物權法主要制度設計解讀

一部與廣大人民群眾切身利益密切相關的物權法，輾轉8年，6次提交審議。圍繞物權法的諸多爭論，中國最高立法機關在最新的法律草案中給予了明確的“回答”。

確立公私財產平等保護的原則

財產權保護的基本原則是采取“三分法”，還是“一元論”？這一直是物權法制定過程中面臨的最大爭議。“一元論”主張對合法財產一體保護，“放棄以生產資料所有制劃分所有權類型的做法”，“放棄對某類所有制的財產特殊保護的提法”。理由是各種所有制經濟形式，在法律地位上應當是平等的，要平等保護，而按所有制進行“區(qū)分”必定意味著“區(qū)別對待”，即為“不平等對待”。而“三分法”則認為我國現實存在多種所有制關系，物權法作為財產法的基本法，必須反映所有制關系，“廓清國家、集體和個人所有權的具體權利歸屬，乃是我國最重大的物權立法問題”。

保護公產、私產兩方面的聲音都很強烈。對此，全國人大法律委員會副主任委員胡康生表示，中國實行的是社會主義市場經濟體制，它的社會主義性質是由國家的基本經濟制度、主要是由居于主體地位的公有制經濟決定的，同時對屬于不同市場主體的財產給予平等保護又是適應市場經濟公平競爭的一條基本原則。“因此，堅持我國的基本經濟制度和對國家財產、集體財產和私有財產給予平等保護是一個統(tǒng)一的有機體。沒有前者，就會改變社會主義性質，沒有后者，就違背了市場經濟原則，反過來又會損害基本經濟制度。”

當物權法草案第六次提交全國人大常委會審議時，立法機關對于“公產私產孰先孰后”的問題給出了答案：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度”，“國家鞏固和發(fā)展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展”。這鮮明地亮出了中國最高立法機關的觀點：既強調要維護公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的國家基本經濟制度，同時又強調對國家、集體和私有財產平等保護的原則。這是一次由量到質的躍進，平等保護公私財產的立法指導思想得以確立，從某種程度上，無異于給廣大公私財產所有者都吃下一粒“定心丸”。

構筑防止國有資產流失的防護網

中國啟動政經改革以來，國有資產流失現象已引起社會的嚴重關切。近年來屢屢發(fā)生的國資流失大案，又讓許多人將加大國有資產保護力度、防止國資流失的重任，寄希望于這部正在制定中的法律。針對這一情形，物權法草案根據國有資產的不同形式，規(guī)定了相應的國家所有權行使人。比如規(guī)定礦藏、水流、海域和國家所有的土地、草原等自然資源，由國務院代表國家行使所有權；國家機關、國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產或者動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規(guī)定收益、處分的權利；國家投資設立的企業(yè)，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。

同時，法律草案設立專門條款，加強對國有資產的保護：“違反國有資產管理規(guī)定，通過企業(yè)改制、合并分立、關聯(lián)交易等低價轉讓、集體私分，擅自擔保或者以其他方式造成國有資產損失的，應當依法承擔法律責任。”這些規(guī)定，將直指民眾比較關切的國有企業(yè)改制問題、管理層收購（MBO）問題、國有股權流通問題。

關注農民權益

“三農”問題是重中之重。農民權益保護，事關社會的和諧、政治的穩(wěn)定、經濟的發(fā)展。物權法能否保護好農民的土地利益是個大課題。原草案確認土地承包經營權屬于用益物權，在維護農民的土地承包經營權、限制收回承包地、維護農民享有依法流轉承包地的權利、以及承包地被征收的補償標準和程序等作了明確規(guī)定，以維護農民的根本利益。然而，對土地承包經營權的抵押和宅基地使用權的轉讓能否放開，一直存在不同意見。最新的物權法草案堅持了此前的立場：“不開口子。”這一堅持的背后，是全國人大法律委和國土資源部、農業(yè)部以及有識之士的共識：中國地少人多，必須實行最嚴格的耕地保護制度；農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權實際上是農民基本生產生活保障；從全國范圍看，放開土地承包經營權抵押和宅基地使用權轉讓的條件尚不成熟。

征地拆遷的合理補償

2004年３月通過的憲法修正案規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”但這一原則的落實情況并不樂觀，補償不到位仍是目前征地、拆遷環(huán)節(jié)中存在的突出問題，許多群眾的切身利益受到侵害，糾紛時有發(fā)生。

