中國電子政務建設存在的問題與對策研究

摘 要：我國的電子政務建設已初具規模并逐漸進入全面實施階段，但如何走出發展階段的瓶頸時期更是成為我國電子政務建設的當務之急。本文首先介紹了我國電子政務的沿革，并明確其建設的實施意義。然后。從觀點認識、內容管理、運作模式和信息建設四個緯度全面的分析了目前我國電子政務建設所存在的主要問題，并做出客觀的評價。最后提出我國電子政務建設的對策分析，以期從理論上給我國政府提供可行性建議，從實踐上促進我國電子政務的建設。 關鍵詞：電子政務；建設；對策 中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0102-03

一、中國電子政務建設的沿革及實施意義

20世紀80年代以來，經濟全球化和信息網絡化改變了人們幾千年來形成的信息傳遞模式、人際間的溝通方式和社會管理的組織形式，促進著社會生活和政府運作模式的變革，推動了經濟結構的調整與人類社會的進步。在信息社會下，傳統的政務管理模式已不能適應時代發展的需求，電子政務的建設與推動就是在這場變革中應運而生。電子政務是在以網絡技術為核心的信息技術發展的基礎上所產生的政府管理的改革，它的概念源于美國克林頓政府，由英文E-government翻譯而來，現已被世界絕大部分國家所采用。所謂電子政務就是政府部門以信息網絡為平臺，綜合運用信息技術，在對傳統政務進行持續不斷的革新和改善的基礎上，實現政府組織結構和工作流程的優化重組，將政府的管理和服務職能進行整合，超越時間、空間的界限，打破部門條塊分割的制約，全方位的向社會提供優質、規范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現公務、政務、商務、事務的一體化管理和運行。

近年來，我國的電子政務已經發展到一個涉及公務領域、公眾部門、跨地域的綜合性行政網絡，為我國政府工作帶來了一場變革。但是，不能否認中國的電子政務建設處于發展的瓶頸時期，因此正視問題并采取相應的對策成為我國電子政務建設的當務之急。目前，從宏觀上關于我國電子政務建設的戰略方向和指導目標的相關研究已經逐漸開展，但在微觀上對其觀點認識、內容的管理、運作模式和信息建設等具體領域的研究還較粗略。缺乏系統的分析。本文著重將我國電子政務建設現存的問題進行多方面的整合、歸納，分析其問題的成因，并提出其建設的對策研究，以期為我國電子政務建設總結更全面的建設指導。

我國電子政務工程從上個世紀80年代初開展的政府機關內部辦公自動化工程開始，到今天政府上網工程的全面推進，歷經20多年的發展，已經初具規模。近年，我國的電子政務工程步入了全面高速發展階段，據聯合國發布的2004年191個國家電子政務測評結果，中國排名第74位，從這個角度來說，我國電子政務建設的確取得了長足的進步。目與此同時，電子政務作為政府資源的整合方式，作為政府與公眾的交互媒介，作為電子政府服務平臺，其實施意義也日益彰顯。

電子政務的發展以用戶為中心，按照用戶需要來設計政府的網絡職能，從而促進政府政策體制改革，構造服務性政府，實現以民為本的理念；也有利于實現政府管理方式上的創新，提高政府運作效率；電子政務系統使政府能夠建立各種各樣的政務信息數據庫和政府輔助決策系統，實現政務資源共享，增強政府決策能力和工作效率；電子政務系統還能夠使政府最大限度的公開政務信息，加大公眾輿論監督力度，從而提高政府公務的透明化，促進反腐倡廉。

二、中國電子政務建設存在的問題

我國電子政務建設雖然取得了重要進展，但整體水平仍然較低，與世界先進水平存在著差距?，F階段國內關于電子政務的理論和政策研究還很不完善，而且其應用也是處于探索階段，在理論上出現觀念認識的誤區和在實踐上存在著有尚不完善的措施，這些問題主要表現在以下四個方面：

