公眾滿意：公共行政的根本目標

摘 要：本文提出公眾滿意是公共行政的根本目標，在實現公眾滿意的過程中，應秉持服務行政、法治行政、效能行政、民主行政、責任行政、誠信行政、公平行政理念。當前，樹立讓公眾滿意為取向的政績觀、還績效評估權于公眾、制定公眾服務標準、引入全面質量管理體系是提高公眾滿意度的重要措施。

關鍵詞：公眾滿意；行政理念

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0093-03

在建構政府模式和塑造政府形象過程中，“有限政府”、“責任政府”、“誠信政府”、“服務型政府”等是理想的目標追求；在公共行政實踐中，法治化、民主化、科學化也都成為基本要求，而我們認為讓公眾滿意是公共行政的根本目標。公眾滿意是指在體驗公共行政的過程中，公眾的需求得到滿足，公眾的期望與實際感受相一致，從而使公眾產生肯定、愉悅、滿足的積極心態。

一、公共行政的根本目標是讓公眾滿意

公眾滿意是公共行政的根本目標，這既是理論發展的邏輯，也是時代的要求。

(一)公眾滿意是現階段公共行政理念的內在要求

隨著民主政治的發展和全球化步伐的加快，源于英美為首的發達國家，興起于20世紀80年代的“新公共管理運動”在世界范圍的影響日益深遠。在這一運動的廣泛開展過程中，“公眾就是顧客、行政就是服務”的理念逐步得以確立，而“顧客至上、服務滿意”的普遍法則使得公眾滿意成為現階段公共行政理念的內在要求。

(二)公眾滿意是多元公共行政目標的高度概括

公共行政一方面要建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，另一方面要實現公共行政的法治化、民主化、科學化；可見公共行政的目標是一個多元的體系，它包括“精簡’、“高效”、“廉潔”、“勤政”、“務實”、“統一”、“民主”、“法治”等一系列單元目標，這些目標實現與否需要公眾來評價，同時，也是為了讓公眾感到滿意。因此，從這個意義上說，公眾滿意是多元公共行政目標的高度概括。

(三)公眾滿意作為公共行政的根本目標具有重大的管理意義

管理講求成效，而眾多的實踐經驗表明，一件事情如果僅有號召、有布置、有執行，而沒有檢查和總結，這件事情十之八九會落空，原因在于沒有督促檢查的管理往往會成為無效的管理，公共行政也是如此。公眾滿意是一個可操作性的概念，將其作為公共行政的根本目標具有重大的管理意義，即通過測評公眾滿意度，會促使行政實踐中的管理者在履行崗位職責時自覺地想公眾之所想、急公眾之所急，不斷貼近公眾需求，滿足公眾需求，從而使得公共行政謀求公共利益的目標順利實現。

二、與公眾滿意目標相適應的行政理念

作為管理思想、宗旨、意識等一整套觀念性因素的行政理念，直接關系到行政模式和制度設計，關系到行政的傾向性，關系到行政的成效。為了實現公共行政的根本目標，筆者認為，在公共行政實踐中應該秉持以下理念：

(一)服務行政理念

服務理念是政府首要的行政理念。所謂服務理念，是指政府在行政實踐活動中真正樹立“管理就是服務”的思想，把人民群眾的利益放在首位，以飽滿的熱情為群眾辦實事、辦好事。服務理念與我們說的以人為本是一致的，政府作為國家權力機關的執行機關，其權力也是人民賦予的，因而必須全心全意為人民服務。隨著全球經濟一體化進程的加深，政府面臨的事務將更加復雜和多樣化，尤其是在與外商交往的過程中，政府的服務質量將是外國了解中國政府辦事能力、工作效率的一個窗口，這不僅涉及我國政府在國際上的形象，而且將影響到外商對我國投資的信心。因此，當務之急是實現行政理念從傳統的“管理理念”向現代的“服務理念”轉變，強化公務員的服務意識，改善政府的服務質量。

