新農村建設中的公共物品供給

摘 要：農村公共物品供給狀況是衡量農村經濟與社會發展水平的一個重要指標。本文通過對農村公共物品特性及其供給主體的具體分析，提出了在“政府——市場——第三部門”良性互動、多元供給框架下，充分、積極拓展第三部門對農村公共物品供給參與的若干思考。

關鍵詞：新農村建設；農村公共物品；第三部門

中圖分類號：F062．6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0178-04

公共物品(Public Goods)是相對“私人物品”而言的物品，通常它又被稱為公共品、公共產品或公益物品等。公共物品是西方福利經濟學和公共選擇理論的重要研究對象。在西方福利經濟學史上，P·薩謬爾森是公共物品理論的奠基人。他在《公共支出的純粹理論》一文中給出了公共物品的定義，認為公共物品是這樣一些物品，即“每一個個人對該物品的消費不會造成其他個人消費的減少”。薩謬爾森把同時具有非排他性和非競爭性特征的物品稱之為公共物品。其后有學者根據公共物品非排他性和非競爭性程度的強弱，將公共物品分為兩大類：一類是同時具有完全非排他性和非競爭性的公共物品，即純公共物品，如國防、公共安全等。純公共物品通常一般只能由政府提供。另一類是具有不完全的純非排他性和非競爭性的準公共物品。準公共物品具有不完全的非排他性和非競爭性，如農村有線電視、公共漁場、公共牧場等公共資源。本文所要研究的正是我國社會主義新農村建設中的農村公共物品供給問題。

一、農村公共物品的含義

根據上述對公共物品的定義，農村公共物品可以認為是指在農村范圍內，為農民、農業和農村發展所提供的具有公益性的物品或服務。本文根據農民、農業、農村生存和發展的必要條件，把農村公共物品劃分為以下四大類物品，即：基礎設施類公共物品；農民科教、精神、文化娛樂類公共物品；農村和農民社會保障類公共物品以及農村社會管理與服務類公共物品，如廉潔有效鄉鎮政府、行政服務、計劃生育服務、社會治安、公共政策與信息的搜集與發布、農村公共池塘資源的有效管理與維護等。農村公共物品供給水平是衡量農村經濟、社會發展水平的一個重要指標。高效、充足的農村公共物品供給無論對減輕農民負擔、增進農民福利，還是對縮小我國日益拉大的城鄉差距，有效化解城鄉發展的不平衡，從而從根本上改變農村的貧窮落后面貌都具有極其重要的意義。

長期以來，我國農村公共物品供給水平十分低下。多年來，我國農村公共物品的供給制度沿用的基本上還是人民公社時期的以制度外財政為主的公共資源籌集制度和自上而下的制度外公共物品供給決策機制，在這種供給制度下，我國農村公共物品的供給主要由地方政府和農民自籌資金解決的，農民生產、生活所需的公共物品大多是由農民以上繳稅費的方式自己承擔，農村居民得到的公共服務，如教育、醫療、文化等社會事業，以及水電、通信、交通等公用事業和基礎設施服務，無論是數量還是質量都與城市居民存在很大差別。數據顯示，在公共衛生資源分布方面，目前我國農村人口占全國人口的近70％，而公共衛生資源不足全國總量的30％。農村每千人口，平均擁有不到一張病床，而城市的平均數字，約為3．5張；農村每千人口，只擁有一名衛生技術人員，城市則在5名以上；再如農村人口醫療保險覆蓋率只有9．580，4，城市則為42．09％。截至目前，我國農村還有近1億人口沒有獲得醫療服務，3000多萬貧困人口得不到及時的醫療服務，近20％的縣未達到2000年人人享有初級衛生保健規劃目標的基本標準，4億多農村人口尚未飲用上自來水，近806的農村嬰幼兒沒有享受免疫接種。由此可見。我國農民與城市居民在享受國家的種種社會福利上反差巨大。如此不合理、不平衡的城鄉公共物品供給機制嚴重影響了農村經濟和社會的可持續發展，并且也顯然有失社會公平和公正，它使我國農村發展遠遠落后于城市，城鄉差距不斷拉大。

