物權(quán)法主要制度設(shè)計(jì)解讀

一部與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的物權(quán)法，輾轉(zhuǎn)8年，6次提交審議。圍繞物權(quán)法的諸多爭(zhēng)論，中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)在最新的法律草案中給予了明確的“回答”。

確立公私財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的原則

財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本原則是采取“三分法”，還是“一元論”？這一直是物權(quán)法制定過(guò)程中面臨的最大爭(zhēng)議?！耙辉摗敝鲝垖?duì)合法財(cái)產(chǎn)一體保護(hù)，“放棄以生產(chǎn)資料所有制劃分所有權(quán)類型的做法”，“放棄對(duì)某類所有制的財(cái)產(chǎn)特殊保護(hù)的提法”。理由是各種所有制經(jīng)濟(jì)形式，在法律地位上應(yīng)當(dāng)是平等的，要平等保護(hù)，而按所有制進(jìn)行“區(qū)分”必定意味著“區(qū)別對(duì)待”，即為“不平等對(duì)待”。而“三分法”則認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)實(shí)存在多種所有制關(guān)系，物權(quán)法作為財(cái)產(chǎn)法的基本法，必須反映所有制關(guān)系，“廓清國(guó)家、集體和個(gè)人所有權(quán)的具體權(quán)利歸屬，乃是我國(guó)最重大的物權(quán)立法問(wèn)題”。

保護(hù)公產(chǎn)、私產(chǎn)兩方面的聲音都很強(qiáng)烈。對(duì)此，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員胡康生表示，中國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，它的社會(huì)主義性質(zhì)是由國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度、主要是由居于主體地位的公有制經(jīng)濟(jì)決定的，同時(shí)對(duì)屬于不同市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)給予平等保護(hù)又是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的一條基本原則。“因此，堅(jiān)持我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度和對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)給予平等保護(hù)是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)體。沒(méi)有前者，就會(huì)改變社會(huì)主義性質(zhì)，沒(méi)有后者，就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，反過(guò)來(lái)又會(huì)損害基本經(jīng)濟(jì)制度?！?/p>

當(dāng)物權(quán)法草案第六次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)，立法機(jī)關(guān)對(duì)于“公產(chǎn)私產(chǎn)孰先孰后”的問(wèn)題給出了答案：“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，“國(guó)家鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。這鮮明地亮出了中國(guó)最高立法機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)：既強(qiáng)調(diào)要維護(hù)公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家、集體和私有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的原則。這是一次由量到質(zhì)的躍進(jìn)，平等保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)的立法指導(dǎo)思想得以確立，從某種程度上，無(wú)異于給廣大公私財(cái)產(chǎn)所有者都吃下一?！岸ㄐ耐琛?。

構(gòu)筑防止國(guó)有資產(chǎn)流失的防護(hù)網(wǎng)

中國(guó)啟動(dòng)政經(jīng)改革以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象已引起社會(huì)的嚴(yán)重關(guān)切。近年來(lái)屢屢發(fā)生的國(guó)資流失大案，又讓許多人將加大國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)力度、防止國(guó)資流失的重任，寄希望于這部正在制定中的法律。針對(duì)這一情形，物權(quán)法草案根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的不同形式，規(guī)定了相應(yīng)的國(guó)家所有權(quán)行使人。比如規(guī)定礦藏、水流、海域和國(guó)家所有的土地、草原等自然資源，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利；國(guó)家投資設(shè)立的企業(yè)，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。

同時(shí)，法律草案設(shè)立專門條款，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)：“違反國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定，通過(guò)企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等低價(jià)轉(zhuǎn)讓、集體私分，擅自擔(dān)?；蛘咭云渌绞皆斐蓢?guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。”這些規(guī)定，將直指民眾比較關(guān)切的國(guó)有企業(yè)改制問(wèn)題、管理層收購(gòu)（MBO）問(wèn)題、國(guó)有股權(quán)流通問(wèn)題。

關(guān)注農(nóng)民權(quán)益

“三農(nóng)”問(wèn)題是重中之重。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，事關(guān)社會(huì)的和諧、政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。物權(quán)法能否保護(hù)好農(nóng)民的土地利益是個(gè)大課題。原草案確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，在維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、限制收回承包地、維護(hù)農(nóng)民享有依法流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)利、以及承包地被征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序等作了明確規(guī)定，以維護(hù)農(nóng)民的根本利益。然而，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓能否放開(kāi)，一直存在不同意見(jiàn)。最新的物權(quán)法草案堅(jiān)持了此前的立場(chǎng)：“不開(kāi)口子。”這一堅(jiān)持的背后，是全國(guó)人大法律委和國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部以及有識(shí)之士的共識(shí)：中國(guó)地少人多，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)實(shí)際上是農(nóng)民基本生產(chǎn)生活保障；從全國(guó)范圍看，放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟。

征地拆遷的合理補(bǔ)償

2004年３月通過(guò)的憲法修正案規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！钡@一原則的落實(shí)情況并不樂(lè)觀，補(bǔ)償不到位仍是目前征地、拆遷環(huán)節(jié)中存在的突出問(wèn)題，許多群眾的切身利益受到侵害，糾紛時(shí)有發(fā)生。

