公共問題界定：政策研究的新視角

摘要：傳統(tǒng)的政策規(guī)劃與政策分析研究，很少將注意力放在公共問題的本質(zhì)及界定上。從上世紀(jì)八十年代起，一些美國公共政策研究學(xué)者開始將目光轉(zhuǎn)向關(guān)注公共問題的界定方式與政策分析各個環(huán)節(jié)的關(guān)系。這種通過公共問題界定來分析政策過程的視角，對理解議程變化、政策變遷、政策評估等方面都具有重要意義。

關(guān)鍵詞：公共問題；問題界定；政策研究；政策過程

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－1494(2007)04－0042－03

傳統(tǒng)的政策科學(xué)研究，主要的分析視角是政策過程階段論。政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾(Lasswell)將它劃分為七個階段：(1)信息，(2)建議，(3)法令，(4)試行，(5)執(zhí)行，(6)終止，(7)評估。而后，德里翁(Peter Deleon)、布魯爾(Gary Brewer)、安德森(Andersun)等人均對此模型作了一定程度上的創(chuàng)新或修正，然而卻共同忽略了公共問題本質(zhì)與界定上的研究。作為公共政策邏輯起點(diǎn)的公共問題，被當(dāng)作“既定的事實(shí)”。從上世紀(jì)八十年代起，盡管政策科學(xué)仍大體停留在政策過程階段論的分析范式，然而一些學(xué)者逐漸將視線轉(zhuǎn)移到“前政策分析”階段，即探討政策問題的本質(zhì)及界定方式與政策過程的關(guān)系。這種問題界定的分析視角，雖然來自于社會學(xué)，然而卻能幫助政策分析者很好地理解議程建立、政策變化以及政策終止等政策過程中的難題。

一、研究問題界定的重要性

在被問到只用一個小時該如何拯救世界時，阿爾伯特·愛因斯坦這樣回答：“我將花費(fèi)55分鐘去給問題定義，而用另外的五分鐘將它解決?！敝慕逃睦韺W(xué)家杜威也說過：“問題的良好表達(dá)等于解決了一半?！笨梢姡谌魏晤I(lǐng)域，問題界定對于學(xué)科研究都具有十分重要的意義，政策科學(xué)當(dāng)然也不例外。

然而自上世紀(jì)五十年代初政策科學(xué)誕生以來，公共問題作為公共政策的邏輯起點(diǎn)，其本質(zhì)與界定研究在近三十多年的時間里遭到了忽略。這是與傳統(tǒng)政策科學(xué)以實(shí)證主義方法論為基礎(chǔ)、以政策過程階段論為分析視角分不開的。公共問題被當(dāng)作是既定的，政策科學(xué)的目的就是探討如何緩解乃至根除它。于是，在公共問題復(fù)雜多變、對問題的認(rèn)識模棱兩可的情況下，美國聯(lián)邦政府在上世紀(jì)五六十年代以“偉大社會”、“向貧窮開戰(zhàn)”為號召，制定了一系列雄心勃勃的公共政策，但絕大多數(shù)并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。在學(xué)術(shù)界，為了讓政策科學(xué)更好地服務(wù)于政府決策者，政策研究的重心從政策制定轉(zhuǎn)移到政策評估，從政策執(zhí)行過渡到政策終止，卻始終沒有尋找到解開“政策失效”的鑰匙。

在這樣的背景下，一部分學(xué)者逐漸將耳光轉(zhuǎn)移到“前政策分析”階段，即公共政策問題自身的本質(zhì)與界定上。隨著學(xué)者們對政策問題研究的深入，問題界定對于整個政策過程的重要性得到了越來越廣泛的認(rèn)可：我們失敗了，更多是因?yàn)槲覀兘鉀Q了錯誤的問題，而不是因?yàn)槲覀冇缅e誤的方案來解決正確的問題。因而，對于政府部門來說，要想制定正確的公共政策，并且在執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，首先應(yīng)該對公共問題作出正確的界定；而對于政策分析者，問題界定則是研究政策變遷、建議議程方案、預(yù)測政策效果的一個好視角。