為從根本上改變這種不合理的局面，進一步推動社會主義和諧社會的構建，2006年“兩會”和黨的十六屆六中全會明確提出，要大力推進社會主義新農村建設，努力縮小日益擴大的城鄉差距，更好的實現社會發展的公平與公正。在建設社會主義新農村的進程中，黨中央、國務院對發展農村公共物品作出了全面部署。可以說，農村公共物品供給是新農村建設的重要內容，也是農村發展亟待加強的薄弱環節。CAdemn and Serven(2004)的研究表明，增加落后地區公共物品的提供數量和提高公共物品的提供質量對于減少收入分配差距有顯著作用。因此，積極尋求我國農村公共物品的有效治理之道無論在理論還是實踐上都具有極其重要的意義。

二、公共物品供給與我國第三部門的歷史發展

關于公共物品的供給，以薩謬爾森為代表的西方福利經濟學家們認為，由于公共物品具有非排他性和非競爭性特點，因此公共物品應主要由政府來直接提供，因為政府供給公共物品比私人提供更有效率。以環境保護為例，由于環境保護不具排他性，也就說花錢治理環境的人無法阻止其他人免費享用潔凈的環境，呼吸清新的空氣。在這種狀況下，環境治理這種公共物品就無法通過市場體系中的供需交易來提供了，這意味著社會必須求助于政府機制來提供公共物品。就我國新農村建設而言，積極發揮政府在農村供給物品供給中的作用顯然勿庸置疑。近年來，我國政府明顯加大了對農村公共物品的供給投入，尤其是對農村基礎設施類公共物品的投入，這是非常重要的舉措。但由于政府供給通常具有壟斷性、強制性、非等價性、供給信息不對稱以及供給的有限性等特征，而這些特征又往往容易造成其在公共物品供給方面的非市場缺陷，即“政府失靈”，因此，政府實際上不可能也沒有實力去包辦所有公共物品供給，尤其是涉及農民科教、精神、文化娛樂類的公共物品。也就是說，完全由政府來直接供給所有公共物品在效率上是極其低下的。在這種情況下，政府作為公共物品的唯一生產者的地位顯然有失其合法與合理性。正如世界銀行所認為的那樣，“在許多國家中，基礎設施、社會服務和其他商品及服務由公共機構作為壟斷性的提供者來提供不可能產生好的結果”。

針對政府在公共物品供給上的“失靈”，美國經濟學家科斯等人從理論方面論證了公共物品通過市場由私人供給的可能性和必要性。公共選擇理論也指出由于政府也會出現失靈現象，因此有必要在供給物品供給過程中，盡可能地引入市場競爭的力量，容許私人企業參與競爭，這不但不會給政府造成損失，相反，競爭的加強將會有效提高政府供給公共物品的效率。然而，市場雖然有效解決了私人物品的需求與生產問題，但它在公共物品的生產和供給方面卻也存在很多先天的缺陷。由于公共物品的消費具有非排他性和非競爭性特點，具有明顯的正外部效應，因此要排除“免費搭車”行為，其成本十分高昂或根本是不可能的，這時單純通過市場機制來組織供給，必然會產生供給失效或供給不足問題，無法滿足人們日益增長的對公共物品的需求。比如，隨著經濟、社會的發展，人們對社會公平和良好的社會倫理道德風尚的需求日益增加，而市場配置資源強調的是效率原則。因此，完全通過市場，遵循市場競爭的優勝劣汰法則，最終結果很可能造成社會嚴重的兩極分化，拉大貧富差距，加大社會的矛盾沖突和不穩定性。單純通過市場也顯然無法為公眾提供良好的社會風氣和道德風尚。相反，在社會經濟運行過程中，恰恰是市場提供了許多社會倫理道德規范所不希望發生的行為，如毒品買賣、色情和性交易等。可見，單純依靠市場顯然也無法滿足公眾對公共物品的需求。

