論規(guī)避行政道德失范的路徑依賴

摘要：規(guī)避行政道德失范既是構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代行政道德體系的需要，更是實(shí)現(xiàn)依法行政和抵制行政腐敗的需要。目前，規(guī)避行政道德失范的路徑依賴主要是機(jī)制構(gòu)建，即高揚(yáng)以全心全意為人民服務(wù)為核心價(jià)值觀的行政道德指引機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)行政道德素質(zhì)不斷提高的教育濡化機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)行政道德規(guī)范向行政法規(guī)的轉(zhuǎn)化機(jī)制，建立和完善公開、公平和公正的行政道德評(píng)價(jià)考核機(jī)制，建立對(duì)行政道德失范的全方位監(jiān)督制約機(jī)制，成立富有實(shí)效的行政道德失范懲戒機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政道德失范；路徑依賴；機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號(hào)：B822.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004－1494(2007)04－0022－03

行政道德失范現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)的滋生和蔓延，是當(dāng)前包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家不得不面對(duì)和亟待解決的問(wèn)題。對(duì)中國(guó)而言，其意義更為特殊和突出，因?yàn)樗苯佑绊懼袊?guó)共產(chǎn)黨在人民心中的地位和形象，關(guān)系到黨進(jìn)一步提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平及抵御風(fēng)險(xiǎn)能力這兩大歷史課題的有效解決，影響著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。而對(duì)于如何規(guī)避行政道德出現(xiàn)的種種失范，學(xué)界多從具體的措施人手，效果是有的，但缺乏系統(tǒng)性和根本性。我們認(rèn)為，根本的舉措是要進(jìn)行一系列相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建和完善，這應(yīng)是當(dāng)前規(guī)避行政道德失范的有效而合理的路徑依賴。

一、高揚(yáng)以全心全意為人民服務(wù)為核心價(jià)值觀的行政道德指引機(jī)制

價(jià)值觀是人們追求的精神寄托，是一個(gè)人生命價(jià)值、人生意義的精神理念表述。而行政道德失范，多是因行政人員淡化甚至是喪失正確的價(jià)值指引而致。從歷年被查處的官員來(lái)看，無(wú)一不是從理想信念動(dòng)搖、為人民服務(wù)價(jià)值觀喪失而逐步淪為人民的罪人的。這就要求我們必須在堅(jiān)持為人民服務(wù)為核心的前提下，注意層次性的行政道德價(jià)值指引機(jī)制的構(gòu)建。

(一)行政道德建設(shè)的核心，是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值取向。社會(huì)主義行政道德價(jià)值取向要突出核心性原則。行政道德價(jià)值的內(nèi)涵是多維的，但在其中必有居于統(tǒng)攝地位的核心價(jià)值指向。全心全意為人民服務(wù)作為中國(guó)共產(chǎn)黨人的唯一宗旨，顯然是符合這個(gè)要求的，應(yīng)是所有行政人員所應(yīng)恪守的道德底線和剛性原則。當(dāng)前，我們只有堅(jiān)持和發(fā)展這一宗旨，才能使行政主體經(jīng)受住各種考驗(yàn)，在任何利誘和挑戰(zhàn)面前都不喪失理性、人格，維護(hù)行政道德的純潔性。

(二)行政道德價(jià)值指引的層次性內(nèi)涵。正如鄧小平提到的：“我們?cè)诠膭?lì)幫助每個(gè)人勤奮努力的同時(shí)，仍然不能不承認(rèn)個(gè)人在成長(zhǎng)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的才能和品德的差異，并且按照這種差別給以區(qū)別對(duì)待，盡可能使每個(gè)人按不同的條件向社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的總目標(biāo)前進(jìn)。”所以，講行政道德價(jià)值指引，我們?cè)趫?jiān)持普適性的同時(shí)，更要從實(shí)際出發(fā)，區(qū)分層次，著眼多數(shù)，鼓勵(lì)先進(jìn)，循序漸進(jìn)。

1．基本要求(或廣泛要求)。即《道德建設(shè)實(shí)施綱要》所提出的“愛國(guó)守法、明禮誠(chéng)信、團(tuán)結(jié)友善、勤儉自強(qiáng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)”的基本道德規(guī)范以及以“八榮八恥”為核心的社會(huì)主義榮辱觀。無(wú)論是黨員干部、公務(wù)員，還是一般公民都應(yīng)遵守。