二、公共問題界定的內(nèi)涵

要想把握公共問題界定的內(nèi)涵，首先要分清狀態(tài)、問題與公共問題這三者之間的聯(lián)系與區(qū)別。狀態(tài)是客觀存在的，它是事情的總體狀況，是某一給定時間里的環(huán)境綜合物。因此，狀態(tài)可能是好的，也可能是壞的。問題是需要解決的困難情形，它是與預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或期望之間的意外的和沒有想到的偏離。因此問題可以看作為應(yīng)然與是然之間的差距。而公共問題則是“一種狀態(tài)或情形，它在人們之間制造了需求或者不滿意，并尋求政府行動來加以緩解或補(bǔ)償。”可見，并不是所有的問題都是公共問題。

正如對公共問題的定義尚沒有達(dá)成一致性，學(xué)界在問題界定內(nèi)涵上的認(rèn)識也是如此。漢伯格(Hanberger)在他的一篇研究政策問題的文獻(xiàn)中給出的綜合性定義為：“給公共問題定義是指對需要處理的集體問題或挑戰(zhàn)加以概念化的行為。它涉及到動員其他人以某種特定的方式來看待問題與解決方案?！滨U茨(Portz)則認(rèn)為問題界定乃是對現(xiàn)存環(huán)境不滿意的一種表達(dá)。而研究公共問題界定的兩位專家柯勃與考夫林(Cobb andCoughlin)則是從社會沖突的視角來看待問題界定方式。與前面多數(shù)學(xué)者有較大不同，Stone則認(rèn)為“問題界定的本質(zhì)則為一本隨意性的小說，政治活動家在其中將復(fù)雜的情況轉(zhuǎn)化為可以通過人類行動加以解決的公共問題?！?/p>

可見，學(xué)者們在公共問題界定的內(nèi)涵上已作了很大的努力，盡管尚沒有達(dá)成共識，然而學(xué)界一般都接受柯勃與艾爾德(cobb and Eider)在1983年為政策問題設(shè)定的權(quán)威性定義：“政策問題不是簡單的既定事實(shí)，也不是現(xiàn)實(shí)狀況的問題，它們乃是解釋與社會性定義的情勢。”因此，公共問題與界定絕非是客觀的狀況，它們既不是線性的，也不是決定性的，而是一個動態(tài)變化的過程。

三、問題界定分析視角：學(xué)界的觀點(diǎn)

公共問題具有動態(tài)性，這是政府、社會與市場相互作用的結(jié)果。問題界定同樣具有動態(tài)性和多樣性：同一個問題在不同歷史時期的界定通常會發(fā)生或多或少的變化，而同一個問題在同一個時間往往有多種不同甚至沖突性的界定。因而，借助于問題界定的視角來研究政策過程，便是通過分析政策問題建構(gòu)過程、識別影響各種問題界定方式的作用力，從而理解問題界定的動態(tài)性和多樣性及其對政策過程的重要推動力和約束力。

威爾西(Welsh)在分析知識產(chǎn)權(quán)問題界定動態(tài)性的一篇文章中提到：“贊成者和反對者所擁有的相對實(shí)力、能力以及資源，決定了哪些狀況將被定義為社會性的問題，以及是否制定社會干預(yù)政策來糾正它們?！睆闹锌梢?，威爾西分析問題界定的動態(tài)性類似于柯勃等人從社會沖突的視角給出的問題界定的內(nèi)涵。當(dāng)然，社會沖突理論只能當(dāng)作解釋問題界定動態(tài)性的一個方面和來源。而且，社會沖突分析視角也有其局限性，它往往很難用來解釋問題界定動態(tài)性下的細(xì)微問題，也不能為推動公共問題的重新界定、推動政策議程的建立給予很好的建議。例如，問題界定會在什么時候發(fā)生變化?問題界定變化的方向是什么?誰來推動公共問題的再定義?等等。

