公力救濟(jì)

摘 要：新時(shí)期“三農(nóng)”問題日益突出，成為國(guó)家和社會(huì)機(jī)制運(yùn)行中的一個(gè)瓶頸，引起了全國(guó)上下的關(guān)注，本文以農(nóng)民權(quán)利為主線，分析了農(nóng)民權(quán)利保護(hù)程度偏低的原因，并從公權(quán)力角度提出了保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的幾點(diǎn)意義和建議，希望能站在法律維度為農(nóng)民問題研究提供一個(gè)全新的視角。

關(guān)鍵詞：公力救濟(jì)；權(quán)利保護(hù)；法律意識(shí)；公權(quán)力

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2007)01-0162-05

一、有關(guān)權(quán)利保護(hù)的基本理論及農(nóng)民權(quán)利保護(hù)

什么是權(quán)利?權(quán)利可以被理解為是一種資格，行為與否的自由，行為的合法性，以及受法律保護(hù)的利益和主張，是法律賦予權(quán)利主體的一種用以享有或者維護(hù)特定利益的力量。權(quán)利早在中國(guó)古代《荀子·勸學(xué)》中就有論及：“是故權(quán)利不能傾也，群眾不能移也，天下不能蕩也。生乎由是，死乎由是，夫是之謂德操。”現(xiàn)代漢語中權(quán)利一詞最初是從西方法律或法學(xué)中引進(jìn)的，例如拉丁語之jus，法語之droi，德語recht，意語之diritto，俄語之pravo，在現(xiàn)代英語中，權(quán)利有一個(gè)專用詞right。“權(quán)利之特質(zhì)在于給所有者以利益”而這種利益非因性別、民族、身份、信仰之不同而予以區(qū)別對(duì)待。在法治文明的公理里，權(quán)利是要求被認(rèn)真對(duì)待的。是不能隨便克減的，對(duì)權(quán)利的注重是一個(gè)社會(huì)完善的標(biāo)志。

農(nóng)民的權(quán)利指農(nóng)民作為權(quán)利主體所享有的資格和據(jù)以獲得的利益。主要有兩種來源：自然權(quán)利和社會(huì)權(quán)利(也有的學(xué)者分為財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利、人身權(quán)利)，自然權(quán)利是指人天生就應(yīng)該享有的權(quán)利，他人不得隨意干預(yù)或侵害，如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，其中又包括自由遷徙權(quán)；社會(huì)權(quán)利主要是指政府授予或與他人相交換而得來的權(quán)利，如政治權(quán)利，包括受教育權(quán)和獲得社會(huì)保障的權(quán)利。權(quán)利保護(hù)作為防止權(quán)利受到侵害，給予農(nóng)民終極關(guān)懷的眾多涉農(nóng)舉措中的一種，具有獨(dú)特意義和價(jià)值。

農(nóng)民權(quán)利保護(hù)途徑，也叫農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)方式，是指采取什么樣的方法和途徑來維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利。至于非法權(quán)益，由于其本身的不合法性，自然得不到保護(hù)，甚至還會(huì)受到國(guó)家法律相應(yīng)的制裁，農(nóng)民權(quán)利保護(hù)途徑主要包括公力救濟(jì)，自力救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)，此外還有灰色途徑，但最后一種，主要是采用不合法且危害性較大的方式，本文不作過多論述。對(duì)于公力救濟(jì)，主要是指依靠國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的國(guó)家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障。又可以分為立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)和行政執(zhí)法行為。自力救濟(jì)，又叫私力救濟(jì)，是指農(nóng)民依靠自身力量來維護(hù)自身權(quán)利，包括通過人情關(guān)系、村干部、信訪或上訪等實(shí)現(xiàn)途徑。社會(huì)救濟(jì)，指通過社會(huì)民間實(shí)體或中介機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)法律上的援助或服務(wù)，包括法律援助機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、調(diào)解委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民實(shí)施的法律救濟(jì)。

二、現(xiàn)有農(nóng)民權(quán)利保護(hù)程度偏低成因分析

我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)處于一種“亞狀態(tài)”。農(nóng)民的很多權(quán)利都得不到維護(hù)，這不僅包括形式上的，也包括實(shí)質(zhì)上的，其中有農(nóng)民自身的原因，但更多的體現(xiàn)在國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利提供救濟(jì)的不足上。洪朝輝在《論中國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困》一文中將中國(guó)農(nóng)民權(quán)利貧困界定為制度層面對(duì)部分人群的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的限制和歧視所導(dǎo)致的生活貧困，屬于“想工作，能工作，但沒有權(quán)利和機(jī)會(huì)工作”所導(dǎo)致的貧困，接著，他將農(nóng)民權(quán)利貧困的表現(xiàn)分為七種情況：參與權(quán)利的貧困、遷徙權(quán)利的貧困、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的貧困、教育權(quán)利的貧困、醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)利的貧困、抗?fàn)帣?quán)利的貧困、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困。

