論我國現(xiàn)行體地證用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不是及對策

摘要：我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與我國目前市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的諸多缺陷不僅嚴(yán)重違背公平、正義之原則，也對國家的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重隱患。文章通過分析我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所存在的問題，就如何改革現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)失地農(nóng)民的利益提出了建議。

關(guān)鍵詞：土地征用；征用補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004－1494(2007)04－0064－03

一、對我國與世界發(fā)達(dá)國家及地區(qū)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的概述及比較

我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用土地按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4－6倍。但是，每公傾被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。”以上規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。我國現(xiàn)行土地法規(guī)定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值為基礎(chǔ)，再乘以若干倍數(shù)來進(jìn)行補(bǔ)償，稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。

在我國香港地區(qū)，依據(jù)1983年修正的《土地征用(占有權(quán))》規(guī)定，土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶鸀楸徽饔猛恋丶霸O(shè)立在土地上的任何建筑的價(jià)值、被征用土地之中或之上所有、保留或享受的任何權(quán)益、權(quán)利、或地役權(quán)的價(jià)值，及權(quán)利主張人從他被征用土地或設(shè)立于其上的建筑中遷移權(quán)利主張人經(jīng)營的任何業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的損失或損害的數(shù)量，其中的被征用土地的價(jià)值應(yīng)等于自愿出售者在自由市場上出售該土地時(shí)可期待實(shí)現(xiàn)的數(shù)目。一般是根據(jù)土地收回當(dāng)日的市場價(jià)格確定的，如果上述計(jì)算的補(bǔ)償金額不足以補(bǔ)償業(yè)主的實(shí)際損失，政府會(huì)在法律許可的補(bǔ)償外，另加一筆補(bǔ)償費(fèi)。

英國的土地征用補(bǔ)償包括土地(含建筑物)征用的補(bǔ)償、殘余地的分割或損害補(bǔ)償、租賃權(quán)損失補(bǔ)償、遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償，以及其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償(如律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi))等，其中的土地(包括建筑物)征用的補(bǔ)償以土地交易的公開市價(jià)為準(zhǔn)，并且不得因征用而給予被征用人救濟(jì)或其他優(yōu)惠，其所謂市價(jià)的估價(jià)日期為三種：一是補(bǔ)償金額為雙方同意時(shí)，以土地征用通知之日為估價(jià)的日期；二是征用機(jī)關(guān)占有土地之日起為估價(jià)的日期；三是補(bǔ)償有爭議上訴時(shí)，以土地法庭聽證的最后一日為估價(jià)的日期。此外殘余地的分割或損害補(bǔ)償為市場的貶值價(jià)格，租賃權(quán)損失補(bǔ)償為契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害。

在美國，土地征用被稱為“最高土地權(quán)”的行使，美國憲法明確規(guī)定，只有用于公共目的，而且必須有公正的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征用權(quán)。美國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)征用前的市場價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮到補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值；同時(shí)，還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓摺⒔?jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。

加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，加拿大對土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和追加用途，按當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格補(bǔ)償。具體看，加拿大的土地征用補(bǔ)償包括：(1)被征用部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格補(bǔ)償。(2)有害或不良影響補(bǔ)償(如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價(jià)值)，主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共利益對剩余部分造成的損害，還包括對個(gè)人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失，這種補(bǔ)償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。(3)干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人因不動(dòng)產(chǎn)全部或基本被征用，導(dǎo)致混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。(4)重新安置的困難補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為，從上面的概述中可以看出，與我國相比，各個(gè)國家(地區(qū))的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有三點(diǎn)不同之處：

第一，補(bǔ)償方式。雖然各個(gè)國家(地區(qū))的補(bǔ)償一般采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑紤]物價(jià)上漲等因素，現(xiàn)金補(bǔ)償往往無法維持被征用人原有的生活水平，故各個(gè)國家(地區(qū))都相應(yīng)制定其他輔助補(bǔ)償方式。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各國(地區(qū))在征地時(shí)都是以土地的市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，其中大多數(shù)國家或地區(qū)是以在正式的政府征地通告發(fā)布日的市場價(jià)格，或最終決定日的價(jià)格，或正式征用日的價(jià)格為準(zhǔn)，如英國、美國、日本等；只有我國以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償測算的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，補(bǔ)償范圍。盡管各個(gè)國家(地區(qū))規(guī)定不相同，但大致包括了以下三個(gè)方面：地價(jià)補(bǔ)償；地上物(地上建筑物、附著物和構(gòu)建物)補(bǔ)償；征用活動(dòng)引起的補(bǔ)償，如對殘留地補(bǔ)償、對相鄰?fù)恋氐膿p害補(bǔ)償?shù)龋欢覈箨懙难a(bǔ)償范圍比較單一。

