從政府視角看中國教育的公平現狀

摘 要：政治與教育的關聯性決定了政治學是理解教育公平的重要視角，政府作為主要政治主體，對教育公平產生著巨大的影響，本文從政府這一角度從政府·管理體制和政府理念兩個層面對當前中國教育公平現狀進行了探討，提出了政府教育管理體制的改革與政府理念的轉變對教育公平的影響有著更為迫切的意義。

關鍵詞：教育公平；政府管理體制；政府理念

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0096-03

一

我國教育公平問題在科學發展觀和建設小康社會背景下日益凸現，成為理論界關注的熱點。教育公平是涉及多學科、多層面、多因素的復雜問題，它不僅與政治、經濟有緊密的聯系，還觸及文化、宗教、倫理等多個方面。當前對教育公平的內涵和中國的教育公平現狀研究主要集中在倫理學、社會學、法學、教育經濟學、管理學等角度，不同的視角自然有著不同的觀點，這種多維視角的研究無疑有助于對教育公平的內涵整體性把握，從而對我國教育公平現狀有更為清晰、更為理性的認識。教育與政治的密切關聯性，決定了政治學當然成為審視教育公平和中國教育公平現狀的一種重要的視角。在現代國家中，政治影響的這種權威更是無處不在的，教育無法也不可能逃避政治對它的制約和影響，社會政治生活中的任何一種變化都會在教育發展上烙下痕跡，脫離社會政治因素來理解教育公平是不夠全面的。從目前對教育公平的研究來看，教育公平研究給人置身于政治學視野之外的感覺。政治學是一個宏大寬闊的視角，對中國教育公平的全方位的政治學審視無疑是一項巨大的工程，政府作為最主要的政治主體，同時也是教育領域中的重要主體之一，從政府這一角度來審視中國的教育公平的現狀，抑或能更為清楚地看出中國教育公平問題的根源所在。

從目前研究來看，對教育公平有著不同的劃分，如起點公平、過程公平、結果公平，也有的把教育公平劃分宏觀和微觀兩個層次。宏觀層面的教育公平包括教育權利的公平和教育機會的公平，它是一切教育公平的基礎。微觀層面的教育公平則是指課程中的公平、教學中的公平和教育評價中的公平。宏觀層面的教育公平是微觀層面教育公平實現的前提與條件并制約著微觀層面的教育公平。本文主要是從政府的角度對宏觀的層面的教育公平進行的探討。

二

我國根本政治制度的社會主義性質與其宗旨的人民性，決定了政府管理體制在終極目標和根本價值選擇。追求公平、保障公平、為大多數人民的利益服務成為政府的價值理念。同時根本政治制度的公平的價值選擇也決定了教育的價值追求的導向，政府管理體制作為根本政治制度的具體化必然會影響到教育公平的實現程度。但是我國的根本的政治制度的公平目標追求，并不能在政府管理體制的層面上保證具體制度和運行機制的效率與公平，現有政府體制的不完善性對教育公平的影響也隨著時代的發展日益顯現。目前教育眾多不公平問題最終都可以還原為政府管理體制的因素。

(一)原有的一些制度已不能適應時代的發展與變化

我國正處于社會轉型期，經濟體制與政治體制改革正在進一步深化，政府體制改革的漸進性與復雜性決定了政府職能的轉變不可能一步到位，而制度本身穩定性的特點與歷史的慣性也使得計劃經濟時代的一些制度不能馬上退出或清除其影響。例如，對當今中國教育公平影響最大的城鄉二元結構是高度集權的政治體制的產物，其主要的制度載體是作為國家行政管理制度的二元戶籍制度，并由此衍生出的二元教育制度越來越成為當前教育困境的重要的制度根源之一。制度上城鄉之間的整體分割，形成了天壤之別的兩種教育。在當前，這種制度并沒有從根本上被動搖，相反由于其附加職能的不斷強化，在經濟地位的分化的作用下使教育不公平的現狀進一步惡化。政治體制改革使政府管理體制開始朝著中央與地方適度分權的方向演變，在縱向上中央政府逐步將教育資源的分配權力向下轉移，地方政府因此而獲得支配教育資源的權力，教育體制隨之由中央政府集權向地方分權方向發展，形成了“地方負責，分級管理”基本模式。在橫向上，從制度上開始整合體制外的教育資源，充分利用市場的力量，拓寬了社會辦學的制度空間，辦學主體突破了政府壟斷的局面。教育生機與活力的呈現使教育在效率的增長速度是前所未有的，然而，教育資源的快速增加并沒有彌補縮小已有的教育不公平的狀況，而使教育不公平進一步加劇。

