基于新農村建設背景下的農地制度創新探索

摘 要：本文分析了我國現行農地制度及其特點，并對當前所進行的農地制度改革探索形成的幾種模式進行了利弊分析，提出了基于社會主義新農村建設背景下的農地制度創新的思路，以期推進農地制度改革與新農村建設。 關鍵詞：農地制度模式；新農村建設 中圖分類號：F301．1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0176-03

一、我國現行農地制度及其弊端

(一)我國現行的農地制度。我國現行的農地制度是和我國農村的基本經營制度聯系在一起的。《中華人民共和國憲法》里規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”不難看出，我國土地所有權和使用權在理論上屬于分離存在的狀態。國家在整個土地制度中的地位是土地的形式上的所有者，村集體或者村行政管理單位，是農村土地的管理單位，代表國家管理土地，與國家實質上是一種委托代理關系。農民在土地制度中的實際地位是土地的管理單位的一分子和使用者。土地家庭承包責任制，解決了人民公社制度下勞動監督成本過大的問題，并把土地產出(收益權)與勞動者的經營效益直接聯系起來，增加了該制度的激勵作用，極大的促進了農地資源的優化配置和合理利用，提高了農地的產出率，解決了農村絕大多數人口的溫飽問題。

(二)現行農地制度存在的弊端及其帶來的危害。隨著我國經濟的發展，現行的農地制度的缺陷逐漸顯露出來，已經成為我國農業發展和社會主義新農村建設的重要瓶頸，主要表現在以下幾個方面：

1．現行農地制度產權不明晰，所有權主體虛位。現行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有，即集體擁有產權，但是集體指向不明確。究竟誰是農村集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府雖然行使著許多農村經濟的組織管理職能，但他是一級政府，沒有集體經濟組織，故不能作為集體土地所有權的代表；村委會是鄉鎮政府和在農村的委托管理機構，同一村內的不同村民小組的土地數量、質量不一樣，權力不均等，顯然也不能作為集體土地所有權的代表；村民小組雖是農村集體經濟組織的基礎，同一村民小組的農民一般平等的擁有土地所有權，但一沒有法律地位，二沒有經濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事往往由各戶聯合推薦一名代表行事，難以體現集體性和代表性。作為集體成員的農民個人，對集體所有的土地原則上沒有所有權，只有使用權。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。

2現行農地制度導致土地均田化、分散化，經營效率低下。根據林毅夫的研究，1978-1984年間，家庭承包制對農業增長的貢獻率約42．2％～46．9％。問題是當中國解決了溫飽問題后，如何引導一家一戶的農業生產者走向現代化的道路，成為擺在理論界和決策者面前的一個重要的研究課題。農業和農地的低效性首先從1984年出現的“賣糧難”問題中凸現出來，進入上世紀九十年代問題更加嚴重。城鎮人均可支配收入與農村人均純收入之比，1978年為2．57：1，1985年下降到最低點1．85：1，1997年后逐步攀升，2002、20Q3年分別為Z79：1與3．2：1。與國內其他產業和國外發達農業相比，我國農業成為最危險的產業。這與現行的農地制度不無關系。

土地承包責任制表面上強調人人平等，村集體的所有成員獲得的土地數量是相同的。這雖然滿足了“耕者有其田”的夙愿，但實質上忽視了農民經營能力的差異和經營意愿的差異。經營能力低、經營意愿不強的人造成土地的閑置和撂荒，形成了土地的隱形浪費；而經營能力較強、經營意愿強烈的農戶因無法得到較多的土地，不能彰顯其能力，造成了人力資源的浪費和土地經營效率發揮不充分；另一方面，由于分配土地不僅要注意數量上的平等而且要照顧質量上的均衡，但土地本身存在的地理、區位等方面的差異性，使土地很難在大的區域上進行平均分配，結果造成了土地的條塊分割和地塊規模狹小。相關資．料表明，目前我國平均每戶農民分到的土地僅有8．74畝，且被分離成95塊。平均每塊僅有0．89畝。這種農地平均化分配方式。形成了“中國無農場”的局面，盡管滿足了相對公平的目標，但同時卻失去了其效率性，導致先進的農業現代化技術無法實施。2003年頒布的土地承包法規定，農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權，而且得不到任何補償。這一方面會阻礙城市化進程，因為農民為了保留土地承包權，會選擇放棄在大中城市定居的機會；另一方面也不利于農村實現土地的規模經營。

