論加強對行政權運行的監督和制約

摘 要：加強對行政權運行的監督與制約，是由行政權的來源、目的，行政權的特點以及行政權運行中可能出現的失衡、變異和低效決定的。行政權的運行必須符合合法原則、合理原則和合程序原則。對行政權運行的監督與制約的具體途徑包括行政權的內部監督、權力對權力的監督以及權利對權力的監督。

關鍵詞：行政權；監督；制約

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0141-04

行政權作為國家權力的重要組成部分，其猶如一把雙刃劍，一方面行政權的運行對于維護社會秩序，保障公民、法人和其他組織的合法權益起著重要的作用；另一方面如果行政權行使不當或者被濫用，則有可能給社會公共利益、公民、法人和其他組織的合法權益帶來侵害。為此，黨的十六大報告明確指出要“加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”加強對行政權運行的監督和制約對于實現行政法治，切實保障公民、法人和其他組織的合法權利有著重要的意義。

一、加強對行政權運行監督和制約的根本原因

(一)是由行政權的來源和目的決定的。行政權是憲法、法律賦予國家行政機關執行法律規范，實施行政管理活動的權力。在現代法治國家里，人民普遍認同國家的權力來源于人民，沒有社會個體權利的讓予就沒有國家權力的存在。我國實行人民代表大會制度，人民通過選舉代表，進而產生國家行政機關來行使管理國家和社會公共事務的權力。這就使得權力主體與行使權力的主體發生分離，人民與國家是委托人與代理人的關系。委托人為了保證自己委托的權利不被代理人濫用或侵犯自己的權利，就必須要加強對權力行使的監督和制約。行政機關的權力源于人民，也屬于人民。因此行政權的行使必須體現人民的意志——為人民服務。因為“人民聯合成為國家和置身于政府之下的重大和最主要的目的，是保護他們的財產。”我國憲法第27條第2款就規定了：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”即經人民授權產生的行政權并不能由行政機關任意地行使，而必須在人民授權的范圍內忠實地為人民服務。如果行政權不是為人民的利益行使，而是牟取個人或小集團利益。人民就可以運用手中的權利收回自己讓予的權力。因此為了保證行政權的行使不偏離為人民服務的目的，必須加強對行政權運行的監督和制約。

(二)是由行政權的基本特征決定的。行政權的性質是國家權力，但它與立法、司法等其他國家權力相比具有廣泛性、主動性和自由裁量性的特性。從對相對人影響的角度來說，行政權又具有單方性、優益性和強制性等特征。即行政機關運用行政權作出—個具體行政行為時，它無需事先征得相對人的同意，該行政行為一經作出就被先行推定有效，并且可以優先獲得國家和社會在物質等各個方面的協助。如果相對人不履行行政機關作出的決定，行政機關就可以請求國家強制力強制執行。行政權的這些特性和特征，一方面方便了行政權的行使，有利于公共職能的實現；另一方面也使行政機關極容易侵犯相對人的合法權益，并且這種侵害往往是事后不能補救或難以補救的。為此，為了切實保障公民的合法權益，也必須加強對行政權運行的監督和制約。

(三)是由行政權運行中可能出現的失衡、變異和低效決定的。由于行政權的單方性、優益性和強制性的特征，使得行政權在運行過程中可能出現失衡、變異和低效。首先，行政權存在失衡的可能性。國家權力分為國家權力的確立和國家權力的行使兩部分，只有先表達和確立了共同的意志，才能對這種共同意志加以執行。但是，執行的共同意志有時并不一定就是表達的共同意志，如果權力的表達與權力的行使不相互制約，各司其職，就可能導致權力結構的失衡，造成行政執行權力獨大而被濫用。其次，行政權存在變異的可能性。這種變異有兩種表現，即一是“人民的權力”變成人民權利的侵害者，國家行政權力不斷膨脹，人民的權利不斷喪失；二是國家行政機關工作人員從“人民的公仆”變成“人民的主人”。無論是哪種變異，都是從根本上違背了國家權力基礎的人民的意志。再次，行政權存在低效的可能性。由于行政權力的壟斷性，極易造成行政機構臃腫，人浮于事，效率低下。因此，要克服行政權運行的失衡、變異和低效，就必須加強對行政權運行的監督和制約。