(二)法治行政理念

法治行政包含了“依法行政”的諸原則與內容，但其精神實質與價值追求則比依法行政有更豐富的內涵。法治行政直接是對行政行為的法律約束：行政立法方面，必須要有良好的法治精神和完備和諧的法律體系，具有公正正義的特性，符合市場經濟對行政機關的客觀要求，保障市場主體和公民的合法權益；行政執法方面，行政機關必須嚴格樹立法律至上的觀念，秉公執法并做到行政合理，行政機關不僅要依實體法辦事，更應依照行政程序法辦事，確保行政權的正確行使；行政司法方面，必須要有完善成熟的行政訴訟制度，保證司法公正，使行政訴訟真正成為制止或糾正違法行政的最后一道防線，確保行政行為的合法性，在行政訴訟過程中，要杜絕權力干涉現象的發生，保證人民法院獨立行使審判權，并且所有涉及到行政權力的，除國家機密外，行政糾紛都應納入司法審查的范圍；行政監督方面，為避免行政權力被濫用，要形成一個主體明確、自成體系的強有力的監督體系，做到監督依法，監督有效，監督有力。

(三)效能行政理念

強調效能理念，既是解決當前各級政府效率普遍較低的需要，也是全面實現小康社會這個宏偉目標的客觀要求。所謂效能理念，就是要樹立追求效率、追求效益的行政思想，努力使行政組織保持最大的整合效能，工作人員保持高效率的工作狀態，政府決策對社會各種新情況保持靈敏高效的應對機制，政府在充分發揮市場配置資源作用的過程中保證各種社會資源獲得最佳的經濟社會效益。樹立效能理念，就必須按照有利于提高辦事效率的原則合理設置政府機構，合理設定行政程序，合理界定各行政主體的行為關系，使政府及各部門能高效、協調運轉；同時，建立科學的政府績效評估制度和體系，將效能理念體現在政府工作的行為結果上，克服目前政府工作中的形式主義。

(四)民主行政理念

時代在變化，公眾的地位及公眾與政府關系正在發生著深刻變化，現代社會，民主型、開放型的政府形象正在成為公眾的普遍要求。現代政府的民主理念首先表現為體現民意，體現民意是民主的基本內涵，也是尊重公民期待的同義語，它要求一切行政活動都必須反映尊重公民利益、需求和意志。其次是行政參與，行政參與意味著普通公民可以通過各種合法方式影響行政活動，并影響行政體系的構成、運行規則和決策過程。最后是公開行政，公開行政是民主的本質特征，是公民參與行政的前提條件，通過公開行政，公民可以了解國家和政府的機構設置、權力結構、職能規模、運行機制和決策過程，公民可以根據自身的利益、權利對政府運行進行價值形態和效果檢測，從而進行行政價值選擇。

(五)責任行政理念

現代行政理念認為，政府是公共管理和公共服務的提供者，其權力來源于人民，并受人民監督，公民權力是國家權力之本，是行政權力之源，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在，人民政府應當始終是最廣大人民根本利益的代表者和維護者，政府官員應牢固樹立行使權力的責任意識，明確權力意味著責任和義務，權力越大，責任也就越大。在責任行政理念的落實過程中，行政問責制度的制定和執行是其關鍵環節。

(六)誠信行政理念

信任是公共行政的基礎。政府對公眾做出的承諾，無論多小，只要后來未兌現，都會損害公眾對政府的信任；每一個破產的承諾，即使是因為一些不可抗力造成的，也會導致信任的腐蝕，一旦政府有言行不一的行為，要使公眾重新信任政府就會十分困難。所以，政府一定要言出必踐，如果政府真正做到了言行一致，就會在公眾中建立誠信的形象，如果公眾信任政府的承諾，政府的能力能夠得到極大的提高。

