試論輿情在公共決策中的作用

摘 天津要：輿情貫穿公共決策的全過程：為決策進程提供力量源泉、對決策執行進行反饋和監督、決策之后校正決策內容。因此，公共決策應該以民眾輿情為依歸，把民眾輿情作為公共決策的出發點與歸宿、試金石和助推器。而在我國目前的決策實踐中，應重視“四民”思想的應用。

關鍵詞：輿情；公共決策；“四民”

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0099-03

輿情是指普通民眾產生、形成的一種情緒、意見或態度。公共政策是“指公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達到公眾目標、以實現公共利益的方案”。輿情作為民眾的一種意識形態，它通過多種形式影響著公共決策的制定與執行?！盁o論民意作為政策制定的指標是多么不充分，誰也無法否定它在政治生活中的重要地位。即使是在極權主義國家，政策也知道取得公眾支持、傾聽持不同政見者的嘀咕是穩定統治的關鍵因素?！蔽覈鳛橐粋€社會主義國家，黨和國家的公共決策不應是權力機關意志的體現，而應是人民意志和利益的體現，是民眾輿情的反映。因此，研究輿情對公共決策的影響并加以正確引導，對于促進公共決策的科學化與民主化，必然具有積極的意義。

一、輿情貫穿公共決策的全過程

決策作為一個科學范疇，是指人們在改造客觀世界前對未來的實踐目標和方法做出慎重選擇，包括個人決策和公共決策。而無論是決策進程，還是決策效果的反饋和監督，乃至決策的修正，都離不開考察輿情。輿情在整個決策過程中的作用為：

(一)為決策進程提供力量源泉。在公共決策的進程中。充分了解民意是公共決策科學最為重要的基礎，民意是涉及人民根本利益問題時，由人民表達的共同意愿和意志。它對決策主要表現為建議作用，即提出科學合理的建議，它對社會問題的決策具有診斷作用。為了提高對社會現象的認識，徹底解決復雜的社會問題，領導者求言的第一個目標總是了解社會的發展和現狀，進行輿情診斷(包括“情況診斷”和“方案診斷”兩個部分)，聽取建議和作出決策是相互連接的兩個階段，社會的興衰常常取決于下層合理性建議的優劣、多寡。

(二)對決策執行進行反饋和監督。民意還對決策具有反饋作用。領導者如果不想瞎指揮的話，就必須了解其決策指令在執行以后產生的效果，聽聽各方面的反映。在現代管理中，沒有一個決策中心不建立自己的反饋系統，領導者的本領就是善于在反饋系統中尋找供選擇的方案，做出正確的決斷。反饋的目的就是要使領導者情況明、決心大、“拍板”果斷。決策者及其決策是否正確，不應由決策者及其決策本身做出說明，而應由人民對決策的實施效果的滿意度，即通過了解民意，把握社會的真實情緒做出回答。

(三)決策之后校正決策內容。我們判斷決策者及其決策的得失，只有用人民群眾的真實意見即用民意才能確切地把握社會的真相，發現決策及決策者的誤差。因為在一定的時期內，官方的施政措施未必都是正確的，即使其當時的決策是正確的，隨著時間的推移，也有可能出現與社會現實不相協調的地方。決策者惟有廣泛考察公眾意見，并觀照決策本身進行判斷和修正，才能保持其決策的科學性。沒有民意的校正作用，上層建筑就要在許多方面脫離社會生活，產生阻礙社會進步的惰性?！笆⑹啦煌Ｑ浴本褪沁@個道理。

二、公共決策應該以民眾輿情為依歸

隨著我國改革開放的推進和我國民主進程的不斷深入，民主決策已成為我國當前政治生活中一個關乎億萬人民利益福祉和國家興衰成敗的重要課題。輿情是民眾的情緒、意見和態度交錯的總和，雖然有時是理性的，但是它并不能提供完整的方針政策和決策方案，“指望形成大量民意的一般公民對每個問題都做出充分掌握情況的‘理性的’判斷，這是毫無意義的”，“公眾的感情或意見解釋了一項政策的成敗，但它很少創制一項政策”，因為具體的決策方案，最終要由權力機構在理性思維后描繪出來。但是，如果不尊重民意，權力機構的理性活動將失去牢固的根基。“民意決定著一項政策的成敗，正像它決定著—位作家的成敗一樣”。因此，作為輿情主體的社會公眾，同時又是公共決策的客體。公共決策只有符合民眾輿情，才能得到社會公眾的支持，并得到有效執行。具體來說，民眾輿情與公共決策的關系表現在以下幾個方面：