1．電子政務觀點認識的誤區。這些認識上的誤區具體說來就是：重視計算機、電子網絡等現代信息技術基礎設施的建設，而對電子政務建設后期的維護和進一步深入研究開發工作沒有給予充分的認識，同時輕視或不清楚為適應、充分利用現代信息技術，政務工作自身應該做哪些改進，因而處于被動的地位；在網絡應用上，我國政府部門的電子政務建設又普遍存在著重網絡建設輕政務信息資源的開發和應用的現象，沒有建立起真正的應用和服務意識，因而導致電子政務建設被動，在一些政府網站上，只介紹政策法規、聯絡方式等靜態信息，政府新聞發布占據主要地位，政府網站不僅是彼此不能互連互通的“信息孤島”，而且是缺乏鮮活信息、缺乏老百姓所關注信息的“信息荒島”。而表格下載，網上申請等為公眾帶來更多價值的在線服務寥寥無幾，形成了“有網絡無應用”的尷尬局面。

2．電子政務內容管理的桎梏。我國電子政務建設缺乏整體統籌的可操作性發展規劃和規范統一的評估標準，從而很難建立高效務實的政府管理運作機制。在我國，“條塊分割”的管理體制與電子政務的統一性、開放性、交互性和規模經濟等自然特性產生嚴重沖突，各級地方政府和部門在開展電子政務時往往各自為政，出現條塊分割、部門封鎖，信息共享障礙嚴重，造成一些政府部門之間缺乏良好的合作基礎和合作激勵機制。同時各級地方政府和部門在開展電子政務時采用的標準也各不相同，沒有建立數據的保密性、完整性、不可抵賴性，給上網人員的身份真實性、隱私權等帶來極大的損害。政府是社會信息資源的最大擁有者和應用者，我國80％以上的有用信息都由政府掌握。我國各級政府部門掌握了3000多個政府信息數據庫，這些庫分屬于不同的政府部門所有，由于缺乏統一的規劃和技術標準，不能做到互聯互通，資源共享，不少數據庫甚至因其擁有單位缺乏開發利用條件而成為死庫，不能為公眾服務。由于缺乏統一的實施規劃和技術標準，加之建設初期缺乏經驗，有專家指出“電子政務建設有過濫勢頭”，電子化政府工程存在著走向“政績工程”的危險。另外，我國電子政務建設還缺乏精明強干的政務系統管理人員。大多數政府信息化工作人員素質都很低，不少的信息化工作人員沒有受過專業的信息技術教育。他們不具備為政府的高層領導提供決策信息的能力，也無法為系統開發人員提供必要的支持，擔任不了這個重要的“中間人”角色。

3．電子政務運作模式的缺失。近幾年來，中國城市政府門戶網站呈高速發展態勢，但我們仍然需要看到，中國電子政府進程尚處于發展之初。電子政務在我國存在著嚴重的地區發展不平衡問題，大城市、東南沿海地區發展水平高于中西部地區。西藏、青海、四川等省(自治區)政府網站空缺數量較多，在33個政府網站空缺型的城市中，占據了相當的比例。西藏所有地方城市均未建立自己的政府網站，其次是青海，有一半的城市尚未擁有自己的政府網站，空缺比較嚴重，再次是四川、甘肅、廣西和寧夏，這些省(自治區)尚有超過2％的城市沒有建立政府網站。技術和投入上如此，內容建設上也是如此。同時，當前我國政府部門在信息資源的開發和利用上仍然是一個相對薄弱的環節，沒有建立有效的信息資源共享機制，特別是缺乏政府部門間信息資源的有效共享。在跨部門基礎信息資源共建上，雖然我國已經開始啟動四大基礎數據庫的建設工作，但是推進效果不夠理想。我國基礎信息資源開發與利用的缺乏已經成為信息化發展的主要瓶頸。政府與公民仍然存在著嚴重的信息不對稱問題，社會對政府信息的需求與政府的信息供給存在著巨大的差距。再者，我國電子政務缺乏一個完整、統一的法律和制度框架。在電子政務立法這一重要環節上極為滯后，許多方面基本上處于空白，只是由行政機關對互聯網管理出臺了一些限制性法規，還沒有制定相關法律。最后，電子政務服務受眾對象不明確，信息服務仍是網站主體，雙向互動和網上事務處理整體薄弱。網站往往以形象展示、自我宣傳為主，而忽略了民眾的受用程度，而且門戶網站內容分類較亂，服務層次低，服務種類非常局限，個性化服務也非常弱。

