“怒江事件”中的風險傳播與決策民主

【內容摘要】風險與決策相聯系，科學、民主的風險決策離不開媒體的風險溝通。風險溝通從側重風險教育、公關宣傳的單向傳播，走向注重公眾參與的雙向傳播，促進風險決策的民主。云南怒江水電工程遭遇政府、民間與媒體的不同聲音，具有重要的新聞價值和符號意義，工程的擱置更是凸顯了風險決策的民主。

“經濟危機經過幾年的宏觀調控可以恢復，社會危機付出政治成本也可以平息，而環境危機一旦產生，就不可逆轉，會成為民族災難。”

——摘自《環保總局的聲音》（《經濟觀察報》，2005-01-24）

公眾對環保的高度關注，是現代社會人類對自身生存和發展進行觀照、反省和判斷的結果。怒江水電資源開發是否應該上馬的爭論已持續數年。2003年7月3日，“三江并流”被聯合國教科文組織正式批準為世界自然遺產。2003年8月12日至14日，國家發展和改革委員會在北京主持召開《怒江中下游水電規劃報告》審查會，會議通過了怒江中下游兩庫十三級梯級開發方案，該工程的規模、裝機容量、發電量都超過三峽電站。怒江建壩風險引發了社會與公眾的廣泛爭議：主張派傾向于經濟效益，反對派著眼于環境保護。怒江成為媒體爭議的焦點并被推進公眾的視野之中。受媒體和輿論的影響，溫家寶總理在2004年2月18日對怒江開發計劃作出暫時擱置的批示。純粹的民間組織質疑并最終改變了政府的公共決策，這被媒體稱為中國環保ＮＧＯ史上“值得濃墨重彩地寫一筆”的案例。①怒江工程的時停時建，媒體對風險爭議的呈現，突出了社會對風險議題的關注，也凸顯了現代政治和公共焦慮的新模式。

環境風險的傳播學研究路徑

德國著名社會學家烏爾里希·貝克在反思切爾諾貝利核事故之后，認為當今的社會正從工業社會向風險社會轉型；西方學者在反思貝克“風險社會理論”和美國９·１１恐怖襲擊事件之后，認為風險不只是拘囿于某一地區或領域，全球化的快速進程把風險帶到世界各地，風險社會已經轉型為全球風險社會。“風險社會”學說具有洞察“后工業社會”的理論前瞻性，并對未來世界極具權威的預警性。風險的全球流動引起學界對安全與“現代性”的反思，“風險社會”理論正是誕生于這種“自反性”的反思之中。

人類文明與科技的進步常常導致“自然的人化”，在這一過程中，人類的決策常常給自然環境帶來潛在的風險，環境風險議題由此在政治、經濟、文化與傳播領域占據重要的位置。所謂的風險，就是“對某一問題的有害影響進行衡量，就是要評估和告知某一特定過程所帶來的益處同其伴隨的危險的對比關系。它幫助消費者對事關健康和安全的問題做出選擇，并且保護我們的生存環境”。②因此，風險往往同決策、科技文明等相聯系。風險的定義關系是一個知識問題，“風險社會”的風險是指“人類決策所產生的潛在負面后果，尤其是科學技術的應用所產生的潛在副作用”。③“不確定性”成為現代風險的顯著特征。風險在客觀上所呈現出的“自反性”傾向與“不確定性”，影響了媒體的風險呈現與受眾的風險感知。

風險決策民主有賴于社會的風險溝通。各種緊急狀況的出現，使危機傳播領域出現衍生的職能區域，如風險傳播、反恐活動和聲譽管理。對“風險傳播”（risk communication，又譯為“風險溝通”）研究始于20世紀80年代末期。“風險傳播是在個人、團體、機構間交換信息和意見的互動過程。它不只與風險相關，還包括風險性質的多重信息和其他信息，這些信息表達了對風險信息或風險管理合法的、機構的安排的關注、意見和反映”。④“關于健康或環境的信息，在利益團體間任何有目的的交換。更明確地說，風險傳播是在利益團體之間，傳播或傳送健康或環境風險的程度、風險的重要性或意義，或管理、控制風險的決定、行為、政策的行動”。⑤從以上定義來看，大眾傳媒成為風險溝通的重要媒體與溝通主體。風險信息的傳播能夠凸顯并具象化潛隱的風險，相反，大眾傳媒遮蔽、扭曲風險信息必然帶來風險溝通失衡。