(一)權(quán)利生產(chǎn)和分配的制約(立法救濟(jì)的不足)

所謂權(quán)利的生產(chǎn)，即是指權(quán)利的被創(chuàng)造；而權(quán)利的分配，即是指權(quán)利資源的被賦予。從農(nóng)村這個(gè)大局部區(qū)域來講，就是權(quán)利的缺乏，許多權(quán)利還沒有誕生；從國(guó)家這個(gè)大宏觀整體上來看，就是權(quán)利資源的分配存在不合理和不公平。目前我國(guó)關(guān)于農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立法存在著價(jià)值歧視和制度偏差，雖然國(guó)家在憲法中明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！钡L(zhǎng)期以來農(nóng)民得到的卻只有“差別待遇”和“非國(guó)民待遇”，農(nóng)民在中國(guó)權(quán)利資源分配中處于弱勢(shì)地位，而現(xiàn)有權(quán)利也不斷遭受漠視和侵害：政治權(quán)利上，農(nóng)民選舉受制于“四分之一條款”，每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)，四倍于城市每一代表的人口數(shù)；人身權(quán)利上，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度使得農(nóng)民失去了自由遷徙和擇業(yè)的權(quán)利；現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，社會(huì)分配政策，不能惠及農(nóng)民；農(nóng)民的平等受教育權(quán)也被排除在國(guó)家的優(yōu)惠大門之外。

(二)司法救濟(jì)與行政救濟(jì)的缺陷

我國(guó)在農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，基層人民法院和公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，他們構(gòu)成了農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)關(guān)。

1．救濟(jì)途徑的諸多問題。公力救濟(jì)的最主要途徑就是訴訟，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》均規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但由于我國(guó)現(xiàn)行司法、行政體制存在的諸多問題導(dǎo)致司法不夠獨(dú)立，地方法院的財(cái)政和人員選拔受到政府甚至個(gè)人的干擾；法官審判過程中徇私枉法，自由裁量權(quán)過大；司法執(zhí)法過程中違法執(zhí)法、濫用職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了法院的公正審判活動(dòng)，使得農(nóng)民還沒來得及“爭(zhēng)論”卻演化成了“懼訟”，也影響了法律在農(nóng)村威信的樹立。此外，目前法院的訴訟費(fèi)用偏高，訴訟時(shí)限的過長(zhǎng)也令普通農(nóng)民望而生畏，通常1000元以下的標(biāo)的需支付訴訟費(fèi)50元；1000至5萬元按4％交納；5萬元至10萬元的按3％交納，依此下去，逐步累進(jìn)，還有律師費(fèi)、代理費(fèi)、交通費(fèi)等，再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本，農(nóng)民的訴訟成本極高。審理期限上一般經(jīng)濟(jì)案件6個(gè)月內(nèi)結(jié)案，復(fù)雜的經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)6個(gè)月，就是說，起訴人可能要等6至12個(gè)月才會(huì)有結(jié)果。以上只限于可見的直接成本，如果再加上隱性的機(jī)會(huì)成本，可能代價(jià)會(huì)更大。權(quán)衡利弊，農(nóng)民往往選擇忍讓，退縮或者尋求其他非訴訟途徑解決。

其次，法院調(diào)解和行政調(diào)解，對(duì)于兩個(gè)“調(diào)解”的定位，有學(xué)者將其納入社會(huì)型救濟(jì)之中。筆者本人認(rèn)為不是很妥當(dāng)，誠(chéng)然，兩個(gè)“調(diào)解”兼具公力救濟(jì)和自力濟(jì)救的性質(zhì)，但我們就此認(rèn)為社會(huì)救濟(jì)就具有“公力”性質(zhì)和“私力”性質(zhì)，而處于兩者之間，是不妥當(dāng)?shù)?，而且雖然兩個(gè)“調(diào)解”都是雙方當(dāng)事人在“平等自愿，協(xié)商一致”的基礎(chǔ)上達(dá)成的妥協(xié)，是雙方自由意思的體現(xiàn)和私力力量運(yùn)用的結(jié)果，但兩個(gè)“調(diào)解”都是在國(guó)家機(jī)關(guān)的主持下(法院調(diào)解由法院法官主持，行政調(diào)解由行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員主持)，依照規(guī)定的程序，且法院作出的調(diào)解結(jié)果和行政機(jī)關(guān)除對(duì)民事爭(zhēng)議、行政爭(zhēng)議所達(dá)成的協(xié)議一般不具法律效力外，一般均需制作調(diào)解書，具有法定拘束力，未經(jīng)法定程序不得隨意變更。因此，應(yīng)將法院調(diào)解和行政調(diào)解納入公力救濟(jì)的二種特定方式，法律對(duì)這兩種程序的設(shè)立只是為了促使雙方友好協(xié)商、互諒互讓，合理解決糾紛和化解矛盾，這也體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)的“無訟”思想。