二、我國現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

(一)征地補(bǔ)償范圍太窄，不能全面體現(xiàn)土地的價(jià)值我國土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金等幾項(xiàng)，在征用目的合法的前提下(即為了公共利益需要而征地)，土地征用都應(yīng)給予被征地單位“公平合理”的補(bǔ)償。也就是說，雖然國家為了公共利益可以強(qiáng)迫取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，但國家還是應(yīng)保障公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，要將財(cái)產(chǎn)保障轉(zhuǎn)換為財(cái)產(chǎn)價(jià)值保障，至少要提供合乎財(cái)產(chǎn)存續(xù)的價(jià)值。國家有義務(wù)保障公民的人身、財(cái)產(chǎn)的安全，造成侵害的要給予賠償或補(bǔ)償，這已成為共識(shí)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為社會(huì)公共利益作出特別犧牲的情形下，國家盡可能給予其價(jià)值補(bǔ)償是應(yīng)該的，而且是必要的。目前的補(bǔ)償范圍雖然在一定程度上補(bǔ)償了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人的損失，但離“公平合理”和“適當(dāng)”的要求還是有一定差距。“公平合理”、“適當(dāng)”原則在不同的時(shí)代背景下有不同的要求。我國已進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)階段，土地作為資源資本和資產(chǎn)并重的觀念已深入人心。在注重權(quán)屬安全的同時(shí)，人們更注重土地的實(shí)際利用價(jià)值，更注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因而國家在處理征地時(shí)，也應(yīng)更注重其價(jià)值的補(bǔ)償。目前的土地征用補(bǔ)償范圍無法達(dá)到這一要求，因?yàn)槠溲a(bǔ)償范圍過窄，在根本上導(dǎo)致土地征用補(bǔ)償?shù)牟还健２粌H沒有將那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的附帶損失列入補(bǔ)償?shù)姆秶乙舶涯切┛梢粤炕呢?cái)產(chǎn)上的損失，如殘余地、相鄰地的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失以及其他因征地所導(dǎo)致的必要費(fèi)用(包括臨時(shí)租房費(fèi)用、律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用)等，顯然這些具有客觀價(jià)值而又能舉證的具體損失并未列入補(bǔ)償?shù)姆秶嗉次闯浞挚紤]因征地而給農(nóng)民帶來的福利損失、安定損失、少數(shù)殘存損失和事業(yè)損失等因素。

(二)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

土地征用具有強(qiáng)制性，但其實(shí)質(zhì)仍是一種購買行為，是獲取土地資本增值收益的過程。在我國，土地征用是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定程序?qū)嵤┑男姓袨椋焕斫鉃榧w經(jīng)濟(jì)組織對國家的義務(wù)，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織向國家“賣地”，因而征地補(bǔ)償費(fèi)與被征地的市場價(jià)格無關(guān)。農(nóng)民普遍認(rèn)為，自己所拿到的征地費(fèi)難以維持本人及其后代今后的生活所需。從西部地區(qū)一些城市征地的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬元，人(不含青苗和地上附著物補(bǔ)償)，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。如果將1.8萬元全額直接替農(nóng)民購買社保，按失地農(nóng)民平均年齡50歲、預(yù)期壽命72.6歲測算，每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費(fèi)180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。

在當(dāng)今社會(huì)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來，對勞動(dòng)力素質(zhì)的要求越來越高，將使適合這部分被征地農(nóng)民的工作越來越少，這已是不爭的事實(shí)。與此同時(shí)，由于近年來伴隨著國家機(jī)構(gòu)的改革與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，大量企事業(yè)人員下崗分流，也對被征地農(nóng)民就業(yè)產(chǎn)生較大的競爭壓力，因此失地農(nóng)民面臨的將是更大的風(fēng)險(xiǎn)。由于沒有可靠社會(huì)保障作基礎(chǔ)，在生活來源不穩(wěn)定的條件下，被征地農(nóng)民的生存條件并不樂觀。

另外，從《土地管理法》的種種規(guī)定可以看到，目前我國土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定出來的，在制定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府不僅沒有考慮土地使用權(quán)人喪失土地的間接損失，就是直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都只是根據(jù)耕地常年產(chǎn)值來制定，且在實(shí)際操作過程中，各地政府在征用土地時(shí)所制定的征用土地補(bǔ)償細(xì)則一般都不會(huì)超出《土地管理法》這一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的農(nóng)村土地補(bǔ)償完全脫離了市場價(jià)值，過低的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為地方政府用超低的補(bǔ)償費(fèi)用從農(nóng)民手中奪走土地開了方便之門，有不少地方政府甚至不斷降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“據(jù)估算，1953－1978年間全國通過‘工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差’使農(nóng)民受到的損失為300億元，而1979－2001年間通過‘土地剪刀差’從農(nóng)民手中剝奪的利益超過2000億元”。因此筆者認(rèn)為盡管現(xiàn)行《土地管理法》提高了補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理現(xiàn)狀，補(bǔ)償金額明顯偏低。