20世紀70～80年代，西方許多福利國家普遍出現福利危機。由于經濟衰退、政府官僚機構龐大、財政不堪重負以及政府在提供公共服務中普遍的低效率，人們認識到，在“市場失靈”和“政府失靈”的領域，區別于政府組織和市場組織之外的非政府、非營利組織往往有著比政府更高的效率。于是，在西方世界出現了一個公共物品的供給由政府向非政府、非營利組織即第三部門轉移的趨勢。第三部門由此作為一支重要力量逐漸參與到公共物品的供給之中。“第三部門”(the Third Sector)也稱“第三領域”或“第三域”，通常是指區別于政府組織和市場組織之外的非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)的集合，是那些主動承擔社會公共事務和公共福利事業的社會中介機構。其共同特征是民間性、自治性、志愿性、非營利性、公益性和合法性等，通常也有人稱之為“公民社會”。第三部門的主要作用在于它能提供政府和市場都無法有效提供的公共物品，可以對多樣化的、快速變化的社會需求做出及時的反應，從而為需求特殊的人群提供特別的公共物品，滿足人們多樣化的需求。除此以外，第三部門還具有許多政府不具備的優勢，如第三部門能夠動員并獲得政府無法動員的本土資源和海外資源等。正如萊斯特·M·薩拉蒙所指出的那樣，第三部門由于其在市場和國家之外的獨特地位，他們通常能以較小規模、與公民的聯系性、靈活性激發私人主動支持公共目標的能力。

目前，第三部門不僅在許多國家的經濟社會發展中已發揮著重要的積極作用，而且還在全球各個層次的決策過程中施加了不可低估的影響力，其在全球的資源配置過程中的作用也越來越大。美國萊斯特·M·薩拉蒙等人在對41個國家進行分析的基礎上發現，在世界上幾乎所有的國家里，都存在一個由非營利組織組成的龐大的非營利部門，這個部門的平均規模大致是：占各國GDP的4．6％，占非農就業人口的5％，占服務業人口的10％，占公共部門就業人數的27％。自上個世紀80年代以來，第三部門在發達市場經濟國家得到空前發展。如在美國，非營利組織從60年代中期的30萬個，增至80年代末的100多萬個，而到1997年則達160萬個，其財產總額達2萬億美元，年收入為1萬億美元，占國民收入總額的11％左右。在英國，非營利部門的支出相當于GNP的4．8％。第三部門對公共物品的積極參與，大大地拓寬了公共物品供給渠道。由于第三部門運用自愿機制籌集資金，同時借助于市場機制和政府的支持，能很好地滿足公眾多樣化的公共需求。因而，當前世界各國無不高度重視第三部門的發展對本國公共物品供給的巨大補充作用。

第三部門的發展，是對長期困擾人們的市場失靈和政府失靈問題做出的回應。在西方發達國家，第三部門近20年的迅速發展對推動西方國家的社會經濟發展發揮了重要作用，這對我們尋求農村公共物品的治理之道有著很好的借鑒作用。

就我國第三部門發展而言，改革開放以前，我國高度集中的政治經濟體制決定了當時基本不存在真正意義上的非政府、非營利組織。但是，隨著我國市場經濟的深入發展和政治文明的不斷進步，我國第三部門近年來獲得了蓬勃發展。在城市，種類繁多的各種文化娛樂、社區服務站點及各種行業協會和志愿者組織活躍在社區生活的方方面面，大量非政府、非營利組織在滿足社區居民多樣化公共需求方面正在發揮著日益重要的作用。他們的存在極大地方便了社區居民生活，提供了許多政府和市場無法提供或難以有效提供的公共物品。但在農村，無論在涉及農民生產還是生活方面的第三部門發展都嚴重不足，遠遠不能滿足農民對公共物品的多樣化需求。農民在看病就醫、文化娛樂、職業技能教育與培訓等各個方面都缺乏第三部門的積極參與，這使得我國農村公共物品供給缺失了一個重要的參與主體。目前，我國除了東部發達地區農村尚有一些行業協會或市場中介組織外，在廣大中西部地區農村，第三部門發展十分緩慢，其在農村公共物品供給中的作用也遠未得到充分發揮。除了村民委員會、共青團、婦聯等傳統自治組織以外，中西部地區幾乎很少有象城市那樣遍布各領域的非政府、非營利組織。但就是這樣為數不多的自治組織，在實際生活中由于種種因素的干擾，往往還很難有效發揮其自身作用。如在農村公共物品供給過程中，村委會往往并不能對當地公共物品的實際供給產生實質性影響，大部分地方農村的公共物品供給主要還是自上而下的決策方式，農村共青團、婦聯等自治組織所發揮的作用也十分有限。由此可見，我國一方面是農村第三部門本身發展嚴重滯后，現有的為數不多的非政府、非營利組織對農村公共物品供給作用不能得到充分發揮。另一方面卻是城市中大量閑置的第三部門資源沒有得到充分挖掘和利用。因此，如何推動農村第三部門自身發展，如何整合城鄉第三部門的資源，進而充分發揮第三部門在農村公共物品供給中的作用，實際上是我國當前正在大力推進的社會主義新農村建設的一個重大問題。