再次，行政復(fù)議?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的頒布，明確確立了村委會(huì)的自治性質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國(guó)家政權(quán)體系中的末梢地位，承擔(dān)著農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然通過各種手段延續(xù)著對(duì)村民自治事務(wù)的行政控制：鄉(xiāng)政對(duì)村委會(huì)選舉的干預(yù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過黨支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的財(cái)政監(jiān)控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的誘致性控制。而這些目的和手段的貫徹實(shí)施又往往以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的文件或制度規(guī)定來予以保障，依照上述法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的諸多具體行政行為存在不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。而面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“侵害”，無疑使村民和復(fù)議機(jī)關(guān)都陷入了法律上的“二難”境地：村民能否就此以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為不合法提起復(fù)議申請(qǐng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)會(huì)否受理復(fù)議申請(qǐng)。如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)接受申請(qǐng)，能夠就此果斷認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為是違法?而在實(shí)際上，要想讓上級(jí)行政機(jī)關(guān)給自己的下屬和得力助手定一個(gè)“行為非法”的罪名也是不可能的。

2．農(nóng)村公權(quán)力機(jī)關(guān)的越位和缺位。最突出的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村政表現(xiàn)出來的越權(quán)和越位，對(duì)村干部和村莊公共事務(wù)干預(yù)過多，《村組法》規(guī)定的村委會(huì)的“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的性質(zhì)沒有得到體現(xiàn)，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”沒有落實(shí)，政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”形同虛設(shè)，農(nóng)民的權(quán)利和利益沒有得到很好的保障，有人提出“壓力型體制”，對(duì)于農(nóng)村大量存在的“行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系”或“附屬性的鄉(xiāng)村關(guān)系”是一種很好的解釋，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)是陷于進(jìn)退兩難的“博弈”境地，而在權(quán)衡自身利弊之后，往往會(huì)用出“舍小保大”的抉擇。

公權(quán)力機(jī)關(guān)的缺位在農(nóng)村指作為基層法院設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出法庭的懸空或閑置。在眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中往往是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并設(shè)立一個(gè)派出法庭，一般會(huì)認(rèn)為，農(nóng)村派出法庭將會(huì)在農(nóng)村社會(huì)中在有效化解糾紛和矛盾，緩和農(nóng)村司法資源的短缺，樹立司法權(quán)威方面發(fā)揮積極作用。然而事實(shí)并非如此，派出法庭真正起到上述作用的其實(shí)很少，有的一年下來也審不了幾個(gè)案子，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出法庭“門庭大可落雀”的現(xiàn)象不為罕見。