(七)公平行政理念

隨著社會整體發展水平的提高，公眾在更高的層面上要求政府通過公共政策更為合理地分配社會資源。在構建和諧社會過程中，我們需要把社會公正、安全、文明與經濟發展聯系起來，不能把公平與效率對立起來，不能為了暫時的利益，漠視勞動者基本的人格尊嚴和生命價值，更不能人為地縱容特殊利益集團侵害社會大多數人的利益，因此，樹立并體現公平理念在政府行政管理過程中顯得十分必要。樹立公平理念，就必須在行政實踐中貫徹平等的原則，在政府行政過程中充分尊重并切實保障社會各行為主體的平等權利，以公平的姿態行使政府的各項權力、履行各項義務。

三、提高公眾滿意的舉措

(一)確立以公眾滿意為取向的政績觀

在我國，一般而言，每一級地方政府既要向本級人大負責，也要向上一級政府負責，而在現實中則主要表現為政府官員對上負責。下級官員在與上級政府官員的博弈過程中處于信息強勢，上級官員為了改變這種格局，在評價下級政府官員時，往往選擇那些容易量化的、客觀的指標，從而避免其自身的信息弱勢，結果那些反映經濟增長指標的GDP就成為上級官員選擇的對象，而不好考慮提供公共服務的水平，更難以考慮民眾是否需要這樣的發展，這樣，政府官員由于政績沖動所追求的目標，與民眾所希望的目標可能存在一定的偏差。在中國行政管理學會2004年年會上，著名行政學專家、中國行政管理學會會長郭濟先生在接受記者采訪時指出，以GDP為中心、忽略公共服務將導致政府職能失衡，是發展中的短視行為，應以公眾滿意度為取向評價官員政績。

(二)還政績評估權于公眾

以公眾滿意度為取向的政績觀只是解決了要使政府提出的發展目標符合民眾需求，并沒有解決政府追求公眾滿意的動力問題。事實上，要解決這個問題，就需要把評估政府的權利還給社會公眾，讓社會公眾來評估政府官員的政績。與上級政府相比，民眾在評估政府官員的政績方面往往具有信息優勢，民眾不僅會追求那些客觀的、可量化的發展指標，還會追求那些主觀的、不可量化的、可感知的指標，如公共服務質量，社會安全程度等。與此同時，民眾還會根據自己的感受，充分發揮自身所擁有的地方知識，為政府提出可參考的發展目標，因此，將評估政府的權利還給民眾，有利于促使政府的發展目標與民眾的期望相一致。

(三)制定公眾服務標準

為了提高公眾對公共行政的滿意度，世界上許多國家陸續制定并實施了公眾服務標準。例如，英國政府于1991年制訂并頒布了《公民憲章》，以立法的形式規定了醫療、交通、學校等公共服務部門的服務標準和公眾應享有的權利。從西方國家的實踐來看，制訂公眾服務標準不僅僅是一種“取悅于民”的做法，更為重要的是通過“服務承諾”建立起公眾與政府機構之間的信任感和良好關系，從而增加公眾滿意感。在我國，部分公共機構也制定了類似的服務承諾或服務公約，但還沒有成為普遍現象。

(四)引入全面質量管理體系

正如顧客對企業的要求越來越高，公眾對政府部門的要求也越來越高，“公眾滿意”成為公共行政的最終目標。ISO9001質量體系所倡導的理念，是以被服務者的需求為出發點，以其滿意為終結點而對管理進行質量認證。把ISO9001質量管理體系引入公共行政，國際上已有不少先例：“花園城市”新加坡要求每個街道都必須實行ISO質量管理標準，歐美各國政府和澳大利亞政府也已經在其管理機構中引入ISO標準，建立和實施了行政服務質量體系，在為納稅人服務這一政府基本職責上提高了質量和效率。在我國，這方面的工作同樣非常重要但卻滯后于現實需要，少有的案例，如昆山市城管局在全國城管系統中，率先引入ISO質量認證，在通過ISO初審之后的一次抽查中，昆山市民對城市管理的滿意率超過95％。可見，將已在企業界廣泛實行的ISO標準引入公共行政中，有利于提高公眾滿意度。

責任編輯 肖 利

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