對教育公平影響政治制度因素，在政府管理體制的層面上有以下幾個方面。首先，政府管理下的教育經費投入制度。根據1993年中共中央和國務院共同發布的《中國教育改革與發展綱要》第48條規定：“逐步提高國家財政性教育經費支出在國民生產總值的比例，本世紀末達到4％，計劃、財政、稅務等部門要制定相應的政策措施，認真加以落實?！?995年頒布的《中華人民共和國教育法》第54條也規定：“國家財政性教育經費支出在國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高?！苯逃涃M是現代教育事業的血液，實際上，計劃到上世紀末將教育經費在GDP中的比例提高到4％的目標至今沒有實現。政府作為教育投資的主體，然而政府理應承擔的教育投入責任沒能很好地實現，政策與法律的規定，并沒有得到真正的落實，有數據表明，在橫向上我國教育經費不但低于發達國家，低于世界平均水平，而且低于發展中國家。在縱向上，沒有實現教育經濟與財政收入的高于或同步增長，個別年份甚至出現下降的情況。教育經濟在總體投入不足和歷史欠帳造成的教育貧血必然影響到教育資源的分配，也是教育不公平的一個重要原因。

其次，政府管理下的教育資源分配制度。這主要表現在：一是城鄉之間的教育投入失衡，在二元結構社會中，農村的教育經費是通過政府面向農民征收的教育集資費、教育附加費等來支撐的，農村教育在很大程度上是農民自己出錢辦教育，在城鎮是政府的投入。至今這種區別對待的教育投入制度也正是形成我國最大的教育不公的制度根源。二是地區之間教育經費投入失衡?！暗胤截撠?，分級管理”基本模式，由于城鄉、地區之間的經濟發展水平的差異造成地區之間辦學條件的顯性失衡，進一步引起教育觀念、教師素質、科研能力等軟資源的失衡。三是在教育結構上縱向投入失衡，基礎教育尤其是義務教育的廣泛性與公共性決定了政府投資比例的絕對性與主導性，但是我國受教育人數的正金字塔結構與教育投資的倒金字塔結構明顯的反差，成為我國教育不公平的一個體制性因素之一。四是重點學校與非重點學校制度使教育投入在橫向的投入上失衡，校際之間教育投入的厚此薄彼，使教育不公平進一步加劇。

再次，政府管理下的教育收費制度。義務教育階段雖然在形式上免收學費，但對雜費收取的許可，造成了實施過程中的嚴重的亂收費現象，而目前政府許可下的對一般家庭是中小學擇校費更是把很多人阻于重點學校門外的原因。在高等教育階段，收費的雙軌制度與巧立名目的收費，使不同經濟背景的學生有著不相同的教育機會。

最后，政府管理下的教育入學制度。這主要表現在：在義務教育階段的就近入學制度使受教育者沒有選擇學校的自由，但是這一制度出于維持教育公平的初衷，在教育條件與質量差異很大的現實情況下，被淹沒在家長經濟實力與社會關系的較量之中，成為弱勢群體享受教育平等機會與進一步接受教育的藩籬。在高中階段，降分收費或假贊助之名入學的學生無疑擠占了應屬于那些來自經濟上無力的貧困家庭學生的教育資源，在很大程度上降低了憑成績與志愿入學制度的公平性。大學的入學制度的不公平性主要表現在不同地區之間錄取分數水平的差異以及定向生。