2．較高要求。即《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》所規(guī)定的“政治堅(jiān)定、忠于國(guó)家、勤政為民、依法行政、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、清正廉潔、團(tuán)結(jié)協(xié)作、品行端正”。這是針對(duì)國(guó)家公務(wù)員和黨員干部的性質(zhì)、地位、作用和職業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)所有公務(wù)員的廣泛性要求，其中也包含著某些先進(jìn)性要求。

3．更高要求(或先進(jìn)性要求)。經(jīng)多次修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》，對(duì)黨員干部的要求更注重先進(jìn)性，如“堅(jiān)持黨和人民的利益高于一切，個(gè)人利益服從黨和人民利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻(xiàn)”、“發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義新風(fēng)，提倡共產(chǎn)主義道德，為了保護(hù)國(guó)家和人民的利益，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭(zhēng)，不怕犧牲”等。

二、切實(shí)加強(qiáng)不斷提高行政道德素質(zhì)的教育濡化機(jī)制

行政人員擁有較高的行政道德素養(yǎng)，是以人們對(duì)這些道德要素的認(rèn)知為前提和基礎(chǔ)的。行政人員只有掌握了社會(huì)主義行政道德體系所要求的道德準(zhǔn)則、道德規(guī)范，生成了相應(yīng)的道德意識(shí)和道德情操，才可能提高他們履行社會(huì)主義行政道德義務(wù)的自覺(jué)性。

(一)行政道德認(rèn)知的教育濡化。只有清醒認(rèn)識(shí)到行政道德的基本規(guī)范和原則，才能使行政人員把握衡量行政行為的道德尺度，約束自己而不迷失方向，才能克服某些行政人員中“非道德”和“反道德”意識(shí)，并抵制各種偽道德。教育的效果與受教育者的認(rèn)識(shí)和自覺(jué)是緊密相關(guān)的。因此，在強(qiáng)調(diào)進(jìn)行社會(huì)主義行政道德教育的同時(shí)，江澤民同志也特別強(qiáng)調(diào)黨政公務(wù)人員要加強(qiáng)道德修養(yǎng)：“革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨員和干部要講個(gè)人的修養(yǎng)；黨執(zhí)政了，搞改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，黨員和干部同樣要講個(gè)人的修養(yǎng)。”

(二)行政道德情感的教育濡化。行政道德情感是行政人員把道德認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為道德行為的動(dòng)力。要培養(yǎng)行政人員的道德情感，使其具有對(duì)國(guó)家、社會(huì)、人民負(fù)責(zé)的高度責(zé)任心。社會(huì)主義行政道德教育的任務(wù)，就是“教育和引導(dǎo)廣大黨員干部自覺(jué)地在改革和建設(shè)的實(shí)踐中進(jìn)行黨性鍛煉，加強(qiáng)思想政治修養(yǎng)，鍛煉意志品質(zhì)，提高精神境界，保持高尚的道德情操，追求積極向上的生活情趣，真正養(yǎng)成共產(chǎn)黨人的高風(fēng)亮節(jié)。”

(三)行政道德意志的教育濡化。行政道德意志是行政人員在履行道德義務(wù)時(shí)克服內(nèi)心障礙和外部困難的毅力和能力。行政官員在行政活動(dòng)中往往受到個(gè)人欲望沖動(dòng)、臨場(chǎng)處事的心態(tài)、親朋好友的羈絆、不健康力的阻撓等自我內(nèi)心和外部環(huán)境兩方面的種種阻力。一些黨員和干部犯錯(cuò)誤，如以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)、奢侈糜腐，就因?yàn)闆](méi)有堅(jiān)強(qiáng)的道德意志，在自己的腦子里沒(méi)有正確的是非界限、政治界限。因此，行政人員必須具備頑強(qiáng)的道德意志力，才能有效地克服行政道德的失范和行政行為的越軌。

