我國水資源可持續利用的法律思考

摘 要：水是人類賴以生存和發展的不可替代的自然資源，保護水資源、實現水資源的可持續利用是人類終將面臨的必然選擇。在水資源危機不斷加劇的情況下，我國水資源立法必須以可持續發展思想為指導，從法律層面探索水資源可持續利用的法律制度，才能最終實現社會經濟、資源和環境的協調發展。

關鍵詞：可持續發展；流域立法；公眾參與

中圖分類號：F323．213 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0083-03

一、我國水資源自然狀況

1．水資源總量豐富，但人均水資源占有量少。我國水資源總量約為28100億立方米，居世界第六位，屬于水資源量豐富的國家；但由于我國人口眾多，人均水資源量為2350立方米，僅為世界平均水平的1／4，因此，我國又屬于水資源極度短缺的國家。

2．水資源分布不均。我國80％的水資源量集中在長江以南地區，占國土面積63．5％的長江以北地區卻只有20％的水資源量，水資源地域分布嚴重不均勻；同時，我國水資源的時間分配也不平衡，夏秋兩季多雨水，冬春兩季多干旱；另外，我國北方人口占全國總數的2／5，耕地面積是全國耕地面積的3／5，但水資源僅占全國水資源總量的1／5，水資源與人口、耕地的比例也不均衡。

3．缺水問題突出。目前，我國農村有3．2億人飲水不安全，有400余座城市供水不足，比較嚴重缺水的有110座。北方大多數河流水資源開發利用超出水資源承載能力，一些地區靠大量擠占生態和環境用水，來維持著經濟社會發展的用水需求。全國地下水超采區面積從上世紀80年代初的8．7萬平方公里擴展到18萬平方公里，引起嚴重的生態問題。一些生態嚴重惡化的地區，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失，缺水問題不容忽視。

二、我國水資源利用狀況

1．水污染嚴重，水安全存在重大隱患。長期以來，由于工業用水、農業用水和生活用水不斷加劇，由此帶來的水污染問題不斷凸現。據有關資料不完全統計，我國七大水系、湖泊、水庫和90％的城市河流受到不同程度的污染，城鄉居民生活飲用水也受到嚴重威脅，保護水安全迫在眉睫。

2．用水浪費嚴重。目前，我國農業灌溉還是“土渠輸水，大水漫灌”的方式，農業灌溉用水中只有35％左右被利用，大部分都蒸發流失了；我國工業水重復利用程度較低，工業生產很大程度上依靠“高消耗，低效益，高排放”的粗效增長方式，2004年，萬元GDP用水量399立方米，約為世界平均水平的4倍，水的重復利用率只有40％左右；另外，城市居民生活用水浪費也十分嚴重，公眾節水意識不高，節水器具使用率普遍偏低。

3．水資源利用與經濟發展不相適應。一方面，我國水資源總量有限，污染嚴重；另一方面，由于粗放型的經濟增長方式，對水的依賴性又不斷增強，水的供給和需求不能平衡，對水資源保護和管理提出了更高要求，迫切需要改革現有的水資源管理制度，進一步加強水資源保護，才能更好的適應社會經濟發展的需要。

4．水資源危機引發社會矛盾突出。由水資源利用引發的水危機，直接對社會穩定構成威脅。水污染、水糾紛、水環境危機、水患等水資源利用直接或間接引發的各類不穩定因素的大量產生，嚴重影響著整個社會的穩定與和諧。因水問題產生的矛盾和沖突涉及范圍之廣、時間之長、復雜程度之高、對立程度之尖銳、類型之多樣化，已成為中國社會當前面臨和必須著力解決的難題。

三、水資源與可持續發展

水是生命之源，人類生活和一切生產活動都離不開水。可持續發展作為現代人類經過長期探索而逐步形成的一種新的發展模式和思想，正逐漸被世界各國普遍認同和接受，成為世界上許多國家和地區制定和實施國家政策和法律的指導思想。可持續發展，其基本含義是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其發展的能力構成危害的發展。實現水資源的可持續利用是我國可持續發展的必然選擇。