(二)轉型期政府制度的缺失也是當前教育公平困境的一個重要原因

轉型期政府制度的缺失主要表現在：一是對缺乏對已有的政府管理教育制度合法性的審查制度，北京理工大學胡星斗教授曾有過二元社會的戶口制度違憲的提案，也有人提出過高考錄取配額制度違憲的質問。二是缺乏對各個層次管理教育的地方政府監督制度，前文提到的政府對于教育投資行為雖然違犯《教育法》，但是缺乏相應的制約措施方面的立法規定，因此，有人已經提出有必要制訂《教育投入法》來合理確定各級政府對教育投入的責任。三是缺乏補償制度。建立政府組織和非政府組織共同資助弱勢群體的社會公平保障體系，完善現有的助學金、貸學金制度，同時鼓勵由民間建立的慈善性質的基金會組織，吸引民間資金，加大對弱勢群體的資助力度對降低教育不公平的程度有著重要的作用，立法機構與政府出臺相關的教育補償法律與制度的迫切性也日益突出。

三

政府理念是政府對自身宗旨、性質和意義等所持有的總的信念，也是政治自身行為與政府管理制度的價值導向，政府理念的變遷過程在很大程度上就是政府發展過程。政府理念的發展與變化與教育公平息息相關。當經濟由計劃經濟向市場的轉型勢不可擋而政府理念還在很大程度上停留在計劃經濟時代的思維模式時，政府理念也就成為阻礙中國教育朝著公平的方向發展的思想根源。政府作為國家行政的主體，政府理念也是政治理念的一個重要組成部分，而政府理念越來越成為影響當代教育公平的重要因素。政府必須把公平、責任、服務、公開作為本身行政的價值導向。政府理念作為一種心理積淀和文化傳統，有著自身的獨立性與歷史的慣性，計劃經濟時代形成的政治理念還在很大程度上困擾著我們，成為影響教育公平的重要因素。政府理念對當代教育公平的影響也是顯而易見的。

(一)公平理念的缺失

現代政治學一般認為政府最基本的責任就是保障社會活動的公益性和社會公平。從歷史上看，作為社會公共利益的集中代表者與經濟關系的調節者，國家不僅占有并使用社會公眾權力，而且是正義與公平的象征，充當社會公平正義的維護者的角色，在市場經濟的背景下，效率取決于市場機制，但是市場機制自身無法自動實現社會公平的特點，使政府成為社會公平的實現所依據的最直接力量，社會公平被視為政府理念的首要價值。長期以來，“效率優先，兼顧公平”成為政府理念往往被片面地理解為公平的程度取決于效率，這種理念在現實中由于效率與公平的內在矛盾往往導致取效率而舍公平，使政府在政策的制訂與執行中承認或鼓勵進而導致收入差距擴大或分配不公。在這種理念的導向下，在我國當前的教育過分強調英才教育、城市中心取向、重點學校與非重點學校制度就不足為奇，使教育資源的流向發生傾斜，導致教育的不公平。

(二)責任理念的錯位

現代政治學認為，凡是有行使權力的地方，就有責任，從本質意義上講，一個政府只有在它真正履行其責任時，才是理性的，才是合法的。政府作為主要的和核心的公共部門，其責任就是有效地提供包括教育在內的公共產品。在我國，公共產品供給雖然起源于公共需求，卻決定于政府的主觀判斷，計劃經濟時代形成的權責脫節，重權輕責的思維慣性，對于公共產品的認定與相應責任歸屬的劃分，存在著一定的誤區，對于發展教育這一毋庸置疑的政府責任亦是如此，這主要表現在：第一，政府過多地將教育責任推向社會，在有些方面甚至不作為，這一點主要集中在義務教育階段，眾所周知，義務教育是所有教育公共性與基礎性最強，免費是義務教育最基本的條件，但長期以來我國的義務教育尤其是農村的義務教育僅僅停留法律條文上，政府自身缺乏承擔教育義務的意識，強調家長的責任，忽視政府的義務和責任，在很大程度上把義務教育的責任推向社會，從起點上造成教育的不公平。第二，政府承擔了一些不應承擔也沒有能承擔好的責任。比如，隨著教育的梯次上升，其公共性遞減，政府所直接承擔的責任也應有所減少，這不僅體現在政府對非義務教育尤其高等教育投入的比例過高，而且還體現在，對非義務教育微觀的與直接的管理。錯位的責任理念使政府承擔了過多的份外之事而無力顧及份內之事。第三，上級政府把教育的責任推向下級。我國地方歷史、文化、人口以及經濟等方面的差異，決定了地方政府在橫向上的教育均衡能力的局限性，這就決定了中央政府應當擔負更多的責任，然而現有的政府教育管理模式在事實上是把本應由中央政府承擔的責任轉移給各級地方政府，從政策執行伊始就給教育公平留下隱患，由此導致了地區原始差異，教育發展不均衡，地區差異進一步擴大。在這種責任理念的錯位，同時在政府責任制度的設計中缺乏對政府服務對象負責的制度保證的條件下，政府就不可能履行自己的職能、承擔應有責任。