早期的風險傳播研究的側重點有兩個：從政府到公眾、從專家到民眾的單向傳播的教育模式；從企業到民眾的單向公關宣傳模式。在風險傳播中，“信息流動的重點是向公眾發出警告，這可以包括但不僅限于警報器、金屬探測儀、坐椅安全帶、臭氧層破壞、全球變暖或有毒廢棄物。這個專門區域在環境事物、醫療、技術和法規程序等領域中作用最為明顯。風險傳播所做的是向人們通報危險的存在、性質、嚴重程度或可接受程度。它還力求使威脅量化，并提供事件背景作為連接群體和企業之間的橋梁”。⑥

然而，人類進入“風險社會”后，政府也由“全能政府”轉變為“有限政府”，專家知識的權威性也遭遇風險“不確定性”的挑戰，這種單向的教育與宣傳模式，已經無法適應后工業社會發展的需要。因此，公眾參與風險決策成為當下風險溝通的重要議程。風險溝通模式的轉變，必然導致新聞傳播的變革。所以說，“風險傳播”是一個建立在風險建構理論的基礎上、以公眾感知為基礎的互動過程，處于特定的政治、社會、文化的情境中的大眾傳媒不僅為受眾提供充足的風險情境信息與背景知識，而且參與對話，促進有效的風險溝通與民主的風險決策。

建壩對怒江流域生態環境構成的現實與潛在的危害，同樣具有“不確定性”。民間環保組織與大眾傳媒的積極參與，呈現了潛在的環境風險，促進相關部門風險決策的完善，成為研究當下中國風險溝通的經典個案。

媒體在爭議中的風險溝通

在云南怒江水電開發的爭議中，媒體的環境風險溝通主要體現在兩個方面：由媒體發起的風險論爭；風險溝通主體（政府、專家、公眾、記者與民間組織）借助大眾傳媒溝通風險信息與觀點。

一個完整的“風險傳播”構成，至少要包含以下三個構成要素：媒介傳遞或交換風險信息，包括健康或環境風險的水平、嚴重性以及風險的管理；以傳媒為中介的風險溝通主體之間的互動；一種有目的的行為，即主體間信息、意義的傳遞與分享。在歷時性與共時性的風險傳播過程中，大眾傳媒發揮了關乎風險的告知、傾聽、言說和影響功能。⑦關于怒江水電開發的風險信息和論述，透過大眾傳媒，在批評與反駁中促進了社會的風險溝通，媒體在社會的風險溝通中發揮了“告知、傾聽、言說和影響”的功能。

2003年怒江中下游開發方案被審查通過，這引發了學界和政府內部罕見的公開分歧，也引起了海外媒體的關注。北京綠家園、云南大眾流域等環保NGO就通過講座、論壇（如記者沙龍）、記者的怒江采風和考察、國際NGO、聯合國教科文組織、媒體報道等形式，發起了一場聲勢浩大的反對活動。同時，“情系怒江”的中英文網站也于３月１４日的“世界江河日”開通。怒江爭議中的環境運動具有重要的符號意義與新聞價值；傳統上，公眾習慣于跟隨專家們對新產品程序的風險水平進行判斷，而今在現代媒體的幫助下，他們的自主意識增強并試圖挑戰技術官員、專家和企業所援引的所謂的科技事實而做出的種種保證；此前關于重大工程的決策，媒體的報道總是呈現“輿論一律”，怒江決策通過招致媒體的不同聲音。媒體與公眾積極參與怒江風險論爭，促進了我國的政治民主，有助于“和諧社會”的建構。

2005年初的印度洋海嘯，在中國媒體上引發了真偽環保之爭，新浪網、人民網與“新語絲”網站等皆介入其中的論爭。此外，中科院院士何祚庥與中國工程院院士陸佑楣，聯合向高層建議在開發怒江水電中實現生態保護并改變怒江地區的貧窮落后局面。⑧此論一出，波瀾再起，持續多年的風險爭議又成為媒體與公眾的焦點話題。