因此，在分析與闡明公共問題界定動態(tài)性上，很多學(xué)者也從其他角度給出了合理性并且有說服力的解釋。伍德(Wood)等人通過運(yùn)用試探性的閥模型理論框架(Crhreshold Models)對性騷擾等政策問題作出了很好解釋后指出：問題界定過程能夠借助集體行為的閥模型理論得到非常好的解釋。金登等人則突出政策企業(yè)家在問題界定中的重要作用，他們在政策過程中從事積極的行動，目的是為了引發(fā)政策變遷。他們不僅擁有各種資源，對一些問題進(jìn)行識別和定義，而且會將問題流、政治流與政策流緊緊地結(jié)合在一起，推動公共問題被提上政策議程，最終導(dǎo)致新政策的出臺。

不過，問題界定的構(gòu)成要素通常是理解問題界定動態(tài)性的一個最好角度。完整的問題界定通常都有一些核心的構(gòu)成要素?？虏热苏J(rèn)為，問題界定至少包括六個要素：(1)因果關(guān)系：這是問題界定的關(guān)鍵點(diǎn)。作為與社會公眾期待狀態(tài)偏離的公共問題，它的產(chǎn)生被認(rèn)為總是有根源的。因此，因果聯(lián)系的探求通常是問題界定不可或缺的一部分。然而，由于社會問題的復(fù)雜性以及疊加性，同一問題的出現(xiàn)原因，在不同價(jià)值觀的人們看來，或者在不同歷史時期，其認(rèn)知往往是不同的。(2)重要性：公共問題是廣泛存在的，而政府部門的資源與能力是有限的，這決定了從公共問題過渡到政府議程，再上升到公共政策，往往是問題間競爭的漫長過程。問題本身的重要性不是決定性的，關(guān)鍵是通過恰當(dāng)?shù)亩x引起政府的重視，使得政府相信這個問題是重要的。(3)發(fā)生率：社會問題的發(fā)生率是問題界定的重要方面，它表達(dá)了某一問題在受影響及不同程度面臨風(fēng)險(xiǎn)的人群中的發(fā)生頻率。發(fā)生率本身不是一個固定的常量，因而會引發(fā)動態(tài)性的問題界定。(4)新穎性：倘若一個公共問題被貼上新奇的、而且是史無前例的，那么它通常會引起社會群體廣泛的關(guān)注，并更有機(jī)會進(jìn)入決策者的視野。政策企業(yè)家對老問題給出重新界定，其目的就是為了增加新穎性來引起政策制定者的注意。(5)廣泛性：和發(fā)生率類似，廣泛性涉及那些利益受到問題直接影響的社會主體的范圍。公共問題波及的范圍越大，牽涉到的人群越多，那么問題得到重視的概率就會增大。(6)所有權(quán)：這是指公共問題產(chǎn)生后，誰有權(quán)力對產(chǎn)生的原因、后果及解決方案加以描述。不同的社會問題，由于其屬性、強(qiáng)度以及影響力不同，社會公眾訴求解決的渠道和方式就會有差別。

顯然，問題界定的構(gòu)成要素與問題界定的動態(tài)性密切相關(guān)。針對相同的公共問題，不同的社會團(tuán)體在其構(gòu)成要素的認(rèn)知上有很大差別，從而使得同一公共問題在同一時期內(nèi)有差異性的界定方式；由于問題界定要素的流動性，以及社會團(tuán)體力量對比的此消彼長，從而使得同一問題在不同的歷史時期呈現(xiàn)動態(tài)性的界定方式。因此，借助問題界定的視角來分析政策問題，既可以從橫向角度來剖析同一歷史時期不同社會群體基于自身的利益、價(jià)值觀、地位對同一公共問題給出的不同界定方式，從而推動政策議程的變化；也可以從縱向角度跨越不同歷史階段分析同一社會主體因?qū)ν簧鐣栴}的不同定義而引致的政策變遷。

四、問題界定分析視角：應(yīng)用領(lǐng)域與檢驗(yàn)