3．現行農地制度使農戶土地承包權存在著內在的不穩定性。現行農地制度明文規定了農地的集體所有制，一個地區的農地是由這個地區的農民集體所有的。那么當單個的農戶離開這個地區的時候，他就必須放棄在該地區的集體土地的使用權。當該地區出現新的農戶時，這個地區的別的農戶享有的土地必然要被重新分配，以滿足新的農戶的土地需求。其結果就是隨著地區農戶的遷出遷入和人口的變化，土地的分配必須相應做出不斷的調整，以致土地經營在農戶間頻繁變動，誘使農民土地經營的短期化行為發生。

4．現行農地制度過度強調社會保障功能，影響了農地資源的合理配置。我國農村中的土地除了作為基本的生產要素發揮作用外，對于絕大部分地區的農民來說它還具有極強的生存保障功能。對于兼業農民來說具有就業保障功能，對于部分年老體弱的農民來說具有醫療和養老保障功能。土地的多重保障功能是在我國多年以來對農村保障制度忽視的情況下所形成的，國家制度安排上實際沒有將農民群體納入規范性的社會保障體系之內，以致土地保障功能強化。土地的保障功能和生產功能之間是不相互兼容的，而且存在有明顯的內在沖突。

二、目前農地制度創新的探索與實踐嘗試

針對目前農地制度的缺陷，中央政府對農村土地制度創新進而帶動農村經濟的進一步發展極其關注，提出按照“明確所有權、穩定承包權、放活使用權、保護收益權、尊重處分權、給予農民談判權”的思路來創新農村土地制度。一些地方對其進行了探索和改進，主要形成了以下幾種模式：

(一)“兩田制”。首創于山東平度的“兩田制”是在家庭聯產承包責任制下把農地的經濟發展功能和社會保障功能分離成口糧田和責任田。口糧田按人均分，只負擔當時的農業稅；責任田則根據效率優先的原則，采取按人、按勞和招標承包等三種主要方式承包經營，向國家交納農業稅、向集體交土地承包費，承擔國家糧食定購任務。實際上是采用兩種機制配置土地資源，即“口糧田”以行政手段配置土地資源，“責任田”以市場機制配置土地資源。口糧田的設計滿足了農民穩定占有土地的心理，而責任田的設計則滿足了政府和村、組集體的利益，從而減少了在均田制下的農業經營權不確定性和多余的交易費用。

(二)土地銀行。土地銀行是指專門從事土地承包經營權流轉、出租和入股等經營管理活動的非盈利性機構，是推進土地經營權資本化的政策工具。土地銀行的運行機制：一是農民首先將在農村的土地承包經營權像銀行存款一樣存入土地銀行，定期按約定的土地經營收入獲得存地收入；二是土地銀行將儲蓄集中起來的土地經營權經過土地整理、公開招標競爭，出租給種田能手或農場進行規模經營，并按土地經營權的級差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入；三是農民自己對土地的需求按存入土地經營權獲得，但需將一定比例的存地收入用于繳納保險費，為農民的城鎮化提供制度保證。

土地銀行的主要優點是土地銀行和農戶共同分擔了風險。他們之間的風險分擔通過兩個過程實現：一是從上到下，土地銀行籌資中的利率和匯率風險通過利率的傳導機制而影響農戶經營過程和成本；另一個是從下而上，農戶的經營風險，包括市場風險和自然風險，主要通過土地債券價格漲跌傳導給銀行。如果農戶經營情況好、自然災害小、農產品價格看好，會使土地銀行的資金籌措更為便利。土地債券的價格也會隨之上升，債券持有人可以從中獲利，從而使土地銀行可以發行更多的債券，反之亦然。但是，從實踐層面上看，建立土地銀行成本過大，制約制度績效的發揮，加重國家財政負擔，降低資源配置效率。

(三)農地股份制度。農地股份制是指農民集體經過依法批準將集體所有的土地量化到人，再把使用權在新的經營組織中作價入股，而集體土地所有權不變，農民通過股份制進行使用權流轉的一種制度安排。其實質是農民憑借土地使用權轉讓而強化自身的土地所有權的一種形式。在現實中，如果農民以土地承包經營權入股，則將導致土地承包經營權的轉讓和流失，在此農民等于用使用權換得了收益權、處置權。

農地股份制，等于實現了土地這一生產要素的資產化，農民入股的土地既能實現每年分紅，而且隨著地價的增值，其股金分紅的標準也會相應的提升，保證了農民對土地收益的分享。但是股份制把土地集體共同所有改為按股份所有，等于承認資產量化到個^才有效，會導致產權私有誘致的外部性產生，影響資源的最優配置。實際上農地股份制的有效運作有著極其嚴格的限制條件，那就是要有完善的生產要素市場作保證。

