾之間本是一種“代理一委托”的關系，而行政過程中行政主體卻執行了“踞權一尋租”的行為，這對行政系統和社會造成極惡劣的影響。

(三)行政行為的非程序化

行政行為本來是受到行政正式規則約束的，要求行政人在做出具體行政行為時要“依法行政”，按照行政程序行事，但是在“潛規則”行政文化氛圍濃厚的環境下，基于對私利的關注和“潛規則”的約束，行政人往往不“按部就班”進行行政活動或實施行政行為，而是過于運用行政裁量權，采取非程序的渠道，使原有的行政規章或法規流于形式而失去規導效用。行政人基于權力的至上性，任意進行“行政行為”，改變既定的規則和制度，公共權力異化為獲取個人私利的資源，比如在對同樣的行政事務進行處理時，由于主體不同，就會遵守不同的行政“程序”辦事。在沒有有效的監督制約機制下，行政行為的非程序化往往使行政行為失去本來的意義。

三、“潛規則”行政文化形成的原因

(一)傳統文化中人倫道德的情結

傳統文化建構的人格心理結構導致“官本位”思想和“人情政治”。中國傳統行政文化以儒家文化為內核，并帶有濃厚的“官本位”思想，而“儒家的人性文化強調每個人與他人建立多層面與多角度的人際關系而形成一種互動效應”。宗法觀念的倫理道德一直支配著中國的行政文化，私人關系不僅影響到行政管理中的權威服從關系，而且它與家國相通的宗法觀念相結合也影響著行政管理及社會生活中的人際交往關系，導致行政系統中的“人情政治”和“關系行政”，甚至徇私枉法，權力腐敗現象也因之不斷出現，嚴重地阻礙了行政管理過程中民主與法制建設的進程。

(二)行政資源稀缺性和“經濟人”理性

行政資源如職位、職權、榮譽、政治機遇等是稀缺的，行政資源本身也具有社會資源的配置權能，這更增強了行政資源的稀缺性價值。行政人也是“經濟人”，有人稱經濟人具有“完全理性”，自然會按照“經濟人”理性來謀取利益最大化。行政資源對行政人來說至關重要，它是每個行政人的價位追求，其獲得的多少關系到行政人切身利益，是行政人行政生命的價值體現。由于行政資源的稀缺性，再加上對行政人評估的人為性和分配資源存在暗箱操作的可能，使得行政人可能采取非正式的投入，如送禮、買官、構建分利聯盟等使自己獲得額外的資源配制的機會，取得行政收益和內心的平衡，結果就是出現不正當的權力關系，也就形成了“潛規則”的行政文化。另外，權力和利益的天然的聯系，使得行政人會通過手中現有的缺乏監督的行政權力或其他行政資源進行市場行為，獲取額外的利益，而這種投人就是一種“權力尋租”。這種非正式的權和利的關系加劇了“潛規則”行政文化的泛濫。

(三)監督制約、懲罰機制的缺位

中國傳統行政文化本身就有著形式主義、封閉與排他性特點，行政體制、行政行為的封閉性和行政心理的排他性必然使得行政活動的充滿了神秘性。雖然法律上有各級人大、監察機關、上級部門等的監督，但在“潛規則”行政文化作用下，往往人大監督流于形式，行政監察機關的地位偏低，無法有效行使監督權，上級監督更是空話。雖然人民是國家的主人，公務員是人民的公仆，人民有監督公仆的責任和義務，然而缺乏透明度的行政體制和行政行為使得平常百姓難以實施監督，又因為行政活動缺乏社會成員的積極參與，況且幾千年來傳統文化中的非參與意識“不在其位，不謀其政”的觀念根深蒂固，使得人民無從監督。懲罰機制也同樣存在“潛規則”文化。一方面“禮輕可受之”的“潛規則”，往往將領導干部每次貪污受賄數額較小的行為給予認可。另一方面，長期權力斗法式反腐敗抓點不抓面，小集團即使有成員被查處，往往由其一人扛罪而換取了集體安全。拔出了蘿卜，周邊的泥卻往往不再被調查，“潛規則”的行政文化依然發揮著作用。

(四)積極行政文化的沉淪

行政文化是公共行政的靈魂，一個國家的行政文化危機和“潛規則”行政文化等現象常常根源于行政價值觀的迷失和混亂。行政體制的正規則，蘊含了公平、正義、民主、服務、公共價值等積極先進的行政價值觀。在積極的行政文化中，公平和正義是公共行政的核心價值。公共行政理念、民主和憲政制度必然產生出公正和正義原則。形式和內容相統一的民主是公共行政的價值取向。羅素指出，民主政府真正賴以存在的基礎是民主成為人們日常行為中的無意識習慣。行政民主的價值觀要求行政體現民意觀念、參與行政觀念和公開行政觀念。政府與公眾之間在某種意義上說，是一種契約關系，公眾對政府負有納稅以及委托、遵從公共權力以使其合法化的義務，政府則對公共負有提供所需的公共服務的義務。政府的一切活動都應該圍繞公眾而展開，以公眾為中心，尋求公共價值的實現。行政人應該具有正規則所體現的行政文化的精神，在全社會實現公平、正義、民主、服務的價值目標。然而處在轉型期的關鍵階段，多元行政文化的沖擊、市場經濟帶來的經濟效應和傳統的人倫文化使得一些行政人在實施行政行為時，將正規則束之高閣或陽奉陰違，而認同于官場的“潛規則”，利用公共權力尋租而謀一己之私。“潛規則”行政文化使得積極行政文化變成形式主義，而積極行政文化的沉淪則為“潛規則”行政文化的傳承與大行其道提供了空間。