為確保征地、拆遷中補償到位，物權法草案增加了一些條款，細化了相關規(guī)定，以確保百姓利益不受損害。原草案規(guī)定，征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產，應當給予“合理補償”，具體補償標準由法律、行政法規(guī)規(guī)定。在物權法草案第五次審議過程中，有的全國人大常委會組成人員認為，“合理補償”的標準不夠明確，建議按照有關法律、行政法規(guī)對補償內容作出原則規(guī)定。因此在物權法第六次審議稿中出現了如下變化：“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費用、地上附著物實際補償費等費用，并足額安排被征地農民的社會保障費用，維護被征地農民的合法權益，保障被征地農民的生活”；“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收居民房屋的，還應當保障被征收人的居住條件”。

為70年的房子找一塊“立錐之地”

我國的土地所有權屬于國家和集體所有。公民購置的不動產歸屬自己，但對承載房屋的土地僅僅擁有使用權，而且只有區(qū)區(qū)70年。這就意味著，公民和其房屋一樣，只不過是這塊土地上的“暫住者”，甚至沒有辦法為子孫后代留下一塊立錐之地。70年后我們的房子怎么辦？這成為了物權法草案公開征求意見時百姓最為關注的焦點話題。原來的物權法草案曾就此問題籠統(tǒng)地規(guī)定，70年屆滿之前，房屋所有人可以申請延續(xù)土地使用權。但是仍然讓廣大不動產業(yè)者“如哽在咽”。而最近提交審議的物權法草案已與前幾次審議的草案規(guī)定明顯不同，明確規(guī)定居住用地不需要申請，土地使用權70年年限到期后可以自動續(xù)期。同時對廣大居民關注的，住宅建設用地續(xù)期后是否支付土地使用費問題，也有了明確答復，取消了以前草案中有關需要支付費用的規(guī)定。社會各界多數對此評價甚為積極。有學者認為，它既沒有改變國家所有權制度，又注意到了制定物權法時的創(chuàng)新意識，也體現出國家對廣大業(yè)主的人文關懷。

更多的期待

事實上，目前公布的物權法草案，遠未達到民法學家們的預期，在一些制度設計上還顯保守，許多只是將現行的民法通則、房地產管理法、農村承包經營法、擔保法等相關內容簡單整合，對于解決許多上述法律規(guī)范的沖突與爭議，以及制度與現實的矛盾尚缺實質性貢獻。

關于利益主體的平等問題。深入解讀物權法草案不難發(fā)現，草案中大量存在著“城鎮(zhèn)集體”與“勞動群眾集體”的劃分、“城鎮(zhèn)居民”和“農村居民”的二元劃分方式。對主體名稱使用上的雜亂，實質上反映了對利益主體存在著區(qū)別與歧視，損害了所有利益主體一律平等的原則。作為規(guī)定基本財產制度的法律，物權法必須反映當下經濟生活的現狀，如果仍用傳統(tǒng)的分類標準硬性劃分現實中的所有權主體，在人法上的觀念慣性必然會制約了物法上的立法選擇。

關于“公共利益”的界定。什么是公共利益？公共利益如何認定？目前的法律草案沒有予以具體界定。這對以后在拆遷、征收中社會各方合法權益能否得到合理保護，以及社會利益是否能有一個公正的格局，都將產生重大影響。以往由于公共利益的界定沒有法律明文規(guī)定，實際操作中往往由地方政府視情況而定，當地方政府出于自身的政績需要，很可能會把一些本不應屬公共利益的拆遷征收列入公共利益的范圍。其后果不但會影響社會公眾的利益，也會影響法治政府與民主社會建設的進程。

關于土地使用權“70年大限”。對作了“半拉子”規(guī)定的“70年土地使用權”這一制度性缺陷不給予法治的“人文關懷”，不在制度層面上多多體恤與保護眾多業(yè)主的實際經濟利益，非但不能消除已有的土地使用權規(guī)定的缺陷，還有可能出現新的漏洞。這就告訴我們，不能將“70年使用權”視為一個孤立的現象看待，要盡量在制度設計時考慮得全面和周密一些；不能僅著眼于土地使用權的續(xù)期、續(xù)費及繼承等個別問題，而是要照顧到國家和業(yè)主等各個方面的利益，以使這一難題盡快由制度性的“高度”降到技術性“低度”后得到化解，讓中國眾多的房屋業(yè)主能真正地感覺到——他們的心不再懸在半空中。