二、行政權運行的基本原則

(一)合法原則。政府依法行政是任何時代、任何國度法治原則對政府行為的要求。所謂合法原則是指‘行政權的設定、行使必須依據法律、符合法律，而不是與法律相抵觸。’這也就是我們平常所倡導的“無法律亦無行政”原則，即行政機關必須在法律規定的范圍內擁有和行使職權，行政權不能超出法定的范圍，否則行為無效。當然這里的“法律”，應做廣義的理解，包括全國人大制定的法律、行政法規和地方性法規。我國憲法第5條就明確規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”以及“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”合法原則的具體要求包括：(1)主體法定。行政權擁有和行使的主體由法律通過法定的程序授予或認可，任何非經法律授予或認可而行使行政權的主體都是非法的，人們對可以像對待任何平等民事主體作出的行為一樣不遵守由這些主體作出的決定。(2)職權法定。與公民開放性的權利相比，行政權是一種法定的權力。即行政權的劃、以法律的授權為基礎，行政機關只能在法律授予或認可的范圍內行使行政權，超出法定權力以外的行為均為違法。(3)程序法定。即行政機關在作出行政行為時必須按照法律設定的行政程序作出。(4)形式合法。這要求行政機關所作出的行政行為必須符合法定的形式，使該行為具有確定性和可執行性。

(二)合理原則。合理原則又稱適當原則或公平原則，其要求行政機關行使行政權應當客觀、適度、符合自然規律和人的理性。由于行政事務存在廣泛、多變、復雜等特點，法律賦予了行政機關廣泛的自由裁量權。如果行政自由裁量權運用不當就有可能侵犯到公民、法人和其他組織的合法權益，因此有必要對其自由裁量權進行控制，而合理原則正是針對這一問題而提出來的。對于同一行政行為必須符合合法和合理兩個要求，否則“違反行政合法原則，則構成違法，而違反合理原則，則構成行政不當”。合理原則的主要內容包括：(1)符合立法目的和宗旨。任何一部法律在制定時均蘊涵著立法者試圖通過該項法律達到的社會效果和目的。對于行政機關來說，其在行使行政權時不但要符合維護社會公共秩序和公共利益，保護公民、法人和其他組織合法權益的行政立法總體的目的，而且還要符合法律授予行政機關特定權力的特定目的。(2)合理考慮相關因素。即要求行政機關在行使行政權時應綜合考慮各種有可能影響其行政行為的各種因素(如法律條件、政策要求、公序良俗、自然和社會規律等)，同時還要求行政機關在作出行政行為時不得考慮不相關的因素，以做到公平、公正。考慮了不該考慮的因素為考慮不當，如以權謀私、主觀專斷、反復無常、同種情況不同對待、進行人身迫害、故意拖延等。沒有考慮該考慮的因素或考慮不當均違反合理原則，是對自由裁量權的濫用。(3)符合比例原則。即“行政機關在行使裁量權時，應該在其所追求的目的和作為追求該目的所采取的手段給私人的權利、自由與利益所造成的損失之間進行適當平衡。”應該原則要求行政權行使的手段與目的要相一致，在可以選擇的情況下，行政機關應選擇一種對相對人利益損害最小的手段，以達到給相對人私益的損害小于行政所追求的公共利益。

(三)合程序原則。行政權的運行除了要符合合法和合理原則外，還被賦予其更高的要求——符合正當程序或自然正義(Natural Justise)。合程序原則是指行政機關作出影響相對人權益的行政行為時，必須遵守一定的方式、步驟、時限和順序。行政程序對于實現行政民主化、確保依法行政、強化行政權威、提升行政決定的合理性等方面有著重要的促進作用。目美國大法官威廉·道格拉斯曾言“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”合程序原則具體要求包括：(1)任何人不能做自己案件的法官。根據這一規則，行政機關實施的任何行政行為，首先要求參與調查與作出決定的人員不能同屬一方，而相互間不能提供有案件上的事實聯系或提供咨詢性意見；其次還要求與案件有利害關系的行政人員(為某一方當事人近親親屬，對該案件看法有偏見或不公正者等)均應實行公務回避，以防止偏私，保障公正。(2)聽取陳述和申辯。行政機關在作出對相對人不利的處分之前，必須為相對人提供申辯的機會，充分聽取相對人的陳述意見，以最大限度地保證行政決定的正確性。(3)說明理由制度。行政機關在作出行政決定時應向相對人說明作出該決定的事實依據、法律根據及其所考慮的因素，這是世界上法治國家的普遍做法。另外，合程序原則必須要按照規范和公開的原則，合理設定權力運行程序，健全行政程序規則，并建立相應的辦事制度、時限制度、責任制度，確保各種行政權，嚴格限制自由裁量權，并對違反行政程序的行為進行處罰。推進行政公開，通過聽證制度、咨詢制度、公開發布信息制度等，增加行政過程的透明度。