4．電子政務信息建設的匱乏。從目前我國政府的網站應用來看，要構建電子政府還存在著一些潛在缺陷，如信息傳播的時效性差、技術水平單一以及網站建設具有長期性。從目前已經建立的政府網站看，幾乎所有網站的信息的更新速度過于緩慢，無法保證讓廣大公眾及時、準確地了解政府各部門的最新動向。另外，目前我國的信息技術較世界領先技術的差距還相當遠，計算機造價昂貴、速度太慢，應用軟件匱乏，能夠滿足我國用戶需求的、漢化了的應用軟件更是幾乎沒有。電子商務的推行必須以先進的信息技術為基礎，而落后的信息技術無疑會使電子政府在網上即時處理公務時受到極大的限制。電子政府建成后還面臨一些問題：數據來源的復雜性、網站建設的長期性和網絡安全的隱患性。在我國的電子政府逐步構建完成后，政府的網上應用會越來越廣泛，數據庫的信息來源也會越來越復雜。如果對各類數據缺乏統一的規劃，將會造成相同信息的不同數據庫中的重復，并且無法相互連接。如果某一數據稍有變化，就需要到政府的各個部門逐一修改，不僅沒有提高政府的辦事效率，反倒給公眾服務帶來了極大不便。電子政府的運作直接涉及各級政府的核心政務，因此電子政務的事實過程始終要具有高度的可靠性和安全性。當今世界的沖突已經蔓延到了因特網上，信息安全已經成為維護國家安全和社會穩定的一個焦點。然而，我國信息安全的現狀是非常不容樂觀的，存在相當多的安全隱患。如網絡信息安全防護能力差，很多應用系統處于不設防狀態，存在著極高的信息安全風險，另外公務員的安全意識和政府機關的內部安全機制也有待進一步提高。

三、加強中國電子政務建設的對策

近20年來，在黨中央、國務院的大力倡導和推動下，我國電子政務建設已初具規模并逐漸進入全面實施階段。江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，強調了中國電子政務建設的實施意義并為中國的電子政務建設指明了方向。

1．解放思想，更新觀念，是加速發展電子政務的關鍵。隨著電子政務的推進，互聯網的出現和迅速發展，傳統的辦公習慣和技能都將受到挑戰。解放思想，更新觀念，就是要把電子政務建設提高到轉變政府職能，創優發展環境，提高行政效率，促進廉政建設，密切黨群、政群關系的高度來認識。因此，我們要充分領會政府管理信息化在實現以信息化促進工業化、現代化的發展戰略中具有的重要意義，充分認識電子政務對提高國家競爭力的重大作用。促使行政領導的觀念轉變到行政改革與創新上來，使他們從先進生產力代表的高度來認識電子政務建設，切實能在新一輪經濟增長周期到來的關鍵時刻，支持和引導電子政務健康快速的發展。

2．明確目標，合理規劃，是切實完善電子政務的重點。電子政務建設是一項跨部門、跨領域的系統工程，特別是涉及到經濟社會各種資源的重新配置，也涉及到各種利益關系的重新調整，在電子政務建設過程中。信息化管理部門要從全局出發，站在全局的高度正確對待資源重新配置和利益重新調整，統一規劃本地區電子政務建設布局，合理安排電子政務發展計劃，與各業務工作部門加強溝通和協作，全面把握電子政務推進的工作重點和建設質量，繼續發揮好統籌協調作用。發展電子政務，國家要制定宏觀的發展規劃，建立相應領導機構，加強對電子政務的研究、規劃和組織協調，并根據國情制定切實可行的階段性目標。要按照先易后難原則統一規劃和協調推進。研究表明，電子政務在我國工商管理、稅務、金融、海關等領域實施相對容易些，但要實現跨行業、跨地區、特別是某項公共服務涉及多部門的在線服務，難度就要大得多。這不僅對公共管理本身提出了很高要求，而且對電子政務的技術、安全等都有很高的要求。因此在制定電子政務整體發展規劃和相關標準時，不僅要有相關部門的領導和IT行業專家參與，還要注重吸收部分行政管理專家參與，這樣才能使電子政務的規劃更具有權威性。