3．公力因素導(dǎo)致自力救濟(jì)的受限。代表公力因素的權(quán)力和代表公民社會(huì)的權(quán)利間一直在進(jìn)行著一場(chǎng)較量和爭(zhēng)奪，那就是控制和反控制，擴(kuò)張與反擴(kuò)張。特定社會(huì)的權(quán)利資源總量是一定的，每個(gè)主體都試著為自身爭(zhēng)取到更多的權(quán)利，每個(gè)公民擁有的權(quán)利越少，國(guó)家的權(quán)利就越大，反之也一樣。然而，擁有控制權(quán)和強(qiáng)制力的國(guó)家往往處于優(yōu)勢(shì)地位，而一旦其處于支配地位，便掌握了權(quán)利的生產(chǎn)和分配，只有作為維系統(tǒng)一整體的整個(gè)社會(huì)機(jī)制瀕于崩潰時(shí)，才代表著公民社會(huì)的勝利?，F(xiàn)實(shí)中構(gòu)成對(duì)農(nóng)民的權(quán)利的威脅來自方方面面，若僅涉及到村民內(nèi)部個(gè)體與個(gè)體間，甚至個(gè)體與集體間的糾紛，這時(shí)只需要找一名具有較高的權(quán)威，能夠有效化解內(nèi)部矛盾并使這種解決的有效性得以維持的村干部就行了，然而隨著農(nóng)村改革開放的深入，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)糾紛，甚至涉外糾紛越來越多，各地非法侵占農(nóng)民土地，非法出售假酒假種子坑農(nóng)、傷農(nóng)事件頻繁暴出，面對(duì)這些強(qiáng)大的社會(huì)實(shí)體尤其國(guó)家機(jī)器，農(nóng)民個(gè)體自身和他們的權(quán)利顯得尤其卑微，要談維護(hù)權(quán)利，無異于雞蛋碰石頭。在中國(guó)，曾經(jīng)在建國(guó)之前紅極一時(shí)的農(nóng)民組織銷聲匿跡了，國(guó)家和政府對(duì)設(shè)立農(nóng)民組織顧慮太多，缺乏積極性和熱情，農(nóng)民組織至今仍沒建立起來，農(nóng)民的權(quán)利變成了赤裸裸的幾乎經(jīng)不住任何的威脅摧殘的分散的權(quán)利。

三、確立公力救濟(jì)基礎(chǔ)地位的重要性及意義

公力救濟(jì)，歸根結(jié)蒂就是法律救濟(jì)，確立公力救濟(jì)為主實(shí)際上就是確立法律在現(xiàn)代文明中的主導(dǎo)地位。法律救濟(jì)作為一種普遍的救濟(jì)規(guī)則，是伴隨著現(xiàn)代文明的發(fā)展而發(fā)展的，法律規(guī)則的完善也推動(dòng)著現(xiàn)代文明的前進(jìn)，世界上沒有任何一種文明能夠與現(xiàn)代法律文明相媲美：原始社會(huì)不存在法律規(guī)則，只有調(diào)整氏族成員間的氏族習(xí)慣和對(duì)入侵者的極端的打擊報(bào)復(fù)；奴隸社會(huì)的法律制度延續(xù)著原始的野蠻和殘酷及對(duì)法律人格的完全否定；封建社會(huì)法律制度否定人的基本權(quán)利的存在，一定程度上承繼了蠻野時(shí)代的嚴(yán)酷無情、專橫擅斷。公力救濟(jì)作為法律救濟(jì)的最直接體現(xiàn)形式，是農(nóng)村社會(huì)法治化，是整個(gè)國(guó)家法制現(xiàn)代化的需要，其基礎(chǔ)地位，可見一斑：

(一)對(duì)于立法來說，促使立法者聚焦農(nóng)村、農(nóng)民，加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)立法

恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位，要從這種相對(duì)平等的原始觀念中得出國(guó)家和社會(huì)中的平等權(quán)利的結(jié)論，要使這個(gè)結(jié)論甚至能夠成為某種自然而然的，不言而喻的東西”《世界人權(quán)宣言》第7條規(guī)定：“法律面前人人平等，并有權(quán)享受法律的平等保護(hù)，不受任何歧視。人人有權(quán)享受平等保護(hù)，以免受違反本宣言的任何歧視行為以及煽動(dòng)這種歧視的任何行為之害?！?966年12月16日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第2條、第3條都規(guī)定了一切個(gè)人所享受的平等權(quán)利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其它見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其它身份等任何區(qū)別?！弊?958年全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》后，中國(guó)長(zhǎng)期以來，實(shí)行城鄉(xiāng)二元身份制度，農(nóng)民受到種種歧視，并被剝奪了其根據(jù)平等國(guó)民身份應(yīng)享有的權(quán)利資源，農(nóng)民在事實(shí)上被當(dāng)作“不平等”的公民來對(duì)待，時(shí)至今日，這種不合理的制度安排衍生出的眾多矛盾開始促使立法者重新審視當(dāng)初的抉擇。面對(duì)日益突出明顯的農(nóng)村、農(nóng)民問題，立法者已是飽嘗苦果，新時(shí)期解決“三農(nóng)”問題已成為國(guó)家記事薄里的重中之重的大事，給農(nóng)民讓權(quán)，歸還廣大農(nóng)民的“國(guó)民待遇”已成為解決當(dāng)前農(nóng)村問題的根本出路。