(四)行政道德信念的教育濡化。行政道德信念是行政人員對(duì)自身所承擔(dān)的道德義務(wù)的強(qiáng)烈責(zé)任感，對(duì)某種道德理想的熾熱而真誠(chéng)的信仰。以全心全意為人民服務(wù)為核心的共產(chǎn)主義行政道德理想是迄今為止人類歷史上最崇高的行政道德境界，行政人員對(duì)這種道德理想的信念越堅(jiān)定，其行政行為的良心感、義務(wù)感、正義感和榮辱感就越強(qiáng)烈鮮明。行政道德信念的擁有和內(nèi)化，可逐步使純潔行政、健康行政、有效行政成為行政官員的道德習(xí)慣，從而使行政人員在行政活動(dòng)中自覺(jué)克服行政道德失范的現(xiàn)象和行為。

三、建立和完善公開、公平、公正的行政道德評(píng)價(jià)考核機(jī)制

考核機(jī)制合理與否、獎(jiǎng)懲力度大小是直接關(guān)系到考核工作成效的關(guān)鍵因素。在強(qiáng)調(diào)行政人員“四化”的同時(shí)，要始終堅(jiān)持把行政道德建設(shè)的實(shí)績(jī)作為選拔任用干部的重要依據(jù)。要把行政道德建設(shè)納入行政目標(biāo)管理的考核之中，并且要有科學(xué)的考評(píng)原則、程序和方法，建立健全公開、公平、公正的行政道德考評(píng)機(jī)制。

(一)把行政道德建設(shè)納入行政目標(biāo)管理的考評(píng)工作之中。要把行政道德建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)納入行政建設(shè)的總體規(guī)劃之中，同時(shí)把行政道德建設(shè)作為精神文明建設(shè)的考評(píng)目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進(jìn)。對(duì)行政道德建設(shè)目標(biāo)的考評(píng)必須做到兩個(gè)結(jié)合：一是把對(duì)行政道德建設(shè)目標(biāo)的考評(píng)與行政工作的總體目標(biāo)考評(píng)結(jié)合起來(lái)；二是要把行政道德建設(shè)目標(biāo)的考評(píng)與勤政、廉政的情況結(jié)合起來(lái)。

(二)行政道德建設(shè)要有科學(xué)的考核內(nèi)容

1．科學(xué)的考核原則。科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制的建構(gòu)理念應(yīng)定位在有利于形成一種良好的、健康的、積極向上的行政道德氛圍，有利于營(yíng)造一個(gè)讓每一個(gè)行政人員都能積極發(fā)揮其積極性主動(dòng)性的道德環(huán)境，有利于促進(jìn)依法行政和依法治國(guó)的發(fā)展，有利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)道德建設(shè)的發(fā)展。

2．科學(xué)的考核程序。一是要建立起相應(yīng)的權(quán)威組織和專家考評(píng)制度。這些組織應(yīng)是具有執(zhí)行權(quán)力的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不受被考核行政單位的制約。二是建立公開透明制度。嚴(yán)格的評(píng)審程序、完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、專家構(gòu)成、評(píng)審結(jié)果及申述仲裁機(jī)制等都應(yīng)完全公開透明，避免暗箱操作。三是建立公示制度。對(duì)于初評(píng)結(jié)果，在相應(yīng)的范圍內(nèi)保留一定的公示期，以征求多方意見，提高評(píng)審結(jié)果的公正性。

3．科學(xué)的考核方法。要建立定性與定量相結(jié)合的考核機(jī)制，根據(jù)行政道德的目標(biāo)特點(diǎn)，把能夠量化的盡可能量化，把軟任務(wù)變成硬任務(wù)，把軟指標(biāo)變成硬指標(biāo)。只有對(duì)行政道德考核指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)定，才能使之既能全面反映一個(gè)部門、一個(gè)單位行政道德的好壞，又能為加強(qiáng)部門的行政道德建設(shè)指明方向、提出要求。

四、穩(wěn)步推進(jìn)行政道德規(guī)范向行政法規(guī)的轉(zhuǎn)化機(jī)制

行政道德所具有的必須遵守性質(zhì)不同于其它道德規(guī)范。沒(méi)有強(qiáng)制力，行政道德很難平等普遍地遵守。美國(guó)著名法哲學(xué)家波登海默就曾指出：“那些被視為是社會(huì)交往的基本而必要的道德正義原則，在一切社會(huì)中都被賦予了具有強(qiáng)大力量的強(qiáng)制性質(zhì)。這些道德原則的約束力的增強(qiáng)，是通過(guò)將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則實(shí)現(xiàn)的。”面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的行政管理逐步走向法制化管理的趨勢(shì)，我們尤其應(yīng)注意行政道德規(guī)范與行政法規(guī)在內(nèi)容上的相互結(jié)合，在作用上的相互補(bǔ)充，在功能上的相互憑借，以進(jìn)一步增強(qiáng)政府的活力。