從合法原則到合理原則再到合程序原則是現代行政法治對依法行政由低到高的要求。合法原則是依法行政最低限度的保障，合理原則是對合法原則的進一步補充，而合程序原則是在合法和合理原則的基礎上對依法行政提出的更高的要求。無論是合法原則、合理原則還是合程序原則都體現了權責統一的行政理念。即行政機關違反上述三項原則中的任何一項，就造成行政違法或不當行政，都應當依法承擔法律責任，做到有權必有責、用權必受監督、違法必受追究、侵權必須賠償，實現權力與責任的統一。

三、加強對行政權運行監督和制約的基本途徑

對行政權的監督和制約的主體主要包括國家機關(立法、行政、司法)、政黨(執政黨、參政黨)、公民、社會團體組織等。在監督和制約體系中主要包括行政內部的監督和制約、權力對權力的監督和制約以及權利對權力的監督和制約三種形式。

(一)行政權內部的監督和制約。行政權內部的監督又稱自我制約，是指行政機關以自身作為監督主體對行政系統內的各行政機關及其公務人員依法行政和守法進行監督的一種制約制度。行政權內部制約制度具有監督內容廣(包括對具體行政行為和對抽象行政行為的監督)、范圍寬(包括對行政機關和對行政人員的監督)、標準高(合法性和合理性均可審查)、力度強(對違法行為可以責令改正、履行職責、撤消行政行為)等特點，因而被認為是制約行政權最直接、最經常的途徑。具體而言，行政權內部制約包括層級監督、行政司法監督和專門監督三種途徑。

一是層級監督。層級監督是指各級政府對其各部門和其他政府貫徹和執行法律、法規、政策的情況進行監督，包括上級對下級、平級間和下級對上級的監督。行政機關的層級監督的側重點在行政機關及其公務人員執法活動的合法性和合理性。由于平時工作性質上具有相似性，因此該監督方式能比較迅捷地發現行政機關在其活動中存在的問題，及時地糾正背離行政權軌道的行為。目前我國的層級監督存在重上級對下級的監督，輕平級間和下級對上級的監督的現象。即使是上級對下級的監督也因為監督機會少，而且成本高，不可能實施及時有效的事前監督，往往是出現重大問題后才介入，因而其監督效果并不是很明顯。為此需要把行政的執法和監督職能相互分離，并設立專門的綜合執法監督機構來強化平級間的監督。

二是行政司法監督。行政司法監督是行政機關運用其行政權對相對人不服行政機關作出的具體行政行為進行審查的一種法律活動，即行政復議(有些國家也稱行政申訴)。行政司法監督通過對具體行政行為的審查并對此作出決定的形式來解決行政糾紛，既是對相對人的一種救濟途徑，同時也是對行政機關依法行政進行監督的重要手段。其監督機關一般獨立于具體的行政執法機關，且其具有專門的監督主體、嚴密的監督程序和完善的法律機制保障，因而在行政機關內部監督中具有很強的民主性和獨立性。我國1999年就頒布了行政復議法，但由于行政訴訟法規定“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”很多復議機關為了避免成為行政訴訟的被告，往往是維持原來的具體行政行為，沒有充分發揮到其監督的作用。所以在以后修改行政訴訟法時應對行政復議機關的地位重新定位，以更好地發揮其行政監督的作用。

三是專門監督。專門監督是行政機關內設的專門監督機關對其他行政機關及其公務人員的遵守法律和有關制度的一種監督活動。專門監督具有很強的專業性，它們從專業的角度駕輕就熟地對行政活動進行監督，提高了監督的效率和有效性。目前我國專門的行政監督機關包括行政監察機關和審計機關。行政監察側重對行政機關及其公務人員廉政、效能和執法活動的監督。審計監督是從經濟上對行政機關及其公務人員的財政收支和遵守法紀情況而進行的一種監督，目的是督促政府及其公務人員廉潔奉公，保證國家財產得到合理使用。目前我國專門監督機關實行的是雙重領導體制，即同時受本級人民政府和上一級專門監督機關的領導。這種領導體制使監督機關受制于本級人民政府，不能對本級行政機關的首長進行有效的監督。因此這方面需要理清專門監督機關與其他國家機關(包括其他監督機關)的關系，使其監督權能真正地獨立起來并發揮應有的作用。

(二)權力對權力的監督和制約。權力對權力的制約是指運用除了行政權以外的國家權力對行政權進行監督。在權力制約權力的機制中，監督主體與監督對象分離，因而這種制約方式相對于行政機關內部的自我制約來說具有高度的獨立性。正如孟德斯鳩所言：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”在三權分立的國家，三權之間相互分立和制約。社會主義國家實行的是人民代表大會制度，同樣存在立法權和司法權對行政權的監督和制約。