立法是通向法治國(guó)家的第一道大門，門打不開，則意味著“法治”只是理想王國(guó)；門太狹窄，則表示“法治”是徒具形式，不具實(shí)質(zhì)。因此，轉(zhuǎn)型時(shí)期不僅對(duì)社會(huì)秩序需要進(jìn)行重新構(gòu)建，社會(huì)正義也亟待第二次分配，這種正義應(yīng)嚴(yán)格貫徹自由、平等、安全觀念，讓法律原則、理念、精神左右立法者的頭腦和手中的筆，50年的教訓(xùn)足以警示：一著不慎、滿盤皆輸。

(二)對(duì)于司法來講，司法是至關(guān)重要一環(huán)，嚴(yán)格說來，沒有獨(dú)立的司法體制和創(chuàng)新的司法價(jià)值，還有司法所追求的公平與正義的缺失，就不會(huì)有真正意義上的法治

司法從一誕生就肩負(fù)著制約權(quán)力，保障人權(quán)的重要使命(而現(xiàn)實(shí)中往往并非如此)，在任何社會(huì)成員為享有社會(huì)所許可的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)自身地位、境遇之改進(jìn)而進(jìn)行爭(zhēng)斗，而又倍感孤獨(dú)無助時(shí)，司法總是一種最后的撫慰。然而，一旦這種救濟(jì)迷失自身方向，成為權(quán)力的附庸，而且這種權(quán)力特別是行政權(quán)力的合法性本身就值得考慮時(shí)，定然有些助紂為虐的嫌疑。作為法治的實(shí)現(xiàn)途徑之一，“法治誕生于法律機(jī)構(gòu)取得足夠獨(dú)立的權(quán)威以對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范約束的時(shí)候?！?/p>

司法的另一重要作用在于維護(hù)公平、主持正義，而這一價(jià)值目標(biāo)也正是法律一直以來力圖達(dá)到的，這也是恒量法治社會(huì)程度的重要標(biāo)簽。作為公平與正義的堅(jiān)強(qiáng)捍衛(wèi)者，司法毅然立于兩者之間，不倒向一邊也不漠視另一邊，這就決定了司法“能夠冷靜地重新考慮，從而可以表達(dá)出我們最基本的價(jià)值觀念?！彼痉ǖ淖畹昧χ帧ㄔ?，通過一次次的訴訟和審判活動(dòng)，一次次的運(yùn)用法律技術(shù)和方法，一次次將法律的抽象概念適用于具體的人和事，以此來結(jié)束雙方持續(xù)緊張的對(duì)峙，人們通過法院法官的審判活動(dòng)所獲得的決不是僅局限于法律所帶來的個(gè)別正義、權(quán)利或尊言的維護(hù)，隨之而來的是法律精神和法律價(jià)值的展現(xiàn)。而在另一方面是法律權(quán)威的樹立和法治文明的體現(xiàn)，“法律權(quán)威的維系不是靠強(qiáng)力威脅，而是靠民眾的認(rèn)同，取得民眾認(rèn)同的渠道是中立的技術(shù)性的公正的司法。”而這種認(rèn)同來源于司法給予每一個(gè)公民以公正的關(guān)懷和對(duì)每一個(gè)人的權(quán)益給予平等的關(guān)注。

(三)對(duì)于行政執(zhí)法而言，有利于完善行政執(zhí)法體系，依法行政

社會(huì)契約論認(rèn)為社會(huì)中的人與人之間通過訂立社會(huì)契約，將他的全部社會(huì)權(quán)利讓渡給社會(huì)，以保障自然權(quán)利的穩(wěn)定和安全。在這個(gè)社會(huì)中，政府只不過是一個(gè)執(zhí)行公意的委員會(huì)，只不過是一種代理機(jī)構(gòu)，人民的辦事員罷了，作為主權(quán)者的人民可以按照其意志廢除、限制、變更它。社會(huì)契約與政府毫不相干，政府不是契約的一方。

作為人民公意的代表的缺陷而造成的權(quán)利未能完全或充分實(shí)現(xiàn)，而當(dāng)這種需求又因個(gè)體力量的微弱(公民個(gè)人僅是契約的毫不起眼的一方)，任何主權(quán)者也不希望看到由于政府執(zhí)政和表達(dá)機(jī)制的缺乏不能立即實(shí)現(xiàn)時(shí)，作為眾意的聯(lián)合體的政府有必要主動(dòng)尋求自身體系的完善和完美，以期更好的履行自己的職責(zé)，為人民服務(wù)。