搜索相關的報道可以看到，從2003年到2005年，媒體有關水電開發爭議的議題呈現主要如下：

其中，“保留一條原生態河流”、提請依法公示怒江水電環評報告、原住民的權益、水庫淹沒和移民等是媒體呈現得最多的反對建壩依據。“保留最后的生態江河”是國家環保總局最先提出，通過大眾傳媒傳遞給公眾，又經科學家和民間環保組織共同探討并擴大其影響。從話語的角度來看，“國家”、“西部開發”與“能源危機”成為當地政府和電力公司風險論述的關鍵詞。詞語的針鋒相對，表明了報道背后的利益博弈。盡管風險爭議并不一定帶來決策民主，但風險決策只有置于媒體監督之中，并尊重公眾的知情權、參與權、決策權與監督權，才可能會有決策的民主、公正與科學。

媒體的風險溝通促進決策民主

傳媒對風險的呈現與建構，提高了風險社會的“社會能見度”。風險是指向未來的，因而具有“不確定性”與“潛在性”。盡管風險報道常被誤認為是邊緣性的或是“杞人憂天”，對食品安全、高科技、生態環境等風險決策的報道，事實上還是展現了當前轉型社會中的新問題和社會的風險焦慮。風險傳播始于20世紀80年代，最初重視的是政府或機構如何告知民眾風險的研究，如通過媒體報道向公眾告知核輻射、醫療風險、環境污染等風險信息。近年來開始重視如何與民眾互動、讓民眾參與風險決策。

媒體對怒江風險報道的共同點在于：“并不是單純地反對修水壩，而是將有關建壩爭論的各種信息傳遞給公眾；是呼吁大型工程建設應該按照法律程序進行環境影響評價；是對擬建工程從單一角度觀察變為多角度觀察，內容超越了簡單的‘反壩’與‘擁壩’的爭論水平；是將一些原本不為人們注意的，或只為少數專業圈知曉的知識與新觀念通過媒體傳遞給更多人；是呼吁一種更加民主和科學的決策過程。”⑨媒體多元化、多視角的報道，“彌補了以往信息傳遞的不對稱，把建壩之爭的有關生態常識及各種觀點公之于眾，這使各方收到的信息趨于對稱，也使媒體在新時期的社會責任更加清晰”，使“民意成為決策者審批項目的一個考量因素”⑩，以促進平等、多方參與公共事務的決策機制的形成。

媒體有關怒江建壩的討論很多，大多數都集中在經濟發展與環境保護、人文生態與全局利益等焦點上。2004年兩會期間，中央電視臺于３月１日晚播出《新聞調查·怒江的選擇》，主持人的結束語發人深思：我現在站的地方，也許幾年后將被淹沒，淹沒的不只是兩岸的風景，還有當地文化、民族等也將不復存在，可建了水電站就能擺脫貧困嗎？這就是秉承了一種人文生態的主題框架。

在大量的報道中，欠缺的是從法治的角度來討論風險溝通和風險民主的問題，正如《紐約時報》的報道所言：“它可以讓我們認識到民主法治社會的一個重要信念：重要的不是最后的結論是否符合民意或者科學，而是該結論是否合法，是不是按照法律所規定的程序來得出的。”{11}隨著爭論的深入，關于公眾參與和決策民主的新聞議題框架大量出現。鳳凰衛視于２００５年１０月２７日晚上播出的《社會能見度·方舟子看怒江水電開發》，分別采訪了專家代表方舟子和環保主義者代表汪永晨，雙方針對風險議題各抒己見。這賦予了電視報道的沖突性與戲劇性元素，也顯示了媒體勇于“觸碰灰色地帶和具有爭議的問題”，其宗旨正如報道所說：依靠公眾民主參與，“讓一些人的不當利益在公眾的監督下無所遁形”。

如果說《中國青年報》、《南方周末》、《科學時報》、《南風窗》等報刊是從環境ＮＧＯ的民主參與的角度切入風險溝通的，那么，《國際先驅導報》則是從風險的記憶圖景中挖掘風險話語資源并反思風險決策，使怒江風險報道更具歷史的厚度與思考的穿透力。報道共分三個部分，即“怒江：一場挑選專家的游戲”、“都江堰：決策中的省市之爭”、“三門峽：被淹沒的陜西省”，在呈現風險爭議后反思了工程的決策：“５０年中，關于大型工程的論證和事前考評已經越來越仔細，但是唯一不變的是，這些大型水電站的建或不建、拆或不拆，幾乎都取決于當時博弈各方的實力對比。決策民主一直被反復提及，但是既當運動員又當裁判員的現象仍然普遍存在。”{12}

