推進農村社會保障制度建設的思考

摘 要：社會保障制度建設是近幾年社會熱點話題，但農村社會保障制度發展嚴重滯后。本文主要分析了推進農村社會保障制度建設的必要性、可行性，并提出了今后發展農村社會保障制度的一些思路。

關鍵詞：農村；社會保障

中圖分類號：C913．7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0173-03

近些年來，隨著社會主義市場經濟體制改革的全面展開，我國的社會保障體系也進行了重大變革，逐步改變了原來城市居民由企業保障、農村居民由集體保障(人民公社解體后實際處于無保障狀態)的格局。當前我國社會保障體系改革的目標就是努力形成適合我國生產力水平、資金來源多渠道、保障方式多層次、權利與義務相統一、管理和服務社會化的社會保障體系。但是，我們也要看到，這一場正在進行的社會保障制度的改革，對于農村的廣大成員來說，仍然未能徹底改變其所處的無保障或低保障的狀態。如果這個問題長期得不到解決，將形成巨大的社會隱患。

一、大力推進農村社會保障制度建設的必要性

1．貫徹“以人為本”的科學發展觀，維護農民生存權和發展權的客觀需要。目前，對于形成三農問題的原因學術界基本達成了共識：認為城鄉分割的二元體制是造成三農問題的根本原因。城鄉分割的二元體制的實質就是對農民實行歧視政策，結果就造成了市民與農民之間的不平等。例如，占總人口70％左右的農民社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的11％，而占總人口30％的城鎮居民支出卻占全國社會保障費的87％。生存權是人權的基本內容，它是作為社會個體的人生存所必不可少的權利，是基于人類生存本能而自然產生的。農民作為社會主要勞動者，應享有與城市居民一樣的生存權和發展權，這是受到我國法律保護的。我國憲法第十四條和四十五條分別規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”；“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。但是，目前我國事實存在的城鄉社會保障“二元制”的結構，使農民的生活處在風險較高的狀態之中，這對農民是不公平的，是對農民權利的一種剝奪，同時也與我國當前大力倡導的“以人為本”的科學發展觀精神相違背。

2．有效擴大內需，推動國家經濟良性發展的重要舉措。中國經濟從1992年之后發生了重大變化，由原來的“產品短缺”時代，進入了所謂的“生產過剩”時代。經濟學家把這種現象表述為“賣方與買方市場的結構性轉換”，也就是內需不足。但實際情況是，這只是一種相對過剩，占我國人口70％的農民，即8．6億-8．8億人有巨大的需求但卻沒錢買城市的工業品。國家統計局資料顯示，2003年，中國消費率僅55．4％，是近25年里最低水平。其中，城鎮居民消費呈上升趨勢，農民消費是下降的。我國農村居民的消費支出不及城鎮居民的1／3。與此相反，當前我國農村的儲蓄率是居高不下的。農村消費起而不動，農民有錢也不敢花的原因在于農村缺乏一個令廣大農民放心消費的社會保障制度。因而擔心一旦他們失去勞動能力時，養老和醫療問題得不到保障，所以農民要“積谷防饑”，為未來打算。這樣就失去了農民這個龐大的消費群體，擴大內需的政策很難收到顯著效果，國家經濟發展也缺乏持久的拉動力。

3．有利于加快城鎮化進程，緩解農村人地關系高度緊‘張狀況。當今研究三農問題的專家都談到要盡快轉移農村剩余勞動力這一問題。人地關系高度緊張是我國農村的基本國情矛盾。當前農村約有3．5億剩余勞動力，其中有1．1～1．2億常年外出打工，剩下的2．3億則滯留在土地上。農民收入本來就低，還有這么多剩余勞動力來均分，使得農民的生存狀況日益嚴峻。盡管國家為轉移農村剩余勞動力做了很多努力，但我國城鎮化進展卻依然緩慢。這其中除了戶籍制度沒有完全放開外，另外一個非常重要的原因就是農民沒有社會保障，以他們微薄的工資根本承擔不起在城市生活的社會成本，等他們殘了、病了、老了，還是只有回到農村。這樣就導致了兩種矛盾：一是農民工雖然進了城，但他們賺了錢也不在城里消費，都帶回家養家、蓋房，對城市經濟帶動不大；另一個就是盡管種田已經無利可圖。但他們寧愿選擇拋荒也不愿放棄土地承包權，因為土地是他們最后的依靠。據《半月談》報道，紊有“魚米之鄉”的洞庭湖地區在上世紀末有的村耕地拋荒面積高達70％。這種情況對我們今天一再強調的農業要實現規模經營是一個極大的障礙。