為確保征地、拆遷中補(bǔ)償?shù)轿?，物?quán)法草案增加了一些條款，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，以確保百姓利益不受損害。原草案規(guī)定，征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)給予“合理補(bǔ)償”，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由法律、行政法規(guī)規(guī)定。在物權(quán)法草案第五次審議過(guò)程中，有的全國(guó)人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，“合理補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，建議按照有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容作出原則規(guī)定。因此在物權(quán)法第六次審議稿中出現(xiàn)了如下變化：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)用、地上附著物實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障被征地農(nóng)民的生活”；“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收居民房屋的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。

為70年的房子找一塊“立錐之地”

我國(guó)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體所有。公民購(gòu)置的不動(dòng)產(chǎn)歸屬自己，但對(duì)承載房屋的土地僅僅擁有使用權(quán)，而且只有區(qū)區(qū)70年。這就意味著，公民和其房屋一樣，只不過(guò)是這塊土地上的“暫住者”，甚至沒(méi)有辦法為子孫后代留下一塊立錐之地。70年后我們的房子怎么辦？這成為了物權(quán)法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)百姓最為關(guān)注的焦點(diǎn)話題。原來(lái)的物權(quán)法草案曾就此問(wèn)題籠統(tǒng)地規(guī)定，70年屆滿之前，房屋所有人可以申請(qǐng)延續(xù)土地使用權(quán)。但是仍然讓廣大不動(dòng)產(chǎn)業(yè)者“如哽在咽”。而最近提交審議的物權(quán)法草案已與前幾次審議的草案規(guī)定明顯不同，明確規(guī)定居住用地不需要申請(qǐng)，土地使用權(quán)70年年限到期后可以自動(dòng)續(xù)期。同時(shí)對(duì)廣大居民關(guān)注的，住宅建設(shè)用地續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問(wèn)題，也有了明確答復(fù)，取消了以前草案中有關(guān)需要支付費(fèi)用的規(guī)定。社會(huì)各界多數(shù)對(duì)此評(píng)價(jià)甚為積極。有學(xué)者認(rèn)為，它既沒(méi)有改變國(guó)家所有權(quán)制度，又注意到了制定物權(quán)法時(shí)的創(chuàng)新意識(shí)，也體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)廣大業(yè)主的人文關(guān)懷。

更多的期待

事實(shí)上，目前公布的物權(quán)法草案，遠(yuǎn)未達(dá)到民法學(xué)家們的預(yù)期，在一些制度設(shè)計(jì)上還顯保守，許多只是將現(xiàn)行的民法通則、房地產(chǎn)管理法、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)法、擔(dān)保法等相關(guān)內(nèi)容簡(jiǎn)單整合，對(duì)于解決許多上述法律規(guī)范的沖突與爭(zhēng)議，以及制度與現(xiàn)實(shí)的矛盾尚缺實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

關(guān)于利益主體的平等問(wèn)題。深入解讀物權(quán)法草案不難發(fā)現(xiàn)，草案中大量存在著“城鎮(zhèn)集體”與“勞動(dòng)群眾集體”的劃分、“城鎮(zhèn)居民”和“農(nóng)村居民”的二元?jiǎng)澐址绞健?duì)主體名稱使用上的雜亂，實(shí)質(zhì)上反映了對(duì)利益主體存在著區(qū)別與歧視，損害了所有利益主體一律平等的原則。作為規(guī)定基本財(cái)產(chǎn)制度的法律，物權(quán)法必須反映當(dāng)下經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)狀，如果仍用傳統(tǒng)的分類標(biāo)準(zhǔn)硬性劃分現(xiàn)實(shí)中的所有權(quán)主體，在人法上的觀念慣性必然會(huì)制約了物法上的立法選擇。

關(guān)于“公共利益”的界定。什么是公共利益？公共利益如何認(rèn)定？目前的法律草案沒(méi)有予以具體界定。這對(duì)以后在拆遷、征收中社會(huì)各方合法權(quán)益能否得到合理保護(hù)，以及社會(huì)利益是否能有一個(gè)公正的格局，都將產(chǎn)生重大影響。以往由于公共利益的界定沒(méi)有法律明文規(guī)定，實(shí)際操作中往往由地方政府視情況而定，當(dāng)?shù)胤秸鲇谧陨淼恼?jī)需要，很可能會(huì)把一些本不應(yīng)屬公共利益的拆遷征收列入公共利益的范圍。其后果不但會(huì)影響社會(huì)公眾的利益，也會(huì)影響法治政府與民主社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。

關(guān)于土地使用權(quán)“70年大限”。對(duì)作了“半拉子”規(guī)定的“70年土地使用權(quán)”這一制度性缺陷不給予法治的“人文關(guān)懷”，不在制度層面上多多體恤與保護(hù)眾多業(yè)主的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，非但不能消除已有的土地使用權(quán)規(guī)定的缺陷，還有可能出現(xiàn)新的漏洞。這就告訴我們，不能將“70年使用權(quán)”視為一個(gè)孤立的現(xiàn)象看待，要盡量在制度設(shè)計(jì)時(shí)考慮得全面和周密一些；不能僅著眼于土地使用權(quán)的續(xù)期、續(xù)費(fèi)及繼承等個(gè)別問(wèn)題，而是要照顧到國(guó)家和業(yè)主等各個(gè)方面的利益，以使這一難題盡快由制度性的“高度”降到技術(shù)性“低度”后得到化解，讓中國(guó)眾多的房屋業(yè)主能真正地感覺(jué)到——他們的心不再懸在半空中。