由于電子政務建設是政府行為，建設資金大多是財政支出，因此，電子政務規劃必須是計劃性的，而不是指導性的。同時，電子政務的建設和完善是一個漫長的過程，在這個過程中，我們之所以強調技術標準的統一性以及在一定的整體規劃下進行，絕不意味著要簡單地追求硬件設施的先進性，而是強調未來的可連接性和整體布局以及應用的合理性，否則就可能使電子政務的發展偏離了方向，給國家資金造成巨大的浪費。因此，中國目前發展電子政務應本著有用、適應和好用的原則，也就是說，在西部經濟欠發達地區，可以按照有用的原則發展電子政務，不能追求設施的高檔次；在中部，可以按照適用的原則推動電子政務的發展；在東部經濟較發達的地區，可以按照好用的原則發展電子政務，有些設施可以配置的高檔一些。

3．按需分配，健全體制，是穩步推進電子政務的基礎。在電子政務建設中，應以需求為向導，以應用求發展，從而確立以標準化為紐帶的原則。統一標準是互聯互通、信息共享、業務協同的基礎，在電子政務的建設中要以形成標準統一、功能完善、安全可靠的政務信息網絡平臺為目標，以連通各個隔絕系統，整合分散資源，提升系統，逐步實現信息共享為其工作重心，盡快完善我國電子政務的現有各項標準化措施。我國電子政務的建設，當務之急是健全其建設體制，應從總體標準、應用標準、應用支撐標準、信息安全標準、網絡基礎設施標準和管理標準等方面入手，構建我國電子政務的標準化體系。同時，在電子政務的建設工作中，應注重應用的合理性和系統的可擴充性，構筑統一的電子政務網絡平臺，為跨地區、跨部門業務系統的互聯和資源共享創造有利條件，以保證整個系統的可持續發展。并在推動電子政務向網上事務處理和協同工作這一高級階段發展的過程中，圍繞協同應用和“一站式”服務的目標，從管理體制、基礎平臺建設、應用平臺建設、安全保障體系、標準規范等方面進一步做好工作和加強研究，明確服務對象，合理共享資源。

在電子的政務建設工作需要一個健全的體制，而健全的運行體制必須依賴于完善的法律法規制度，以確保整個社會信息網絡化的規范發展。立法要從有利于信息技術發展、’有利于電子政務開展的角度，解決電子政務發展中亟待解決的問題，確立電子憑證的法律地位，加快電子政務的整體立法，加強互聯網的立法，加強信息化標準測定與立法，制定有關網絡安全的法律，保護數字媒體的知識產權，有關政府信息公開、信息資源開發的組織機構及其職責和政府信息資源管理等方面的法律、法規也需要健全。與此同時，還要對現行的法律、法規進行完善，要針對電子政務的工作環境，制定保密管理制度、硬件與軟件的培訓制度、政府采購制度、計算機網絡的使用制度和維護制度，并制定相應的處罰措施以保證上述制度的貫徹執行。目前，有關我國推行電子政務的兩部法律已經在制定中并即將出臺。這兩部法律分別是《電子簽“國家信息化領導小組”是目前比較合章法》和《政府信息公開法》，兩部法律的出臺將會從根本上改變政府的工作方式和工作思路，成為一場工作制度的革命。

4資源整合，信息共享，是有效實施電子政務的保障。據有關資料表明：全社會信息資源的8％是政府信息資源，因此政府信息網絡是電子政務的基礎，資源整合、建設統一的政府信息網絡實現信息的共享，是推進各地電子政務的關鍵。信息資源開發和共享，關鍵在于打破行業界限。政府資源只有做到最大限度的公用化，電子政務才能發揮最大效率。根據我國國情和政府結構、功能和運作方式，各地不能完全像美國政府那樣在公共通信網絡上構建虛擬網絡。出于國家安全和保密管理考慮，政府信息網絡應由物理上分離的兩個計算機網組成，區分為內、外網。外網，與因特網邏輯隔離，供政府與外界交流使用。內網，供政府部門內部使用，是上下級政府、政府部門之間傳遞內部信息和保密信息、協同工作的渠道。由于在內、外網中傳送不同等級的信息，因此會相應地采取不同的保密機制，如數字簽名、IP數據加密、VPN虛擬專用網等技術。在政府部門已經擁有一定的信息資源和網絡資源的情況下，如果將這些現有的基礎網絡資源加以整合利用，那么，在較短的時間內可以建成統一的政府信息網絡平臺。

責任編輯 柏振忠

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