(三)以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償測算標(biāo)準(zhǔn)很不合理

我國《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償按照土地被征用前三年平均產(chǎn)值的若干倍來計(jì)算。以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，它沒有考慮到土地的特征，年產(chǎn)值不能體現(xiàn)土地的潛在價(jià)值。隨著我國農(nóng)業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種值結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植手段趨向科技化，使得不同農(nóng)作物種類之間，不同種植手段之間和不同地塊之間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差別很大。雖然采取一刀切確定平均產(chǎn)值的方法在操作上簡單易行，但卻造成了極大的不公平。因?yàn)橥恋氐漠a(chǎn)值往往是以資金、技術(shù)和勞務(wù)的高投人為代價(jià)的，我們在確定某地塊征用補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能只算產(chǎn)值，而不算產(chǎn)值的投入和成本，也不能對那些采取高科技、高投入的生產(chǎn)者采取平均產(chǎn)值的算法，這對于他們的高投入、高技術(shù)是一種否定。

眾所周知，土地價(jià)格主要由區(qū)位、沃度和供求關(guān)系確定，而區(qū)位則是占有主導(dǎo)地位，即農(nóng)地價(jià)格主要還是由區(qū)位決定的。我國現(xiàn)行征用補(bǔ)償均以產(chǎn)值即以沃度作為決定土地價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)，無法反映該被征土地的區(qū)位價(jià)值。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》中依據(jù)產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償測算標(biāo)準(zhǔn)，根本無法體現(xiàn)諸多因素的不同所導(dǎo)致的地價(jià)差異。

三、完善我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)建議

(一)擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍

現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只包括了因征地給農(nóng)民造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，沒有考慮因征地而給農(nóng)民造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，而且我國農(nóng)村目前尚未建立有效的社會(huì)保障制度，農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)福利主要靠土地來實(shí)現(xiàn)，土地征用時(shí)應(yīng)把這一因素考慮進(jìn)來。我國有安土重遷的傳統(tǒng)，土地的失去將導(dǎo)致安定的無保障狀態(tài)，因而征用時(shí)也應(yīng)考慮這一因素。農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)既是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，又是農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)的依托，土地征用就意味著以上權(quán)利的喪失，因此對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)要單獨(dú)予以充分補(bǔ)償。少數(shù)殘存損失是指征用了屬于同一個(gè)土地使用權(quán)人的一部分，從而造成其他土地的價(jià)格下降或其他的損失。事業(yè)損失指的是兩方面：一方面農(nóng)民從事的事業(yè)原來是農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在失去土地要另行就業(yè)，這對被征戶來說就是一家求生存的事業(yè)如何重建的損失；另一方面該土地從農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因征用土地被公共事業(yè)開發(fā)后造成的噪音、廢氣、水質(zhì)污染等造成的損害。這二者都是因土地征用而造成的直接損失，應(yīng)在補(bǔ)償范圍之內(nèi)。這在日本、美國、韓國等國家也是通例。

綜上所述，筆者認(rèn)為，我國征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)、少數(shù)殘存補(bǔ)償費(fèi)、事業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)、最低生活保障費(fèi)和福利損失補(bǔ)償費(fèi)等幾項(xiàng)。

(二)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為改變當(dāng)前農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的現(xiàn)狀，可以采取以下措施：(1)政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)充分考慮當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入的實(shí)際情況，要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前農(nóng)村還處于生產(chǎn)力發(fā)展水平不高、農(nóng)民收入較低的現(xiàn)狀中，在征地時(shí)盡量給予農(nóng)民更高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)以補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(2)國家從財(cái)政中拿出一部分資金建立失地農(nóng)民額外補(bǔ)償基金，并由專門部門進(jìn)行管理，對于無勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民進(jìn)行正常征地補(bǔ)償之外的額外補(bǔ)償，間接提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(3)實(shí)施土地征用分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對于公益性項(xiàng)目用地，按照《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)。對于非公益性項(xiàng)目用地應(yīng)讓土地使用方從征用土地所獲得的收益中額外拿出一部分補(bǔ)償給失地農(nóng)民，間接提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用。

(三)改革土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法

我國現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)用按照被征地前三年的平均年產(chǎn)值的若干倍計(jì)算，這一標(biāo)準(zhǔn)本身就缺乏根據(jù)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中．土地的年產(chǎn)值與土地質(zhì)量不一定成比例關(guān)系，由于種值作物的不同、種值品種的不同，同質(zhì)量同地類土地的年產(chǎn)值可能存在很大的差異，不同質(zhì)量、不同地類間就更復(fù)雜了。故土地補(bǔ)償費(fèi)的確定與土地的年產(chǎn)值關(guān)聯(lián)性不大。另外，土地被國家征用后，政府往往以高出征地價(jià)許多倍的價(jià)格將所征用的土地使用權(quán)予以出讓，在這一過程中，土地的價(jià)值得到了很大的提高。所以征地補(bǔ)償費(fèi)的確定在很大程度上與被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有密切關(guān)系。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著沒有考慮市場、沒有充分體現(xiàn)土地區(qū)位等方面的局限性，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段基本國情，借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，確立以土地市場價(jià)格為基礎(chǔ)的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益得到有效保護(hù)。

責(zé)任編輯 莫仲寧