—是立法權對行政權的監督。在世界各國的政治體制中，絕大多數國家的立法機關(議會或國會)除了行使立法職權外，還有另外—個很重要的職能就是監督政府依法行政。正如威爾遜所言：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”我國行使立法權的機關是人民代表大會。根據憲法規定，各級國家行政機關由相應的人民代表大會選舉產生，并對其負責，受它監督。人民代表大會作為我國的權力機關，其對于行政機關的監督是一種最全面的和最權威的監督。其監督的內容主要包括法律監督、工作監督和人事監督。“選舉權、任命決定權是對政府組成人員的事前監督，罷免權、免職決定權是對他們的事后監督”目前我國的人大在財政上受制于同級的政府，并目人大常委會的成員往往是同級政府和黨委的—把手，而很多地方的基層人大代表大部分恰恰是在位的科局長，他們很難去監督自己的領導。更有甚者人大成為安排“政績不明顯”者或準備離退政府人員的地方。人大代表與政府之間溝通渠道單調(往往只通過人大或其常委會會議來溝通)，使得其不能及時向政府機關反映群眾意見，并監督政府依法行政。在此背景上人大與政府相比，人大處于弱勢，人大對行政權監督和制約的作用也必然是有限的。為此必須加快《監督法》的制定，以從財政、人事等方面保證人大的獨立性，使人大成員與政府成員真正地相互分離。同時要提高人大成員的素質，在人大中設立專門的監察委員會對政府活動進行監督。

二是司法權對行政權的監督。司法權對行政權的監督是指國家司法機關通過對行政機關及其公務人員作出的行政行為合法性審查，以糾正和防止行政機關及其公務人員失職和違法行使行政職權的一種行為。在我國司法權對行政權的監督的主體有兩個：人民檢察院和人民法院。檢察院對行政權監督的方式主要體現在：對行政人員的經濟、職務犯罪案件進行偵查和提起公訴；通過對刑訴案件的起訴審查監督公安機關的偵查活動是否合法；對看守所、監獄、勞動教養和勞動改造場所派駐檢查人員，監督這些機關活動的合法性；向有關行政主管機關提出檢查建議書，以追究違法行政機關及其公務人員的行政責任。人民法院對行政權的監督主要包括兩個部分：一是非訴訟式監督；二是訴訟式監督。非訴訟式的監督主要體現為：法院對行政機關申請強制執行的具體行政行為進行合法性審查，以決定是否支持行政機關的行政行為；向有關行政主管機關提出司法建議書，追究違法行政機關及其公務人員的行政責任。訴訟式監督又稱司法審查，它是人民法院監督行政權的最主要方式。“在監督行政活動的各種方式中，司法審查是最主要的監督方式，因為它是一種經常的、局外的、有嚴格程序保障的、具有傳統權威性的監督。”我國目前法院在行政監督方面還有很大的不足：法院在財政受制于同級政府，使政府可以以財政為“殺手锏”抵制或妨礙司法的審查和監督；法院與同級政法委、紀委的關系錯綜復雜；司法審查只限于具體的行政行為，重對違法行為的監督，輕對決策失誤者責任的追究。為此有必要從司法體制上改革法院的財政來源和人事任命，保證法院的獨立。同時還要擴大法院的受案范圍，把司法審查的范圍延伸到行政規章及行政規章以下的抽象行政行為。

此外，政黨對行政權的監督構成了我國權力監督體系的特殊部分。嚴格來說，政黨的監督并不屬于三權分立中權力對權力的制約，但由于我國政治、經濟、歷史的特殊性又使得政黨對行政權的監督具有行政機關外部權力監督的特點。中國共產黨是我國的執政黨，黨在國家政治體系中處于核心領導地位。黨對執法活動的監督既是其對國家領導的內容，又是實現其領導地位的重要途徑。黨對行政權的監督主要有：在政治上，黨中央和各級黨組織經常了解和檢查行政機關執行黨的路線、方針、政策的情況，及時糾正不符合黨的路線、方針、政策的行政活動；在組織人事上，各級黨委的組成人員，通過黨的一系列制度對行政首長及其支持的行政工作進行監督；在紀律上，黨的紀檢組織和其他國家監督機關密切配合，監督行政機關中黨員遵守法律和黨紀的情況，及時處理違法違紀的黨員。政黨對行政權監督的關鍵是一方面要黨政分開，一方面要加強黨的領導和監督，明確職責，依法辦事。