三、拓展第三部門參與農村公共物品供給的對策

自上世紀80年代以來，由中國青少年發展基金會組織發起實施的“希望工程”和救助失學女童的“春蕾計劃”經過十多年的發展取得了巨大成功，其社會公益效益得到極大彰顯。如何有效拓展第三部門對農村公共物品的供給參與，進而充分發揮第三部門在農村公共物品供給中的作用完全可以充分汲取這方面的成功經驗。“希望工程”是由中國青少年基金會組織實施的一項旨在幫助貧困而失學的兒童復學的大規模公益活動，它通過籌集民間資金救助了數以百萬計的失學貧困兒童，贏得了巨大的社會聲譽。截至1998年底，“希望工程”累計接受海內外捐款16．11億元，資助失學兒童209876萬名，援建希望小學7111所。“希望工程”在實施之初采取的是—種市場化的運作方式，但在其后的運作中實際采取的則主要是一種高度社會化的運作方式。希望工程的成功實施與其組織者即共青團中央下的中國青基會充分利用現有體制資源，強調直接面對群眾，進行廣泛的社會動員的做法是分不開的。在希望工程的社會動員過程中，中國青基會特別重視利用政府、高層官員的象征作用以及有影響的媒體來進行宣傳策劃。這種精心的策劃宣傳一方面擴大了宣傳面，另一方面更為重要的是，青基會在立足社會的基礎上，充分利用中國現有體制很好地賦予了這項活動以合法性和權威性，這對獲得社會公眾的認同和支持起了重要作用。希望工程運作的社會化方式并不意味著對來自“官方的”或“體制的”因素的排斥。事實上，在中國目前仍然是政府主導型的民間組織管理體制下，“越是在基層，越是在具體的活動中，這種體制性和組織性的因素就越是明顯和突出”。希望工程的成功實施正是與其組織者立足中國現有國情，在高度社會化運作過程中同時，充分發揮了各種“官方的”或“體制性”作用是分不開的。我國獨特的政治文化傳統，決定了在我國第三部門的發展過程中，必須要正視政府的巨大影響。

(一)第三部門要充分發揮作用必須直面現有的法律和制度環境。第三部門應該因勢利導，在盡可能保持自身獨立性的前提下，努力尋求與政府、市場的良性互動。即一方面立足現實，充分利用現有體制資源，另一方面，積極推動第三部門自身的社會化運作和獨立性的發展。實際上，希望工程的成功實施AE是我國第三部門在“政府背景影響下的社會化運作方式的成功”。因此筆者認為，要充分發揮第三部門在農村公共物品供給中的作用，完全可以借鑒希望工程的這些成功做法。在鼓勵各種非政府、非營利組織盡可能獨立性發展的同時，積極支持它們充分利用現有體制資源，尋求與政府、媒體的充分合作，推動社會各界對農村公共物品供給問題的關注。

(二)積極推動農村第三部門自身的發展。充分挖掘農村第三部門包括農村外出務工、經商，發展突出的農村精英在公共物品供給中的作用。要進一步在實踐中完善村民自治制度，充分發揮已有的農村自治組織以及“村莊精英”們在公共物品供給中的作用。地方鄉鎮政府應該采取切實措施，大力引導、鼓勵并支持農村各種產業協會和民間自治組織在法律框架允許范圍內的自由發展。對那些無論在當地農村，還是在城市務工、經商發展突出的農民精英，政府在他們自愿的前提下，可以通過給他們政策上的優惠、名譽上的獎勵，或其他有利提高他們社會聲望的合法的或合適的方式，鼓勵他們組織起來參與鄉村部分公共物品的供給。當然此種做法成功的前提是地方政府必須充分發揮服務和有效監管職能，在農村公共物品供給的政策、體制等軟環境上有相當的改善。