(一)民眾輿情是公共決策的出發點與歸宿。公共決策的一個重要特征，就是它的公共性。即公共決策必須立足于整個社會的發展，從全社會絕大多數人的公共利益出發，制定和實施各種行為規范。離開了公共性，公共決策就有可能變為某些人、團體、階層謀取私利的工具。正確的輿情正是民意的體現與反映，是人民群眾整體意志的表達與體現，國家權力必須反映和代表民意和公共利益并以民意和公共利益為落腳點。在民主政治下，按照主權在民的原則，人民將國家權力賦予國家機關及其官員，是權力的委托而非權力的喪失。因此，公共決策必須以民眾輿情為依歸，只有這樣，才能保證公共政策按照人民意志管理國家和社會事務，維護社會公正與公平，確保社會的穩定發展。

(二)民眾輿情是公共決策的試金石。一項公共決策是否有效與合法，其中重要的衡量標準是看絕大多數人滿意不滿意，只有絕大多數人滿意的決策才是可行的決策。如果公共決策只是為了滿足極少部分人的利益要求，這項決策即使制定出來了，也是不合法的，也無法得到群眾的支持，更不可能得到有效執行。我國是一個社會主義國家，人民是國家的主人，政府是人民利益的代表者，其制定和執行公共決策的根本宗旨只能是為了人民即絕大多數社會公眾的利益服務。而從某種意義上來說，民眾輿情就是公眾利益的表現與反映，就可以成為檢驗公共政策的試金石。只有符合真正代表了公眾利益的公共決策，才是正確的、科學的、合法的公共政策。而那些不代表民意甚至與民意根本背離的公共決策，因為不代表公共利益，不反映民意，因此就是不合法的。

(三)民眾輿情是公共決策的助推器。如上所述，只有反映和體現民眾輿情的公共決策才是合法的科學的決策?！懊褚鈱嶋H上是各種政策選擇的第一道過濾器。官員們的普遍看法是：一個政策要想獲得成功需要有民眾的支持，至少不要招致民眾的反對。而符合公共利益的公共決策被公眾所認可和擁護，那么，這種民眾輿情就會化作一股推動力，引導民眾擁護這項公共決策，并積極參與推動這些公共決策的貫徹執行，成為公共決策有效執行與落實的強大推動力。反之，如果公共決策不代表民眾輿情，就會因為得不到民眾輿情的支持而不能有效貫徹執行。當然，我們也應看到民眾輿情對公共決策執行的推進作用有時會受到自身素質、媒體或輿論的影響，從而使民眾被動地形成支持錯誤或不合理的公共決策的民眾輿情。

三、“四民”思想在公共決策中的應用

中共十五屆六中全會做出了《關于加強和改進黨的作風建設的決定》，對廣大領導干部提出“密切聯系群眾，最重要的是體察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，誠心誠意地為群眾謀利益。”胡錦濤主席在《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》的政治建設和政治體制改革部分中也提出：要改革和完善決策機制，并認為“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化。”歸納上面兩個文件的主旨就是要求廣大決策者要把“四民”，即民情、民意、民智和民力作為其決策的前提和基礎，只有如此才能實現決策的科學化和民主化。決策中的“四民”要求充分體現了黨和國家對民眾輿情的重視和關注，是“三個代表”在社會實踐中的具體應用，也是構建和諧社會對黨群關系和干群關系提出的具體要求。

(一)對“四民”內涵的闡釋

首先，民情就是指存在于人民群眾之中的真實情況。毛澤東同志曾經說過：“解決群眾的穿衣問題、吃飯問題、柴米油鹽問題、疾病問題、婚姻問題，總之，一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題?！睙o論做出什么決策，首先必須深入群眾，深入基層，認真調查研究，了解實際情況，使各項決策真正建立在客觀公正的堅實基礎之上。因為只有當決策正確反映客觀世界時，才能對經濟發展和社會進步起促進作用，否則，就不會有什么作用，甚至還會起阻礙作用。所以，毛澤東同志一再強調：“沒有調查。就沒有發言權。”江澤民同志則進一步強調：“沒有調查，就更沒有決策權。”掌握人民群眾的真實情況，也就掌握了輿情的最基本的內容，從而也就為正確的國家決策提供了根本依據。