1．可持續發展與我國水資源立法。可持續發展是聯合國環境與發展大會確立的未來共同發展戰略。1987年聯合國環境與發展委員會發表了《我們共同的未來》的報告，提出了“可持續發展”的概念。1992年召開的聯合國環境與發展大會，通過了《關于環境與發展的里約宣言》，把可持續發展推向高潮。作為最大的發展中國家，1994年我國發布了《中國21世紀議程一中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，明確提出了我國實施可持續發展戰略及行動方案。水作為環境要素的重要組成部分，與人類息息相關。我國的水資源立法是伴隨著環境立法的發展而逐步完善的。綜觀我國水資源立法，目前以水資源為獨立調整對象的主要有四部法律，分別是《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《環境保護法》。除此之外，我國憲法、其它法律、環境保護相關法律、行政法規和規章，對水資源保護、管理、節約利用等不同方面也作了許多規定，可以說做到了有法可依。

2．我國水資源立法存在的問題。我國是發展中國家，與發達國家相比，由于科學技術相對落后，社會經濟的發展對水資源的需求會愈來愈大。為了縮小與發達國家之間的差距，增強國力，促進經濟和社會的可持續發展，必須把水資源的可持續利用放在重要的戰略地位。我國現有的水資源法律、法規，無論是立法的指導思想、制度設計、法律內容、還是立法技術等，還存在許多不足和空白，還不能完全適應社會經濟發展的需要，必須進行修改和完善，加強水事立法，以適應可持續發展戰略的需要。

第一，可持續發展思想尚未成為我國水資源立法的指導思想。水作為環境要素的重要組成部分，我國的《環境保護法》和其他水資源法律、法規，在立法時都沒有明確將可持續發展作為水資源保護的指導思想，而是強調經濟發展優先，這是我國水資源立法的重大缺陷。可持續發展作為我國的國家戰略，已成為社會經濟發展的指導方針。我國水資源立法，也應該遵循這一發展戰略，應當明確將可持續發展寫入水資源法律、法規之中。

第二，流域立法存在空白。長期以來，我國對水資源一直實行統一管理和分級、分部門管理的體制。由于沒有認識到流域立法的重要性，忽視水資源自身發展規律，致使水資源危機不斷加劇，已成為制約我國經濟持續、快速和健康發展的瓶頸。流域水資源立法是當今國際社會共同的做法，實踐證明，對流域開展立法，有利于發揮水資源的多種社會功能，實現水資源的可持續利用。隨著社會經濟的快速發展，水的需求量不斷增加，制定切實可行的流域法，為水資源可持續利用提供法律依據，已成為我國當前面臨的重要法律問題。

第三，水資源市場配置不適應社會經濟發展的需要。由于受到計劃經濟的影響，人們觀念的落后，對水資源的認識不足，沒有把水資源作為有價值的財產來對待，長期以來，人們否認市場對水資源配置的基礎性作用。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，傳統的計劃分配水資源的模式已經不能適應水資源發展的需要。一方面，水資源的經濟價值，必須通過市場的基礎作用來實現；另一方面，水資源的生態價值，對整個社會的可持續發展會產生重要影響。因此，運用經濟手段調節水資源，實現水資源的雙重價值，才能更好的適應社會經濟發展的需要，這是社會發展的必然要求。

第四，公眾參與制度缺位。現代社會的發展，離不開公眾對社會事務的廣泛參與。公眾參與制度作為政府管理社會的重要方式，在世界各國水資源管理方面被廣泛采用。由于我國水資源立法起步較晚，公眾參與制度尚未完全建立。正是公眾參與制度的缺位，政府管理部門的不當決策，就會給水資源開發、利用和保護帶來不可估量的損失。同時，公眾合理的利益訴求沒有機會和渠道能夠表達，也會使公眾對政府產生不信任感，更會加劇政府和公眾之間的對立，從而引發各種矛盾和沖突，不利于整個社會的和諧與穩定。我國水資源立法，應當建立公眾參與機制，從而更好的平衡各方利益，發揮水資源的最大效益，最終實現水資源可持續利用的目標。

四、實現水資源可持續利用的法律途徑

現階段，我國水資源形勢已十分嚴峻，對水資源開發利用已經超過資源環境的承載能力，全國范圍內水資源可持續利用問題已經成為國家可持續發展的重要制約因素。我國對水資源可持續利用在借鑒發達國家經驗的基礎上，必須立足于我國水資源的實際，從法律的層面探索實現水資源可持續利用的法律制度，這是實現我國經濟、社會和環境可持續發展的根本選擇。