四、遏制“潛規則”行政文化的對策

(一)構建完善的制度體系，崇尚制度文化

“潛規則”的行政文化在一定程度上暴露了制度的缺失，所以要遏制這種行政文化，根本的措施就在于從制度人手，構建完善的制度體系，在行政組織中建立制度文化，用制度來鉗制行政人，進而使得“潛規則”沒有發揮作用的空間。一是加強行政程序制度建設，規范行政過程，使行政人完全在一定行政程序內進行活動和做出選擇，避免主觀隨意性。二是建立健全獨立的權力監督制約制度。我國的監督機構并不少，但卻很少的能起到應有的效果。因此，要改進監督部門的聯系制度，打破實際的相互封鎖、相互排斥的局面，建立相應的組織，如監督協調委員會，增強行政監督的整體合力；要賦予監督機構獨立的監督職能，使得監督機構能夠以監督主體的地位獨立行使監督權力；加強監督法律體系的建設，使監督有法可依并具有可操作性。三是改革創新相關配套制度和形式，如行政公開制度、行政審批制度、財政管理制度、干部人事制度、群眾知情質詢制度、輿論監督自由制度、公務員個人財產定期申報制度等。通過剛性的制度文化建設來對“潛規則”行政文化進行有效的制約。

(二)規范正式規則下不合理的行政裁量權

“潛規則”行政文化中的特殊權利關系都是以行政權力的尋租為核心的，而可以尋租的行政權力大都是正式規則下不合理的行政裁量權。不合理的行政裁量權是“潛規則”發生的必要條件，因此要削弱行政權力的可租性，使行政人不能將可支配的行政權力進行市場化的交易，就需要對之釜底抽薪，建立完備的可操作性的法律和規章，規范自由裁量權的行使。一是把行政合理性原則的具體事項作為法定原則加以規定，使其成為行政自由裁量權行使過程中普遍遵守的一項原則。二是要通過實體法規范的細化，盡可能縮小自由裁量權的絕對量。三是要明確行政自由裁量權的范圍和幅度，避免其過于寬泛，“自由度”過大。要明確裁量行為的方式、種類和幅度，尤其對于幅度的衡量應規定一定的標準，由行政機關在標準范圍內合理選擇。同時要使之透明化、剛性化，使行政人員判別行政行為的合法性，依據規定的條件預見行政行為的結果，以達到盡可能減少自由裁量權被濫用和尋租的可能性。

(三)主體行政文化的現代化

我國正處于轉型期，轉型期過渡社會的特點、傳統行政文化的影響以及正式規則下的行政文化諸多不適應轉型期社會需要的狀況，使得“潛規則”的行政文化有了起作用的空間，阻礙了先進行政文化的形成和發展。因而當前時期，為遏制“潛規則”的發生，需要主體行政文化的現代化。當前要實現由集權式行政文化向參與式行政文化的轉變。參與式行政文化不僅包括行政人內部行政人員的參與，而且也包括行政客體即社會大眾對行政活動的影響和配合；要實現從全能行政文化向分權型行政文化的轉變。全能的行政文化是集權原則的心理文化基礎．是集權強控體制的隱性設定，在現代社會，政府已經不能包攬所有的社會事務，因而政府應該放權給社會組織和力量；要實現人治型行政文化向法治型行政文化的轉變。法治型行政文化是行政正規化、科學化，程序化、法律化的文化表現，它強調法的至上性，要求制定完善的法規，對各種行政權力明確規定．對權力擁有和運行的合法性實施嚴格的監控，依法行政；要實現管制型行政文化向服務型行政文化的轉變。“把服務作為一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨……。”服務型行政文化是現代公共行政的價值所在，也是市場經濟條件下行政文化的特色，政府與社會本來就是一種權力委托的契約關系，政府必須要增強服務意識和服務行為、由“臣民文化”向公民文化過渡。

(四)培育先進的行政理念，提升行政人道德境界

行政價值觀是行政文化的核心，針對正規則體現的積極行政文化的沉淪，需要把公平、正義、民主、服務、公共理性、義務本位的價值觀通過教化灌輸并內化給行政人，提高行政人的“公共行政人”意識。“以德治國”中的“德”，就是指公共行政領域行政人自身的道德建設，以德治國的實質就是以德治政。要立足于通過教育訓練和職業性社會化過程來培養和強化行政人的價值觀和道德觀，使他們將積極的責任內化為個人的信念，將責任的“他律”轉化為“自律”。通過不斷提高道德責任意識，使管理主體站在道德的立場上，樹立國家、民族意識，肩負起授權者托付的責任，以謀取公眾利益為己任，將積極的責任內化為個人的信念，弘揚崇高的從政道德，形成“在其位、謀其政、盡其責”的良好的公共行政。這樣才能提高行政人行政行為的自覺性和唯公性，減少“潛規則”發生的心理基礎。

責任編輯 張忠友