4．建立農村社會保障制度，是落實計劃生育政策的物質基礎。長期以來，我國計劃生育工作的重點和難點都在農村。計劃生育政策難在農村落實并不是因為農民文化水平低、覺悟低，而是因為農民沒有社會保障，“養兒防老”是他們的一種現實選擇。現在我國社會已經進入老齡化社會，農民養老問題將會日益突出。據統計，我國農村現在60歲以上的老人已達到一億多。因此，要順利落實農村計劃生育政策，當務之急就是要加快建立農村社會保障制度。

當前我國農民的養老、醫療問題除了靠自己的積蓄解決一部分外，更多的都是靠子女保障，也就是家庭保障。這就是為什么中國的農民喜歡超生的原因。因為子女越多，日后的保障系數就越高。如果賦予農民切實的養老醫療保障，農民是不愿意多生養子女的。據《半月談》雜志的報道，這兩年云南的計劃生育工作有了突破性的進展，就是因為計生政策實現了從“懲罰多生”到“獎勵少生”的轉變，除了給予領獨生子女證的父母一次性獎勵之外，還免除小孩義務教育階段的課本費、雜費、文具費，免除父母所在村社的籌資籌勞，父母滿60歲后還每人每年發給600-750元的補助。這些實際的優惠政策，很大程度上消除了農民的后顧之憂，一下子解決了30年來的老大難問題。

5．解決失地農民的后顧之憂，緩解地方政府和農民之間的矛盾，維護社會穩定。實行家庭承包經營責任制后，在社會保障嚴重缺位的情況下，土地實際上擔負著農民最基本的生活保障功能，它是家庭保障最基本的經濟基礎，也是農民最后的一道生活安全保障。近些年來，隨著城鎮化進程的加快，失地農民越來越多，目前政府所普遍采用的貨幣安置和招工安置兩種方式都未能很好地解決農民失去土地后的生活保障問題，引起了很多矛盾。近些年來，因土地補償安置所引起的沖突，逐年成了農民與基層政府之間的顯性矛盾，并占所有上訪案件的六成左右。因土地大量征用而使相當部分的人員無法就業，對當地鄉鎮產生了很大壓力，影響了社會穩定。現在城市的刑事犯罪有70％以上都是流動人口犯罪，在這些外來犯罪中有90％以上是農民犯罪。能不能為農民提供有保障的生活是減少犯罪率，消除社會隱患的根本之策。

6．緩解城鄉差距，推進社會公平，鞏固黨的執政基礎的需要。看一個國家能否保持穩定的社會發展環境，主要有兩個指標，一個是貧富差距的大小，一個是就業率的高低。當前我國在這兩個方面都面臨比較深刻的危機。當前巨大的城鄉差距是影響社會穩定的主要根源。根據國家公布的數字，2003年，我國城鄉居民收入差距高達3：1，如果更實際地考慮到只有城市居民享有而農民沒有的住房、教育、醫療和養老等方面的福利和保障，那么這種差距高達6：1。面對日益艱難的生存狀況和巨大的城鄉差距，農民的社會安全感日益喪失，對黨的依賴和信任度日益下降。在當今的中國農村，客觀上存在著許多“農民利益代言人”及他們發起建立的各種形式的農民維權抗爭組織；這些農民維權抗爭組織的出現，表明了農民因談判機制缺乏而產生的對“組織性力量”的需要。當大批的農民不再相信政府，而靠自己的力量來維權時，將構成對執政黨不可估量的沖擊。