政策模型或框架是理解政策問題、提出政策建議或預(yù)測政策變化的重要工具。然而，任何一個模型都是基于特定問題或者源于具體學(xué)科的，因此它的解釋力和應(yīng)用性總存在一個邊界。在政策科學(xué)中，模型被廣泛應(yīng)用于方方面面，它對理解政策過程、改善政策分析起到了至關(guān)重要的作用。然而，沒有任何一個工具、框架、模型乃至理論能夠解釋所有的公共政策問題。因而，政策分析者的任務(wù)不在于尋找一個能解決所有公共政策問題的理論，而在于如何為特定的問題尋找到有說服力的框架，進(jìn)而提高解釋力與預(yù)測力。

問題界定的研究視角也不例外。正如以上所提到的，問題界定的分析視角主要用來理解橫向上的政策議程問題以及縱向上的政策變遷問題。豪斯頓與理查德森(Houston andRichardson)認(rèn)為：“問題界定對于政策理論的重要性在于兩個方面：其一是它們影響到哪些議題將上升到公共議程上；其二為幫助用來解釋政策過程的結(jié)果。”在過去的十多年里，美國的政策研究學(xué)者在提出問題界定視角的同時，將其成功地運(yùn)用于無家可歸問題、航空運(yùn)輸管制、公共教育、生物科技以及艾滋病等方面的政策問題，并不斷對此加以完善。

柯勃及考夫林對老年人駕車問題的政策分析來證明問題界定分析視角的有效性，可以作為一個典型案例Ⅲ。在當(dāng)前美國，老年駕駛者在數(shù)量上逐漸增加，并且統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，除了25歲以下的年輕人以外，他們比其他所有年齡層的司機(jī)更容易卷入到交通事故當(dāng)中。州政府努力通過各種方式來解決這一問題，然而僅有極個別的州對超過特定年齡的人在證件更新時作強(qiáng)制性重新考試的要求。為了解釋如此少的州采取行動的原因，柯勃與考夫林借助于問題界定分析視角，對此作出了恰當(dāng)?shù)难芯俊?/p>

在該政策爭論中，主張對老年人駕駛進(jìn)行嚴(yán)格審核的社會力量主要包含兩個群體：其一為在由老年人駕駛引發(fā)的交通事故中失去親人的個人或團(tuán)體，其二則為要求對老年人駕駛施行特備管理的一部分交通和醫(yī)療官員。而對這些管制性要求持反對意見的呼聲也來自于兩個渠道：首先是不希望駕駛權(quán)利受到任何限制的老年人自身，其次則是代表老年人的壓力團(tuán)體。盡管相對統(tǒng)計(jì)顯示，汽車交通事故的高死亡率與老年人相關(guān)，聯(lián)邦政府也一直積極地研制和測試能用來識別不安全的老年駕駛者的儀器，然而在國會中，從來沒有追求該方面的立法活動，絕大多數(shù)的州政府也只是采取很微弱的舉措?？虏c考夫林通過問題界定的構(gòu)成要素逐個加以分析，結(jié)果表明在老年人駕駛這個問題上，絕大多數(shù)的界定要素對老年人及代表老年人的壓力團(tuán)體是有利的。

總之，傳統(tǒng)的政策分析，忽略了問題界定的研究，公共問題被當(dāng)作一個既定的事實(shí)。從以上分析可以看出，在政策議程設(shè)定與政策變遷等研究上，問題界定通常是一個很好的分析視角。它不僅通過了各領(lǐng)域大量的實(shí)踐檢驗(yàn)，而且對改善政策建議、提高預(yù)測能力都具有重要啟示。不過，盡管在政策分析文獻(xiàn)中，問題界定已經(jīng)很快成為最具有廣泛啟發(fā)性的概念之一，然而它仍處于不成熟的理論狀態(tài)，進(jìn)一步的發(fā)展依賴于共同詞匯的建立、關(guān)鍵概念的描述以及初期研究成果的比較和歸類。

責(zé)任編輯 張忠友