傳媒為不同的聲音或話語爭論搭建了一個溝通平臺。“只有在風險實際發生時，或者借助研究、知識、媒體報道，人們才知道其危險性，就像人們理解核輻射的風險一樣。”{13}在怒江工程的決策中，電力部門和政府顯然居于強勢地位，在利益的博弈中，如何實現原住居民的利益，如何在開發中保護生態環境，如何減少風險決策中的權力濫用，成為風險傳播的重要議題。

官方、專家、企業的消息來源在形塑媒體的議題上仍然具有強大的影響力，媒體常常復制國家處理環保抗爭的機制。環保運動在媒體內被吸納，最終能否影響經營決策還有賴于風險的能見度、風險論述的多元化、制度設計等。“一個記者就是他（她）所供職的那個傳媒平臺為觀眾、讀者找到的一支溫度計，不同的溫度計，測出的溫度不同”。{14}傳媒對風險社會中弱勢群體與邊緣群體的呈現，關系到他們自身諸多問題的“社會能見度”與在“公共領域”中的“賦權”策略，也深深地影響到財富之外的權力分配、“風險分配”的邏輯。弱勢群體借助大眾傳媒的公開展示，通過聽證會、呼吁環評公開等方式參與風險決策，博取社會能見度并獲得社會認同。

結語

在由“全能政府”向“有限政府”的轉型中，現代社會越發開放、多元，政府與民間組織、專家、公眾保持順暢的風險溝通，必將有利于中國社會的穩定與和諧。

高頻率、持續的風險議題，帶給社會超負荷的風險知識、風險信息與持續的“焦慮感”，令身處風險情境的公眾倍感失望。風險決策與決策者的知識背景、信息和文化資本等都有關系，決策被采納和實現的過程也是復雜的。風險決策與決策采納受政治、經濟、文化與信息傳播的制約，大眾傳播具象化的潛在風險，促進社會的風險溝通與決策民主。因此，在２００４年的政府工作報告中，溫家寶總理提出“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制”。

盡管新聞的職業標準提高了，但新聞報道隱藏在“客觀性”等慣例中：過于依賴官方新聞來源；缺少對事件社會背景的介紹；新聞選擇的固定模式使得事件性新聞經常被深入報道，而一些同樣或更加重要的風險議題被系統地回避。為了適應傳播需要，媒體常常要篡改、歪曲、放大風險形象或信息以適應媒體報道的需要。在風險的漩渦里，媒體更多的是追逐戲劇性場面與沖突性事件，以適應媒體的新聞價值觀與運作方式。因此，必須警惕的是：媒體過于追求風險爭議，忽視風險溝通理性，必然導致公共話語的萎縮。

注釋：

①曹海東#65380;張朋:《怒江大壩突然擱置幕后的民間力量》，《經濟》，2004(5)#65377;

②雷吉斯特·拉爾金【英】:《風險問題與危機管理》，謝新洲等譯，北京大學出版社，2005年#65377;

③李瑞昌:《現代性與社會政治分析范式發展》，《人文雜志》，2006(3)#65377;

④National Research Council(1989). Chapter 1: Introduction: Improving Risk Communication. Washington， D.C.: National Academy Press.

⑤Covello，V.T.，Slovic P. Von Winterfeldt， D.(1986).Risk Communication: a review of literature. Risk Abstracts. 3(4):172.

⑥弗蘭·R·邁特拉雷·J·阿爾提格【美】:《公關造勢與技巧:通向21世紀的橋梁》，歐陽旭東譯，中國人民大學2005年，第277頁#65377;

⑦Taig， Tony(1999)， Risk communication in government and the private sector: wider observations， in Bennet， P Calman S.K.(ed.) Risk communication and public health， P226.

⑧《兩位院士上書建議開發云南怒江水電》，《新京報》，2005年10月23日#65377;

⑨⑩汪永晨:《我們真是在“反壩”嗎?》，《南風窗》，2005年2月16日出版下半月刊#65377;

{11}Jim Yardley:《為怒江尋找公眾的聲音》，《紐約時報》，2005年12月26日#65377;

{12}高桐:《怒江都江堰三門峽中國水利工程50年的3次決策》，《國際先驅導報》，2004年4月19日，http://www.sina.com.cn

{13}秦志希#65380;郭小平:《“風險社會”危機的跨文化傳播》，《國際新聞界》，2006(3)#65377;

{14}陳小華:《曾子墨:記者就是一支溫度計》，《南方人物周刊》，2005年3月9日#65377;

(作者單位:武漢大學新聞與傳播學院)

編校:張紅玲