因此，當前對政府來說，就是要盡快改變城鄉二元分割的不公平體制，給予農民和城市居民一樣的福利保障待遇。中國的農民建國SO年來為國家工業化的積累作出了巨大的奉獻，現在理應分享工業化的成果。

二、建立農村社會保障制度的可行性分析

1．建立農村社會保障制度的制度基礎。建立農村社會保障制度的基礎分為制度基礎和經濟基礎兩方面。我國農村長期實行的對“五保戶”“集體供養、群眾幫助、國家救濟”的政策為農村最低生活保障制度的建立積累了一定的經驗；改革開放前曾被世界銀行和世界衛生組織稱為“發展中國家解決衛生經費的唯一典范”的合作醫療制度，留下了合作抗風險的理念和分散風險的技術，為建立新型合作醫療制度提供了借鑒；1991年開始的農村社會養老保險改革試點取得了一定成績，為探索農村養老保險制度提供了參考。

現在農村社會保障制度的建設已經取得了一定的進展，積累了一定的經驗。2003年底，中國有1870個縣(市、區)不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5428萬人參保，積累基金259億元，198萬農民領取養老金。全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農村特困人數為1257萬人。2004年6月，新型農村合作醫療制度覆蓋9504萬農業人口，共籌集資金30．2億元，其中地方各級財政補助11．1億元，中央財政對中西部地區補助3．9億元，在一定程度上緩解了農民“因病致貧、因病返貧”的問題。

2．建立農村社會保障制度的經濟基礎。建立農村社會保障制度是否可行，其中關鍵在于社保資金的籌集。目前無論從農民自身的條件還是國家財政的承擔能力來看，都是具備了這個能力的。改革開放以來，農民生活水平有了顯著提高，2002年農村人均純收入2476元，是1978年的18．53倍，這兩年的農村稅費改革又進一步減輕了農民的負擔，增強了農民的抗風險能力和自身承擔社會保障費的能力。從國家層面來看，政府正在著力建立公共財政制度。這一制度將為農村提供更多的公共物品，為農村社會保障制度的建設提供一定的財力支持。從財政收入的總量來看，2005年，我國財政總收入達到31649．29億元。而根據有關學者的估算，建立農村最低生活保障制度，合作醫療制度、養老保險制度、以及五保戶供養四項的財政成本大約為1000億，占2005年全國財政支出的3％。這筆費用，僅相當于2005年全國城市就業和社會保障財政支出的27．4％。現在我們已經達到發達國家建立農民養老金時的經濟發展水平，我國人均GDP在1987年已達到13個歐盟國家建立農民養老金制度時的最低水平，1994年達到其平均水平，2000年達到其最高水平。由此可見，現階段推行農村社會保障制度是現實可行的。現在中央財政投入并不是很大，卻能使全國60％左右的群體受惠。

此外，從社會心理條件看，農民具有迫切的構建農村社會保障制度的要求，通過引導，易于形成正確的保障觀念和保障意識。

三、推進農村社會保障制度建設的思路

1．建立相應的法律制度，促進農村社會保障的發展。我國農村社會保障由于長期得不到法律的有效支持，影響了政策落實的效果和執法監督力度。近年來關于社會保障的立法呼聲很高，但大多數人出發點仍放在城鎮的社會保障制度上。法律制度的欠缺給農村社會保障帶來一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。中國是一個農民大國，缺少農村社會保障的保障體系根本算不上是完整的社會保障體系。從國外的經驗看，農村社會保障的法制建設都是在\"212業化”經過一段相當時間以后，到工業“反哺”農業的時期開始啟動的。目前我國工業化已進行到中期階段，開始進入工業“反哺”農業的時期，已具備進行農村社會保障法制建設的時機和條件。從我國農村社會保障立法的歷史與現狀看，加快農村社會保障法制建設，主要應該抓好以下兩項工作：一是要抓好單項法規的建設，如農民社會養老保險法、農民醫療社會保險法、農村工商社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法和農村殘疾人社會保險法等；二是要抓好地方性法規的建設，鼓勵與提倡各地政府根據本地實際制定具體的保障辦法。需要強調的是，鑒于當前我國各地發展水平不一，在立法過程中宜粗不宜細，各地的社會保障水平可依各地實際水平建立。