政府的權(quán)力既然來源于人民的授予，政府行使權(quán)力的合法性當(dāng)然亦來自寫滿權(quán)利和義務(wù)的契約，政府的一切行為必須以協(xié)議的條款為依托，這其中包括政府有授予公民一定權(quán)利并保證權(quán)利行使的義務(wù)，保證依法行使自身權(quán)力而不得干涉其它權(quán)力(權(quán)利)的行使，這種契約的表現(xiàn)形式就是法律。作為與公民個(gè)體生活圈子聯(lián)系最為密切的行政行為，其實(shí)質(zhì)也是一種執(zhí)行法律的過程。只有依法行政，才能真正擔(dān)負(fù)起法律賦予的責(zé)任和義務(wù)，才能在法治道路上邁出關(guān)鍵的一步。

(四)對(duì)于農(nóng)民來看，有利于公民意識(shí)的提高和法律素養(yǎng)的培育

與法治社會(huì)相對(duì)應(yīng)的，保障法治得以實(shí)現(xiàn)的是注重主體自由追求和理性自律的公民意識(shí)，所謂公民意識(shí)實(shí)際上是現(xiàn)代社會(huì)的成員，對(duì)作為公民角色及其價(jià)值理想的自覺反映，它在本質(zhì)上呈現(xiàn)為與民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的主體自由追求和理性自律精神。在內(nèi)容上公民意識(shí)包含了以理性、自律、自由、平等、公平等價(jià)值理想為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)公民個(gè)人與政治國(guó)家及市民社會(huì)之間的關(guān)系，公民在國(guó)家和社會(huì)中的地位，公民應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)及現(xiàn)實(shí)法定的權(quán)利及義務(wù)的認(rèn)識(shí)、判斷與認(rèn)同，對(duì)公正合理的國(guó)家法律制度的自覺維護(hù)與遵從。農(nóng)民是受眾者，確立公力救濟(jì)為主要救濟(jì)方式，有利于廣大農(nóng)民真正了解公權(quán)力機(jī)關(guān)的法律作用，樹立公權(quán)力機(jī)關(guān)在農(nóng)民心目中的法律威望，真正形成公權(quán)力機(jī)關(guān)離不開人民這個(gè)“好主人”，人民也離不開公權(quán)力機(jī)關(guān)這個(gè)“好仆人”；法律需要農(nóng)民的追捧，農(nóng)民需要法律的“庇護(hù)”的相互依賴、不可分割的和諧關(guān)系。

要真正建設(shè)一個(gè)法治國(guó)家，離不開對(duì)“法律人”的建設(shè)，而“法律人”的形成有賴于法律素養(yǎng)的形成，而這一切都?xì)w咎于法律的原則、理念和精神能在一個(gè)人的全部思維中占據(jù)多大的位置，并在多大程度上被加以運(yùn)用和維護(hù)。只有將法律提升到人們?nèi)粘Ｉ钪械囊环N信仰，使人們把法律當(dāng)作習(xí)以為常的生活方式和精神追求，并在人們的日常生活中貫徹下去，才能從根本上實(shí)現(xiàn)法治，因此，公權(quán)力機(jī)關(guān)提高全民法律意識(shí)，特別是農(nóng)民法律觀念的啟發(fā)，責(zé)不旁貸，意義深遠(yuǎn)。

四、確立公力救濟(jì)為主的幾點(diǎn)建議

(一)立法上，歸還農(nóng)民平等權(quán)

目前農(nóng)民享有的“不平等待遇”和“差別待遇”實(shí)質(zhì)上都是對(duì)農(nóng)民平等享有國(guó)民身份權(quán)利的剝奪。