(三)服務意識與透明意識缺位

政府的權力直接或間接來源于公民權利，權力是權利的一種特殊形式，這是現代民主國家構建的理念。在社會主義條件下，人民成為真正意義上的社會主人，公民的權力才能在更廣泛的意義上轉化為國家的權力。政府權力來源于公民權力，政府權力不過是人民實現公意的手段而已，政府屬于人民并為人民服務。然而，在高度集權的政治體制下形成的以政府管理為中心、官僚主義以及官本位的思想，還在很大程度上壓抑著轉型期的現代政府的從屬性、服務性理念與公仆意識的形成與增長，政府的教育政策與教育管理活動，就容易偏離教育所應代表的利益重心，引發對公民教育權利的蔑視，把教育引向不公。

政治透明性是指政治信息的公開性，每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其它有關的政治信息。政治透明是現代民主政治理念之一，是民主與法治的基礎，越來越成為政治文明進步的重要標準之一。世界銀行在一份報告中認為，透明增加了市場信息的有效性和精確性，降低了交易成本，有助于減少腐敗，有助于增加公民參與決策的機會，從而提高了決策的民主合法性。計劃經濟時的權力運行機制使政府與其官員已習慣于權力的封閉運行與暗箱操作，習慣于公共信息內部化與信息壟斷，這種理念在新的時期不僅消解著政府的公信力與公民個體的民主意識，同時也助長了政府行為的自利性。對教育來說，透明理念的缺失必然導致政府對教育公平民意的排斥與公民教育權利的漠視，從理念的層面上不能規避政府行為在教育上的自利性，從而成為中國教育公平困境的一個內在的原因。

四

改革開放以來中國的政治發展不斷深化，從社會主義政治文明概念、和諧社會、科學發展觀、執政為民、“五個統籌”以及求真務實等觀點與理論的提出，表明了我國政治發展的在理論方面的實質性進步，為我國的教育公平的改善提供了政治環境。在實踐中，農民賦稅的免除、三級教育投入制度的動搖、從今年起大部分省市教育的“兩減一免”，都表明了對教育公平的政府行動開始。教育不公平是影響最深遠的社會不公，這一問題正在嚴重影響著社會的健康發展。如果教育改革不能把社會導向公平，不僅會限制中國教育改革的發展空間，還會影響中國社會的變革進程，已經成為建設和諧社會的瓶頸之一。

馬克思把教育看成人們的“真正利益和人類發展的正常條件”，并說：“最先進的工人完全了解，他們階級的未來，從而也是人類的未來，完全取決于正在成長的工人一代的教育?！苯逃缴婕暗缴鐣鄠€領域，教育公平現狀的改善是一個全方位的一個系統工程，從根本上說，它的改善依賴于整個社會環境的公平程度，否則教育公平的進步只能階段性和局部性。從政治視角去理解中國教育公平，雖然只是一個側面，不可能是其全部，但是至少看出，中國教育公平的進步對于中國政治發展有著很大程度的依賴程度，它的成效還取決于政治發展和經濟發展的成效就目前而言，筆者認為，政治發展尤其是政府教育管理體制的改革與政府理念的轉變對教育公平的影響有著更為迫切的意義。

責任編輯 楊小民

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