民主監督也是政黨監督的重要組成部分。民主監督的主體是執政黨以外的其他黨派及其組織對行政權的監督。我國各民主黨派與中國共產黨是“長期共存、相互監督、榮辱與共、肝膽相照”的關系。其中這里的“相互監督”包括了各民主黨派對中國共產黨領導下的政府行政工作的監督。

(三)權利對權力的監督和制約。行政相對人作為行政權運行結果的直接承受者，他們對行政權的感受更為直接，因此以權利制約行政權比其他的制約途徑來得更為積極和主動。權利對權力的監督是一種自下而上、經常性和具體的監督，其實質是主人對仆人、權力的所有者對行使者的監督，體現了人民主權和一切權力屬于人民的思想。人民群眾監督是指各種社會組織、基層自治組織和公民個人對行政機關及其公務人員守法和執法的監督。人民群眾的監督是社會主義國家本質的體現，也是國家整個監督制度的基礎。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》一文中強調指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”公民個人監督是其他監督方式的基礎和起點，其對行政機關及其公務人員監督的依據是憲法第41條規定的：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”我國憲法在賦予公民廣泛權利的同時，為了確保公民能切實地行使行政監督權，國家還建立了舉報、申訴、信訪等制度。公民可以通過行使自己參政、選舉、訴訟等實體權利和程序權利把自己的意愿反映和滲透到行政的過程中，以預防和抵抗行政機關的違法行為，促使行政機關在合法、合理和合程序的軌道上運行。目前我國的社會組織監督主體包括工會、共青團、婦聯、社會團體等，基層自治組織監督的主體為各地的居民委員會和村民委員會。由于社會組織和基層自治組織分布遍及各行各業和全國各地，因此它們往往參與處理基層各種活動，能及時、準確地了解和反映出公民對行政機關及其公務人員的看法和要求。這為國家監督行政權提供了重要的材料依據。當前需要提高公民的政治參與意識，加強人大代表與人民群眾的聯系，把人民群眾的間接監督與直接監督有機地結合起來，最終使人民群眾的意見和建議通過國家權力機關得到及時有效地反饋。同時還應完善行政公開制度、聽證制度、群眾評議評估制度、信訪制度等，為人民群眾的監督提供更方便和更直接的途徑。

新聞輿論監督也是權利監督權力的重要組成部分。輿論監督是指運用報刊、廣播、電視等傳媒通過披露和報道行政機關及其公務人員守法和執法的信息，以促使行政機關及其公務人員自覺依法行政的一種監督方式。輿論監督在現代行政法制監督中起著其他監督方式無法替代的作用。國外有人把輿論稱之為立法、行政、司法以外的“第四權力”。輿論監督作為一種自下而上的監督形式，具有及時、廣泛、導向等特點。它通過采訪報道、跟蹤調查、發表評論等形式對違法行政者形成強大的心理和政治壓力，促使行政機關及其公務人員遵守和執行國家法律，加強廉正建設，促進執法民主化、公開化和透明化。當前媒體監督尚缺乏法律的保障，新聞媒體由同級的黨政機關領導，其輿論自由的范圍受到很大的限制，實際操作中一般是往下兩級監督。因此應在新聞立法中規定新聞監督的性質、范圍和權限等，并明確黨政機關對新聞輿論的領導只能是政治上的領導，為新聞輿論監督創造—個自由的環境。

行政機關內部的自我制約、權力對權力的制約、和權利對權力的制約都是制約行政權的重要途徑。它們的特點決定了各自均有自己的優點，同時也存在著各自自身的不足。如行政機關內部的自我制約具有靈活、經常、簡便、迅捷等優點，但卻缺乏相應的獨立性，未免有違法治精神的回避原則；權力對權力的制約具有公正、獨立和國家強制力的優點，但如果立法、司法、行政具有國家權力的機關屬于同一階級、階層或同一利益集團，他們為了共同的利益，監督的作用就難以有效發揮；權利列權力的監督雖具有主動、積極等優點，但由于權利不具有權力的國家強制力，是—種非國家監督，其監督效果必須要通過國家有關機關才能實現，因而監督效果不具直接性。況且行政機關與權利主體之間信息往往不對稱，行政機關很容易利用信息的優勢來欺騙權利主體。因此，要加強對行政權的監督和制約，必須把三種途徑有機地結合起來，形成—個事前、事中和事后的監督網絡和監督機制，降低監督成本，提高監督的有效性，使行政權的運行得到監督和制約，公民的權利得到最大限度的保障。

責任編輯 仝瑞中

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