(一)對(duì)行政人員忠實(shí)履行職責(zé)提出法律要求。從當(dāng)今世界各國(guó)來(lái)看，把行政道德建設(shè)的部分內(nèi)容，特別是權(quán)力與義務(wù)相等的那一部分內(nèi)容用法律規(guī)范的形式固定下來(lái)已成為潮流。聯(lián)邦德國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定“官員應(yīng)當(dāng)全力以赴地獻(xiàn)身于他的職業(yè)。應(yīng)當(dāng)赤誠(chéng)地、無(wú)私地對(duì)待其職務(wù)，必須符合其職業(yè)所要求的尊嚴(yán)和忠誠(chéng)。”美國(guó)的《公務(wù)員道德法》對(duì)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、到最低一級(jí)的公務(wù)員的行為在道德上提出了法律要求。

我國(guó)行政道德法制化的內(nèi)容應(yīng)力求具有較強(qiáng)的可操作性：一是大力學(xué)習(xí)和執(zhí)行《國(guó)家公務(wù)員法》，使其作為一種外在的約束機(jī)制，以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)公務(wù)員接受法制倡導(dǎo)的道德。二是制定行政組織規(guī)范和行為守則。根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員法》制定符合各行政系統(tǒng)或單位的特定要求的行為守則，細(xì)化組織規(guī)章制度，強(qiáng)制性地推行行政道德要求，從而使行政道德既成為公務(wù)員行使職權(quán)的必備條件，又能作為人民群眾對(duì)行政人員職務(wù)內(nèi)外行為規(guī)范的一種要求和期望。

(二)對(duì)行政人員履行職務(wù)必須為政清廉提出法律要求。行政道德的法制化要充分考慮促進(jìn)公務(wù)員廉政方面的需求。如瑞士《聯(lián)邦公務(wù)員章程法》規(guī)定“禁止接受饋贈(zèng)，禁止公務(wù)員利用職權(quán)索取、接受或讓給別人各種饋贈(zèng)或其他好處。公務(wù)員非法接受的饋贈(zèng)或其他好處均應(yīng)收歸聯(lián)邦所有”。公正廉潔是我國(guó)公務(wù)員的基本原則，是我國(guó)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的基本要求。廉政方面的行政道德包括克己奉公，不以權(quán)謀私，艱苦奮斗，不鋪張浪費(fèi)等基本要求。

(三)對(duì)行政人員在公務(wù)活動(dòng)中的儀表作風(fēng)提出法律要求。以法的形式規(guī)定擔(dān)任行政人員的學(xué)歷條件和公務(wù)員的定期培訓(xùn)制度，提高公務(wù)員文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；以法的形式區(qū)別行政人員與一般群眾在行為舉止上的不同要求，如行政人員不得發(fā)表對(duì)政府不滿的言論，不得有賭博行為，不得在公共場(chǎng)所酗酒，不得出人色情場(chǎng)所，在行政執(zhí)法中要文明執(zhí)法等。

五、建立對(duì)行政道德失范的全方位監(jiān)督制約機(jī)制

盡管我國(guó)的行政道德監(jiān)督約束體系建設(shè)有了很大的進(jìn)展，發(fā)揮了很大的作用，但從總體上來(lái)講還很不完善。要真正發(fā)揮行政道德的應(yīng)有作用，就必須強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、加強(qiáng)群眾監(jiān)督、充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督的作用，也就是要建立健全黨內(nèi)外、全方位多層次的監(jiān)督制約機(jī)制，以期把行政道德失范的發(fā)生和危害降低到最小。