其次，民意就是指民眾的各種意見、建議。從狹義上講，輿情就是民意，民意就是輿情。“天視自我民視，天聽自我民聽”，“民之所欲，天必從之”，早在兩三千年前，中國的統治階級便已萌生了重視民意的政治思想。一直被編入初中教科書的“鄒忌諷齊王納諫”(《戰國策·齊策一》)一文說到齊威王接受相國鄒忌廣開言路的建議后，“令初下，群臣進諫，門庭若市…燕、趙、韓、魏聞之，皆朝于齊。此所謂戰勝于朝廷”。實行了“納諫”的民主措施，居然能夠威懾外國而令其臣服來朝，可見，納諫之用非常大。民意就是老百姓的意見、老百姓的呼聲、老百姓的愿望、老百姓的不滿和憤怒等。

再次，民智就是民眾的才能、智慧和豐富的創造力。民眾既是物質文明的創造者，又是精神文明的創造者，也是政治文明的創造者。在中國共產黨和新中國的歷史上，許許多多的偉大創造，都是民眾在黨的領導下首先創造出來的。從戰爭年代的“麻雀戰”、“地道戰”、“地雷戰”、“消息樹，”“雞毛信”，到改革開放以來的農村家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業異軍突起等等，這些“土辦法”的創造者和發明者，都是人民群眾。正如鄧小平所言：“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。農村改革中的好多東西，都是基層創造出來的，我們把它拿出來加工提高作為全國的指導。”發展鄉鎮企業這一新鮮事物，也是農民群眾把農村經濟社會發展客觀規律與自己脫貧致富的強烈愿望相結合的創舉。鄧小平說：“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出搞多種行業，搞商品經濟，搞各種小型企業，異軍突起。這不是我們中央的功績?！彼偨Y說：改革是大家的主意，人民的要求，“改革開放中的許許多多的東西者是群眾在實踐中提出來的。……是群眾的智慧，集體的智慧。我的功勞是把這些新事物概括起來，加以提倡。”現在，我們正處在發展的關鍵時期、改革的攻堅階段。越是改革開放，越是發展社會主義市場經濟，我們越要尊重民眾的首創精神，從民眾中汲取無窮無盡的精神寶藏。

最后，民力就是指蘊藏在民眾之中的各種力量，既包括物質力量，也包括精神力量；既包括人力、物力和財力，也包括人的積極性、創造性和建設熱情。有效運用民力，充分調動民力，是我們黨取得中國革命偉大勝利和社會主義現代化建設事業巨大成就的寶貴經驗。

(二)“四民”在決策活動中的具體作用

首先，民情反映了民眾的利益之所在，為公共決策提供了根本依據和事實基礎。民情在國家決策中，以民眾的利益需要為表現形態，民眾利益的滿足是民情考察所要實現的目的。民眾的需要就是他們的利益之所在，也是一種價值欲望和要求。尊重民眾的實際需要，就是關注民眾的價值和價值實現。我們的任何決策和行動，也只有充分反映和滿足民眾那些客觀的、合理的需要時，才能為廣大民眾所理解和擁護，并收到事半功倍的效果。對此，鄧小平同志有深刻的認識并把它付諸于現實的決策過程當中。他認為，不同時期、不同階層、不同群體的民眾的利益和愿望會有所不同，但最根本最主要的利益和愿望是相同的，那就是不斷改善和提高物質文化生活水平，使生活幸福美滿。而提出、制定和貫徹改革開放這一重大決策，就是其思想的最好印證。他說，改革“為什么要從農村開始呢?因為農村人口占我國人口的百分之八十，農村不穩定，整個政治局勢就不穩定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。坦率地說，在沒有改革之前，大多數農民是處在非常貧困的狀況，衣食住行都非常困難?！备母锘镜膭右蚝统霭l點就是為了盡快地提高民眾生活水平，滿足民眾的需求和愿望，事實已證明了這一決策的偉大功績。