1．修改、完善現行的水資源法律、法規。我國現行的水資源法律、法規，無論從指導思想、體系安排上，還是從制度設計、體制設置和運行上看，都還存在著許多不足和缺陷。部門法律關系不清，立法目的定位不明確，管理部門職責缺乏協調，權限規定不合理等，這些不足和缺陷，是導致目前我國水資源危機不斷加深的重要原因。因此，立足現有的水資源法律、法規，明確將可持續發展作為水資源法律的指導思想，理順法律部門之間的關系，構架具有權威、協調、統一的管理機構，正確劃分相關部門的法律職責，建立科學、合理、高效的管理體制；在制度設計上，堅持大膽創新、建立切實可行的水資源法律制度。通過修改和完善現有的水資源法律、法規，以期更好的適應經濟社會的可持續發展。

2．開展流域水資源立法。重視流域水資源立法，是現代國際社會普遍的共同做法。以流域為單元對水資源進行管理，受到了國際社會的高度關注。1992年聯合國環境與發展會議上，全世界102個國家的元首和政府首腦通過并簽署了《21世紀議程》，要求按流域對水資源進行統一管理。

流域作為自然生態系統的組成部分，它具有多種經濟和社會功能，可用于灌溉、發電、航運、供水、旅游等多方面，對人類工農業生產、城市發展諸方面都有重要影響。流域整體流動的自然屬性，使流域上下游、左右岸、干支流相互影響，不可分割。由于不同流域大小、范圍不同、地理位置不同、水量和水質的差異，導致了流域水資源保護的重點也不同。我國早在20世紀50年代就開始建立流域機構，但在立法上對流域的法律地位、功能、作用并沒有作出明確規定。直到2002年修訂《水法》時，才正式確定了流域管理和行政區域管理相結合的管理體制，賦予了流域管理機構在水資源管理方面的八項基本職能。國外流域的可持續發展和環境保護的經驗說明，開展流域水資源立法，是實現水資源可持續利用的有效途徑。我國流域水資源立法，必須從流域自身特征出發，結合我國流域管理現狀，在借鑒國外流域管理的先進經驗的基礎上，設計具有新的內容和特點的流域管理制度。

3．充分發揮公眾參與機制的作用，實現水資源的可持續利用。公眾參與機制是政府實施法律調控、運行公共政策的一種常規機制。縱觀我國水資源立法，公眾參與機制尚未確立下來。當前，我國正處于劇烈的社會轉型時期，新的社會秩序、經濟模式和政治體制還未完全確立，必須通過機制的設計和制度的建立來提高政府的管理水平和化解社會危機、穩定社會秩序和有效整合社會各種因素的能力，從而實現社會發展的根本目的。確立公眾參與機制，正是實現政府權威和公眾利益訴求達到平衡的有效途徑。它的具體運作形式和程序多種多樣，聽證制度、協商談判和公民投票等都是公眾參與的有效方式。我國水資源管理是以政府行政主導的單一管理模式。長期以來，由于人們觀念的滯后，對水資源的自然屬性、功能、價值認識不足，更加劇了水資源危機。正是在嚴峻的現實面前，人們不得不重新審視水問題。實現水資源的可持續利用，發揮公眾參與機制，就是要通過一定的程序和途徑，為公眾參與水資源管理創造有利條件。通過水資源立法，確保公眾參與權利和決策權利的真正實現。當前，我國的水資源立法在公眾參與制度方面，無論是程序性規定，還是實體方面的規定，都是很不完善的。因此，必須進一步拓寬公眾參與的范圍和途徑，完善和切實保障公眾參與決策的程序，在水資源立法中賦予公民獨立的法律地位和訴訟資格，建立健全全過程的公眾參與機制，為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、制度化，具有可操作性。通過公眾參與機制的建立，更好的發揮公眾參與的積極性，促進政府部門管理水平的提高，達到政府和公眾之間的“良性互動”，最終實現水資源可持續利用的目的。

4．注重運用經濟手段調節水資源。在社會主義市場經濟條件下，水作為一種公共資源，由于它的稀缺性和不可代替性，在滿足人們正常生活需要的同時，更多情況下需要通過市場來調節。過去，我國對包括水資源在內的自然資源采取單一的計劃分配模式，忽視水資源市場的培育。加之人們的節水意識不強、生產技術落后，水資源浪費巨大，導致我國水資源極度短缺，面臨嚴重的水資源危機。在市場經濟中，運用價格作為調節手段，可以在更大范圍內合理配置水資源。正如許多學者共同提到：“在加強政府對水資源保護管理的同時，最為緊迫的應當是將水資源納入市場配置的軌道，建立起與市場經濟相適應的水資源開發利用制度，以達到水資源可持續利用的目的”。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，應當在吸取國外水資源市場配置經驗的基礎上，從我國實際情況出發，探索符合我國水資源可持續利用的水資源法律制度。

責任編輯 李 萍

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。