(一)建立專門的監(jiān)督制約的組織機(jī)構(gòu)。以便切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政人員的道德監(jiān)督和審查。我們可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在人大等具有監(jiān)督職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門的道德委員會(huì)和公務(wù)犯罪處，凡違背道德又不夠犯罪者，皆由道德委員會(huì)督促其主動(dòng)辭職；凡違法者由公務(wù)犯罪處移交司法機(jī)關(guān)依法懲處。

(二)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。一是通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)行政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，來(lái)保證我國(guó)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的前進(jìn)，保證黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的體現(xiàn)，保證黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，以體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。二是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)行政建設(shè)法制化的監(jiān)督，來(lái)維護(hù)社會(huì)主義法制的尊嚴(yán)，確保依法行政的實(shí)施；通過(guò)加強(qiáng)民主集中制原則下的監(jiān)督和“協(xié)商對(duì)話”的監(jiān)督方式，來(lái)體現(xiàn)黨的民主集中制原則在行政活動(dòng)中的貫徹。三是應(yīng)該加強(qiáng)黨委的監(jiān)督、普通黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督。

(三)完善外部監(jiān)督體系

1．公民監(jiān)督。公民可以通過(guò)法律所賦予的批評(píng)、揭發(fā)、申訴、要求賠償?shù)葯?quán)利，督促政府依法辦事，糾正政府機(jī)關(guān)與公務(wù)員的失職、濫用權(quán)力等行為。

2．輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督能提高政務(wù)活動(dòng)的透明度，使政府處于整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督之下。當(dāng)前急切要做的是建立完備、合理的新聞法律制度，以法律形式明確規(guī)定輿論的監(jiān)督權(quán)、審稿權(quán)、批評(píng)權(quán)和采訪、報(bào)道程序、立法及侵權(quán)責(zé)任等。

3．社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各個(gè)階層都有表現(xiàn)其利益的各種社會(huì)團(tuán)體，他們是人民反映其呼聲的有效途徑，是借助集體的力量和代表機(jī)構(gòu)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約的有效形式。

六、成立富有實(shí)效的行政道德失范懲戒機(jī)制

行政道德建設(shè)要順利發(fā)展，不僅要有對(duì)在行政道德建設(shè)方面有突出貢獻(xiàn)的行政人員進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使那些身體力行行政道德的人員受到褒揚(yáng)，激發(fā)其積極性和主動(dòng)性；還要有懲戒處罰機(jī)制，對(duì)那些違背行政道德規(guī)范，甚至踐踏行政法規(guī)的公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定給予懲罰。

(一)要把是否重視和善于抓行政道德建設(shè)，作為衡量一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治合格不合格、領(lǐng)導(dǎo)水平高不高的重要標(biāo)準(zhǔn)。行政道德建設(shè)是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，凡是不能卓有成效地開展行政道德建設(shè)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)不能重用，問(wèn)題嚴(yán)重者應(yīng)受到處分。要力爭(zhēng)形成各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人親自抓、分管的同志集中精力抓、主管部門具體抓、各部門齊抓共管的局面，使行政道德建設(shè)能夠真正“硬”起來(lái)。

(二)嚴(yán)厲懲治不良行政道德行為者。加大懲治腐敗行為的力度，增加不良行政行為乃至腐敗行為的“成本”，抑制違法犯紀(jì)行為和私欲膨脹，是加強(qiáng)行政道德建設(shè)的有力措施。長(zhǎng)期以來(lái)，部分政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員中的官僚主義、不負(fù)責(zé)任、違法犯紀(jì)行為，以至最為社會(huì)公眾所不能容忍的貪污、受賄、失職、瀆職行為時(shí)有發(fā)生，其中重要原因之一就是懲治不力，因此把提高行政道德標(biāo)準(zhǔn)和反腐倡廉的主張落到實(shí)處，嚴(yán)格執(zhí)法，就成為當(dāng)務(wù)之急。

上述規(guī)避行政道德失范的六個(gè)機(jī)制是協(xié)調(diào)統(tǒng)一、密不可分的。只有建立多層次、多角度的行政道德失范規(guī)避機(jī)制，才能及早發(fā)現(xiàn)并迅速制止行政權(quán)力濫用現(xiàn)象，才能有效地預(yù)防和查處行政道德失范和行政腐敗，才能更好地加強(qiáng)和推動(dòng)行政道德的持續(xù)健康良性發(fā)展。

責(zé)任編輯 余 青