分配正義所主要關(guān)注的是在社會(huì)成員或群體成員間進(jìn)行權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任配置的問題。他要求，相同的人和相同的情形必須得到相同的或至少是相似的待遇，只要這些人和這些情形按照普遍的正義標(biāo)準(zhǔn)在事實(shí)上是相同的或相似的。作為世界上最大的社會(huì)弱勢(shì)群體，作為中國(guó)國(guó)民的最大組成部分的中國(guó)農(nóng)民，理所當(dāng)然應(yīng)該享有與其身份地位相匹配的各項(xiàng)權(quán)利，不能因?yàn)槭寝r(nóng)民，不能因?yàn)閮H僅是身份上和某些事實(shí)上的不同，就應(yīng)該允許法律和國(guó)家的政策規(guī)定差別待遇，雖然說平等的概念具有很高的相對(duì)性，而且這種相對(duì)性要求我們把平等的條件置于特定的歷史、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行綜合考慮和評(píng)價(jià)，然而，當(dāng)這種具有歷史意義的不平等安排因時(shí)勢(shì)的變化和人們對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)的發(fā)展而被確認(rèn)為不再必要或不再恰當(dāng)，甚至是有害于整個(gè)社會(huì)文明及其發(fā)展時(shí)，這種制度或體系安排設(shè)計(jì)理應(yīng)被改變或重新設(shè)置。如果說為了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大整體考慮，不得不犧牲一部分社會(huì)成員的暫時(shí)利益；而將這種暫時(shí)利益轉(zhuǎn)化為全社會(huì)的未來福利時(shí)，農(nóng)民已經(jīng)盡到為社會(huì)或他人的自己的最大義務(wù)，同時(shí)將自己的寶貴權(quán)利交給了國(guó)家來托管，而現(xiàn)在正是歸還農(nóng)民這種平等國(guó)民身份的權(quán)利了。農(nóng)民不怕等待，也沒有理由害怕長(zhǎng)時(shí)期的等待，但害怕沒有期限的等待。半個(gè)世紀(jì)的企求終于有了新的曙光，已經(jīng)開始的《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的起草和制訂足以給農(nóng)民以極大慰藉。但更多的權(quán)利需要予以確定，農(nóng)民需要立法者更多的關(guān)懷，也需要更多的立法保護(hù)。

(二)司法上，確實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利

第一，堅(jiān)持司法獨(dú)立，真正維護(hù)農(nóng)民權(quán)利。必須改革現(xiàn)有體制，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使自身的權(quán)力，獨(dú)立進(jìn)行司法活動(dòng)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，“法官除了法律就沒有別的上司。法官有義務(wù)在把法律運(yùn)用于個(gè)別事件時(shí)，根據(jù)他在認(rèn)真考察后的理想來解釋法律，獨(dú)立的法官既不屬于我，也不屬于政府。只有這樣，才有望跳出“官只為官，官官相護(hù)”的怪圈。才能起到權(quán)力制衡的作用，當(dāng)然。堅(jiān)持司法獨(dú)立并不意味著司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)不受任何制約和監(jiān)督，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力只會(huì)導(dǎo)致腐敗。司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定和法律程序辦事、準(zhǔn)確運(yùn)用法律。

第二，降低訴訟成本門檻，其中又包括顯性成本和隱性成本，除應(yīng)明確訴訟費(fèi)用減免緩的對(duì)象和范圍外，還應(yīng)提高訴訟效率，減輕農(nóng)民的“訟累”，對(duì)于符合條件的起訴，應(yīng)盡快立案和開庭，并在法定期限內(nèi)盡快結(jié)案，因?yàn)椤斑t來的正義非正義”，在這里，須加強(qiáng)農(nóng)村司法隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村司法人員素質(zhì)，充實(shí)農(nóng)村司法力量，此外，還應(yīng)實(shí)行行政訴訟成本國(guó)家承擔(dān)原則：行政機(jī)關(guān)敗訴，毫無疑問應(yīng)承擔(dān)一切訴訟費(fèi)用；如果農(nóng)民敗訴，只要起訴行為動(dòng)機(jī)純正、合法有理，應(yīng)該不予要求承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

第三，實(shí)現(xiàn)司法所職責(zé)轉(zhuǎn)變，作為農(nóng)村地區(qū)唯一的司法行政機(jī)構(gòu)的司法所，其本身性質(zhì)和地位決定其職責(zé)顯得過于龐雜，而這種局限也限制了它的另一面的發(fā)揮——法律援助作用力度不足，因此，應(yīng)將司法所從職責(zé)范圍上予以收斂，將其職責(zé)定位于法治宣傳教育和對(duì)社會(huì)法律援助機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督上來。

第四，突出派出法庭作用。農(nóng)村中人情關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，人們傾向于以人情倫理來約束彼此行為，就應(yīng)該注重法庭調(diào)解在預(yù)防、化解農(nóng)村矛盾糾紛中的基礎(chǔ)性作用。能立即解決的糾紛應(yīng)就地解決，一來可以提高訴訟效率，二來可以減輕縣法院的負(fù)擔(dān)。法庭應(yīng)打破常規(guī)的“不告不理”思想，應(yīng)依職權(quán)積極發(fā)揮主動(dòng)性作用，提倡“法庭入鄉(xiāng)。法官入戶”，采取巡回辦案的方法，使法庭在農(nóng)民中產(chǎn)生親和力，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)法院的認(rèn)同感和對(duì)法律的接受程度。