其次，民意是公共決策的雛形和先聲。由于民意是輿情的核心內容，所以民意對于公共決策就更為重要。反映民意是四大決策主體的基本選擇。在公共決策中，民意考察的目的是要處理好局部利益與整體利益、個人利益與國家利益、近期利益與長遠利益的關系，理順好群眾的情緒，保證公共決策的順利實施。“政之所行，在順民心”，“得民心者得天下”，講的都是這個道理。民眾既應是各項決策的直接受益者，又是這些決策的具體實踐者。他們的各種意見、建議和愿望，對各項決策的制定理應具有至關重要的影響。決策者的各種決定和政策，如果與民意一致，則肯定會受到歡迎；如果與民意不一致，則一定要及時修改或更正。當然，在決策問題上，常常有這樣的情況，就是有些決策確實是從群眾需要出發的反映群眾根本利益的正確決策，但是由于群眾的覺悟問題，在一開始時卻不能被群眾所理解和接受。對于這類問題，也不是不可解決的。因為人民群眾是最看重實踐、注重實際的。只要是正確的能給他們帶來實際利益的決策，即使一時一地他們或許沒有認識到，最終也會在實踐中被他們所認可、所接受、所擁護，并變為自覺行動的。

再次，民智是公共決策的智慧源泉。因為民眾的智慧都是來源于現實的生產生活實踐的，是其一輩人、幾輩人甚至幾十輩人長期實踐經驗的積累，雖然他們的智慧可能是零散的、感性的，但這些智慧經過總結、概括后對于國家決策具有很大的現實指導性，它使決策更能反映民眾的利益、更加切實可行。在決策中，堅持向群眾學習，尊重群眾的首創精神，總結群眾的發明創造，時刻傾聽群眾的呼聲，集中群眾的智慧，以人民的利益為出發點和歸宿，才可能實現決策的民主化和科學化。

最后，民力是國家的力量之所在。民力是輿情的關鍵，任何決策都不能脫離民力的現實而談。從決策的醞釀到準備到實施，民力都是一個關鍵的因素。民力不僅是對人們現實能力的一個反映，它還涉及到民眾潛在能力的發揮程度。從物質力量的角度考慮，民力是一個定量。但從精神力量的角度考慮，民力又是一個變量。定量也好，變量也好，決策者對民力的不同對待，造成的結果會截然不同。另外，民力與民利是息息相關的。珍惜民力是對民利的肯定和尊重。

(三)如何更好地發揮“四民”在公共決策中的作用

首先，決策要在深入了解或體察民情的基礎上做出。對于民情要深刻體察。因為民情問題總是復雜多變的，沒有真正的體察，是很難做出正確決策的。中醫把脈看病，需要“望、聞、問、切”。而明察民情之真諦，明察民情之走向，也需要“望、聞、問、切”之功。望，就是要到群眾中間，看看他們的困難解決了沒有，不可以耳代眼；聞，就是要聽聽群眾贊揚聲高了，還是埋怨聲高了，體味他們的人生味道如何，不能全憑自我感覺；問，就是要問問群眾滿意了沒有，不應只聽旁人評說；切，就是要到實地考察，真正掌握第一手材料，不靠假設推理。零距離，面對面，對癥下藥，可望達到藥到病除之效。群眾利益無小事，實情要從“四診”來。只有這種認真、細致、務實、求準的態度，才有助于決策、施政和創佳績。

其次，做出的決策要充分反映民意。“反映民意”的關鍵，是要認真傾聽群眾呼聲，如實反映群眾意愿。因為如果不能了解群眾的情緒和想法，就不能理解他們為什么要這樣做而不那樣做，為什么要采取這種辦法而不采取那種辦法，為什么對有的政策擁護支持而對有的命令不愿執行或消極應付。鄧小平反復強調，黨只有“隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強大的力量，順利地完成自己的各項任務”。“有不同意見不要緊，各種方案可以比較。辦什么事也得走群眾路線。人民內部要有充分的民主，這樣才能拿出好的主意來。”“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲?！?/p>

再次，決策要廣泛集中民智?！凹忻裰恰钡年P鍵，是要擺正同人民群眾的位置，謙虛謹慎、戒驕戒躁，認真汲取人民群眾的聰明才智和偉大創造，把民智作為決策的源泉和動力，“從群眾中來，到群眾中去”。善于集中群眾智慧，善于集中民意。重大的情況要讓人民知道，重大的問題要交人民討論，在制定與老百姓的生活密切相關的決策前，要開各種聽證會，廣泛征求意見，讓廣大人民群眾主動參與決策。擴大民眾的知情權，顛覆古老的政治傳統中“民可使由之，不可使知之”的訓條。

責任編輯 肖 利

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。