(四)農民自發的土地使用權轉移及農地流轉制度。農民自發的土地使用權轉移及農地流轉制度是農民之間把從集體承包(或分配)到的土地移交給他人經營使用的一種形式，多數通過口頭形式和協議進行農地使用權轉讓。這種轉讓隨意性強，僅僅是處于農戶自身的意愿，一般在不改變農地的使用類型的前提下進行，由于缺乏成熟的制度約束和法律保障，通常這種流轉主要在農村社會中的“熟人”之間進行，而且年季變化很大，并且相應的轉移費用定價困難，不具有推廣的價值。

三、基于社會主義新農村建設背景下的農地制度創新與完善的思考

目前社會主義新農村建設正在向前推進。在新農村建設中與土地制度改革直接相關的問題是：第一，生產要發展，農地的生產效率要提高，以保障農業生產經營者的生產積極性提高和生產收益增加；第二，生活要寬裕，農地對農民的生活保障功能，特別是食品安全保障功能要增強；第三，村容要整潔，農民的居住環境要改善，農村村落要整治、重新規劃，要求土地資源配置能滿足居住環境優化、美化的需要。但是，無論是農地生產效率提高和生活保障功能增強也好，還是新農村建設中農民居住條件的改善和村莊重新規劃、整治也好，都關系到農村土地制度的創新與完善問題。

縱觀新型農地制度探索與改革嘗試的優缺點，筆者認為，我國現行的農地制度改革應該主要在所有權明晰和促進農地合理流轉兩個方面做文章。從產權明晰的角度看，按照《土地管理法》和《農村土地承包法》規定，農地屬于集體所有，那么集體作為權利人就應該擁有包括占有權、使用權、收益權和處分權在內的所有權的四項基本權能。從促進農地合理流轉和提高資源配置效率角度看，農地制度創新的探索與嘗試的實踐告訴我們，股份合作制度是較為有效的。它的主要特點是原鄉村集體將發包給農戶承包經營的土地量化作股，組建股份合作社，股份合作社對入股的土地實行統一規劃、開發和經營，股份合作社直接組織對外發包和租賃，合作社也吸收資金、技術等要素入股，所得收入按股份進行分配。它不僅彰顯了土地權能人的處分權，而且打破了土地在村內流轉的封閉性和促進了規模經營，還有利于提高農地的經營效率，有利于發揮農地對農民的社會保障功能。廣東南海區順鎮萬頃洋農業現代化示范區就是以土地使用權人股，實行獨立核算、按股分紅的代表。目前已引入資金6000多萬元，經營農地4000余畝，2003年農民的每畝地除按入股協議獲得保底收入600元外，還分得500元的股份收益，大大高于股份制以前的收入。據此，筆者在此提出一個社會主義新農村建設背景下的農地制度創新的設想，即建立國有、農用、集體管理的農地制度。

農地國有、農用、集體管理制度的建立，是對我國現行的農地集體所有制的改革，或者可以說是對現有集體所有制的實現形式的一種突破和探索。農地國家所有以后，—個不可回避的問題是公平與效率的問題。國有，公平程度提高，農民可以在更大的范圍內公平的享有土地使用權；農地的社會保障功能增強，國家可以以公平分配農地使用權這種較低社會成本來保證農民的基本生活水平；可以有效的解決農民群眾與基層干部的矛盾，緩解農民與政府的矛盾，促進和諧農村的建設；國家可以根據城鄉統籌規劃的要求，保證新農村建設用她的有效供給。農用，農民可以更充分的與生產資料結合，提高土地的生產效率；農民可以選擇把使用權轉讓、出租、入股等土地流轉方式，以保證自身的利益最大化，保證新農村建設中的生產發展、生活寬裕目標的實現。問題的關鍵就在于集體所有權取消以后，一些以集體土地所有權進行權利尋租的人失去了尋租的機會，會對這種制度的執行和落實設置障礙。為此，建議農地國有化以后，第一，要充分發揮各級土地管理部門的職能，在村組一級層次中特派專人管理土地；第二，進行嚴格的農地登記注冊，對土地使用者在公平、公正、公開的前提下進行合法性判定；第三，實行農地的區域化、資產化管理，同一區域內的不同質量的土地其資產價值要有所區別，以便通過實現農民在土地使用數量方面的差異性和資產上的平等性來防止土地經營規模的過度分割；第四，尋求土地使用權公平性和穩定性的平衡點，探索增人不增地、減人不減地的合理時空范圍，對于已經能夠穩定地享受城市社會福利保障的轉移出農村的農民取消農地使用權，以促進城市化推進；第五，以新農村建設為鍥機，組建新的村組管理單元，以便更好的行使對農地的管理職能。

責任編輯 仝瑞中