(三)行政執(zhí)法上，依法行政，健全行政體系

關(guān)于行政與法律關(guān)系，有“依法行政”，“司法行政”之稱謂，漢斯·凱爾森認(rèn)為行政與法律間并不存在重大區(qū)別，并且指出，每一項(xiàng)公共行政管理的條例實(shí)際上同時(shí)也是法律律令，他認(rèn)為“公共政策都是以一種同樣的方式加以執(zhí)行的，即通過將一項(xiàng)強(qiáng)制性法令施加于某種可欲事態(tài)的對(duì)立面之上的方式來實(shí)現(xiàn)此一可欲事態(tài)的。作為實(shí)施強(qiáng)制力的機(jī)構(gòu)，國(guó)家及是一個(gè)‘邁達(dá)斯國(guó)王’，他的手所觸之物都會(huì)變成法律?！毙姓鳛榉傻淖钪匾獋鬏斆浇?，在古代中國(guó)，還沒正式建立司法制度之前，一直集立法、行政、司法于一身，即使在當(dāng)今法律文明時(shí)代，行政在社會(huì)生活中所追求的效率與公平也正是法律所力求的。然而，在所有國(guó)家權(quán)力中，行政權(quán)力是最桀驁不馴的，行政權(quán)力一旦失去制約，就會(huì)變成脫僵的野馬，給社會(huì)和人民帶來嚴(yán)重危害，如果不對(duì)公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認(rèn)為是便利的手段方面的權(quán)力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因?yàn)檫@將淪為純粹的權(quán)力統(tǒng)治，用法官弗蘭克福特(Frankfurter)先生的話來講，“自由裁量權(quán)，如果不設(shè)定行使這種權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，即是對(duì)專制的認(rèn)可?！蹦切樗麨槎也皇堋袄硇砸蛩亍奔s束的行政官員，不能被認(rèn)為是在法律框架中工作。在法律國(guó)家中，政府的行政活動(dòng)乃是在規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)展開的，而且行政官員在用一項(xiàng)政策決定或個(gè)別裁決之前，必須嚴(yán)肅考慮他的行動(dòng)是否超越了法律所賦予他的自由裁量權(quán)的范圍。

要想確立行政在公力救濟(jì)中的重要一環(huán)，僅有在法律框架內(nèi)依法行政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須鍵全和完善行政體系和救濟(jì)方式。行政作為最廣泛和最深層次的權(quán)力，已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的方方面面，救濟(jì)體系的不完善必將造成自我束縛。對(duì)于(1)行政調(diào)解，由于其預(yù)防、化解矛盾和糾紛的有效性，理應(yīng)強(qiáng)化其基礎(chǔ)性作用(2)行政復(fù)議，由于其局限性，除依法必須先申請(qǐng)行政復(fù)議外，應(yīng)盡量轉(zhuǎn)為行政訴訟。(3)交通管理辦公室應(yīng)明確自身職責(zé)，防止非法侵害農(nóng)民權(quán)利事件的發(fā)生。

(四)公權(quán)力機(jī)關(guān)的其它職責(zé)——完善鄉(xiāng)政村治的設(shè)想

對(duì)農(nóng)民進(jìn)行有效保護(hù)還必須建立農(nóng)民自己的利益表達(dá)機(jī)制。“任何權(quán)利的背后，其保障機(jī)制都取決于政府與公民力量的對(duì)比關(guān)系，但中國(guó)農(nóng)民的自我保護(hù)能力弱，……缺少自己的代言機(jī)構(gòu)，農(nóng)民既無法保障自己的權(quán)利，也無法影響國(guó)家的政策和行動(dòng)?！睘榇?，政府于農(nóng)民和農(nóng)民自身需建立起農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化組織，考慮到成本可能會(huì)很高，可以以現(xiàn)有的村民立，由于自治組織為依托先行建立鄉(xiāng)村文化組織全國(guó)很多地方已經(jīng)建家庭經(jīng)濟(jì)的分散性和市場(chǎng)發(fā)育程度的不充分，一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織難以建立起來，待時(shí)機(jī)成熟后，在市或縣設(shè)立以村自治組織為分支機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一農(nóng)民組織，伴隨著農(nóng)民組織的發(fā)展和成熟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用亦應(yīng)由前期的“干預(yù)與控制”轉(zhuǎn)為后期的真正意義上的“指導(dǎo)與協(xié)助”。而統(tǒng)一農(nóng)民組織無疑將在制衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的擴(kuò)張，保障農(nóng)民上訪信訪權(quán)益，加強(qiáng)與公權(quán)力的力量對(duì)抗方面發(fā)揮積極作用。

責(zé)任編輯 劉鳳剛

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