(三)積極推動城市第三部門對農村發展的關注和支持。利用現有體制資源，積極推動城市第三部門對農村發展的關注和支持，努力形成城鄉第三部門之間的互動、支持與聯動發展的良好格局。實際上，我國近些年來在各級政府和團中央推動下開展起來的科技、文化、衛生“三下鄉”活動及“大學生志愿服務西部計劃”，正是在現有體制框架下，充分利用了城市民間力量的巨大作用。但不容置疑的是，我國目前除了“三下鄉”、“大學生志愿服務西部計劃”等活動外，其他絕大多數活動都是零星的、暫時性的，缺乏一種制度化的穩定運作機制。事實上，除了“三下鄉”和“大學生志愿服務西部計劃”等這樣的活動外，城市中還有很多可供利用的社會資源。但目前國內還很少有人對此予以過認真的關注和重視，很少有人從理論的層面，系統而理性地去關注并總結這種利用城市第三部門資源支援農村發展的問題。

在具體的支持、參與農村公共物品供給過程中，努力推動城鄉第三部門之間的雙向互動與交流，積極引導、幫助、支持城市第三部門形成一種穩定的或制度化的參與農村公共物品供給的有效機制至關重要。各級政府應努力在全社會形成關注農村發展、支持農村發展的良好氛圍，形成良好的政策、體制和輿論環境。如果我們能在全社會形成關注農村發展、支持農村發展的良好氛圍，形成良好的政策、體制和輿論環境，那么，我國農村稅費改革后日益嚴重的農村公共物品的供給問題一定會得到相當的改觀。在這方面我們完全可以積極吸取韓國自上個世紀70年代開展至今的新村運動的成功經驗。韓國旨在“富民強村”的新村運動非常重視并充分發揮非農村社會力量對農村、農業和農民的支持。韓國政府明確要求城市中的政府機關、單位、企業、科研院所、學校、街道以及軍隊的人員，要出錢出力，利用自己的專長為農村、農業發展和農民擺脫貧窮服務。在新村運動過程中，韓國政府采取組織和自發相結合的方式，積極推動城市機關工作人員，大學師生、企業人員、社區街道人員為農村、農業和農民服務。例如倡導到農村去義務勞動提高產品質量，進行品質控制和品質管理；為農業發展提供業務、技術指導，幫助農民學習文化技術知識；幫助農民生產和抗洪救災；為新村運動培養骨干力量，輸送各種人才；文藝、宣傳工作者，則利用自己的專業特長，造輿論、鼓干勁，加大對新村運動的宣傳力度。這種來自社會的物質和精神方面的支持和鼓勵，使韓國農民得到了實惠，感受到了關愛，振奮了精神，可以說這對韓國新村運動的巨大成功起了十分重要的作用。比照韓國的全面動員，我國目前的新農村建設更多的還處于政府唱“獨角戲”階段，因此，加大社會動員力度，努力在全社會形成關注農村發展、支持農村發展的良好氛圍，形成良好的政策、體制和輿論環境顯得尤為必要和迫切。

最后需要指出的是，作為彌補政府和市場功能不足的第三部門自身不是萬能的，其自身也有其內部的局限性，這種局限性也被稱為“志愿失靈”，即無法單靠自己的力量來推進慈善和公益事業。“志愿失靈”意味著第三部門要充分發揮其作用，必須要和其他兩個部門相互依賴、共同合作。因此，在充分發揮政府主導作用的前提下，努力在政府、市場和第三部門之間建立一種良好的互動關系，積極推動農村供給物品由政府一元供給向市場、第三部門積極參與的多元供給轉變將是我國農村供給物品供給的必然選擇。

責任編輯 柏振忠

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