2當前的工作重點是積極推進農村最低生活保障制度、新型合作醫療制度及農村養老保險制度的建設。健全的農村社會保障制度應主要包括社會救助、社會保險、社會福利、社會服務、社會優撫五個方面。當前我國廣大農民群眾的基本要求是“生有所靠、老有所養、病有所醫”。因此，在農村社會保障的各項制度建設中，應重點建設最低生活保障制度、合作醫療制度和養老保險制度。

鑒于我國農村各地社會經濟發展很不平衡，農民對社會保障的要求也不一樣，因而必須從農村實際出發，不可搞“一刀切”。當前的目標是，先在農村大力推行最低生活保障制度和農村合作醫療制度，同時對農村的養老保險制度進行改革。爭取到2010年，農村低保制度覆蓋到全部農民，養老保險和醫療保障覆蓋一半以上的農村居民，然后用10-20年的時間，建立起比較完善的農村社會保障體系。

具體操作上，在經濟發達地區，全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟，應采取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡，并逐步完善與提高；在中等發達地區，應先重點抓好最低生活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度的建設，以后隨著社會、經濟的發展再全面推開；在經濟欠發達地區，目前重點是抓好農村最低生活保障制度的建立和社會互助與優撫工作，搞好養老保險制度和醫療保險制度建設的試點，以后再循序漸進地全面展開。

在保障資金的籌集上，積極探索多渠道籌措資金的形式。農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農民參保三方。在具體操作上，應根據各地發展水平來明確三方的合理投資分配比例。如：經濟發達地區，國家財政投入可適當少些，主要由地方財政和農民個人承擔，在經濟不發達地區，由于地方財政和農民個人積累比較弱，國家則要加大財政轉移支付力度。鑒于我國現行農村最低生活保障資金是由地方財政和鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔，而由于鄉鎮財政的負擔越來越重，保障資金實際上難以落實的情況，今后這部分資金應來源于財政，由中央和各級政府共同承擔。此外，要多渠道擴大社保資金的其他輔助來源，如發行彩票、組織捐贈、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。需要強調的是，地方政府在征地、賣地過程中所獲得的收入應主要用來回饋農民，用于發展農村社會保障制度，提高農民的福利。

在保障對象上，全體符合條件的農村居民都應納入到農村社會保障體系之中。近期應當抓緊優先解決4000-6000萬失地農民、12億外出農民工和8000萬在本地鄉鎮企業就業的農民工的社會保障問題。

3．在建立農村社會保障制度過程中，國家應積極發揮好應有的職責，協調好各方面的關系。農村社會保障工作是一項社會系統工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面，具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。這一制度要求政府牽頭，統一政令，協調方方面面關系，進行有效的組織和引導。綜觀世界各國的社會保障，都是由政府組織實施的，是一種政府行為。

政府在社會保障制度建設中應發揮以下作用：一是對社會統籌的基本社會保險部分實行強制征繳；二是加大財政對社保投入比例，改變目前用于社保的財政支出份額偏低狀況；三是構建健全的社會保障管理體制、監督機制、實施機制，規范基金管理，確保基金安全；四是要根據地方經濟的發展水平，對各項社會保障制度進行不斷調整，逐步擴大社會保障的實施范圍，逐步提高社會保障的水平。從當前我國農村社會保障制度發展過程中出現的問題來看，國家應抓緊解決以下問題：第一，解決權益與責任不對稱問題。要防止一些部門或某些人打著為農民建社會保障體系的旗號謀求自身利益。第二，消除地方保護主義，建立在全國范圍內自由流動的社會保障金轉移機制。第三，解決社會保障基金的不可持續性問題，不但要防止社會保障基金被挪用，而且還要使社會保障基金能夠獲得穩定的增值。

發展農村社會保障制度雖然會給國家帶來比較大的財政壓力，但與漠視農民利益的后果相比，發展農村社會保障不但必要而且迫切。為了社會的和諧和公平，也必須重視保障農民的利益。

責任編輯 宋敬華

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