中國民間組織管理研究

摘 要：近年來，我國采取了一系列重要舉措，有力地促進了民間組織的快速健康發展。但其中的幾個難點問題也逐步凸顯，對民間組織管理工作提出了嚴峻挑戰。作為政府相關職能部門而言，要解決這些問題，必須轉變觀念，完善相關政策法規，重新定位民間組織管理部門，并優化管理方式，避免“一抓就死、一放就亂”的惡性循環。

關鍵詞：民間組織；管理；難點；對策

中圖分類號：C23 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0089-04

“民間組織”是指中國公民按照一定的宗旨和系統，自愿組成的從事非營利活動的非官方社會組織的總稱，是具有民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性等特點的社會組織。由于各國在歷史、文化和法律制度上的不同，對類似組織內涵和外延的界定以及稱呼也存在較大差異，有的稱之為“非政府組織”(NGO)、“非營利組織”(NPO)、“慈善組織”，也有的稱之為“志愿者組織”、“公民社會”、“第三部門”等。目前我國政府文件認可的民間組織的范疇主要包括社會團體(“社團”)、民辦非企業單位(“民非”)和基金會三種類型。自20世紀90年代以來，我國民間組織數量快速增長，近幾年更是以年增長10％——15％的速度發展。1989年在全國民政部門登記的民間組織僅有4544個，而據國家民政部網站公布的統計數據，截至2005年底，在全國民政部門登記的民間組織已有319762個；民辦非企業單位共147637個；基金會共975個。我國已初步建立起門類齊全、覆蓋廣泛的民間組織體系，形成了層次不同、區域有別的民間組織發展格局，其在參與環境保護、扶持弱勢群體、幫助貧困地區、提供就業崗位、創辦民辦教育、進行慈善捐助、促進行業自律等許多方面發揮了越來越重要的作用，成為社會經濟發展中不容忽視的力量。民間組織發展的新形勢對民間組織管理提出了更高的要求，需要我們對當前民間組織管理的現狀和難點加以分析研究并提出相應對策和思路。

一、中國民間組織管理現狀

(一)初步建立了民間組織管理法律法規政策體系?！渡鐣F體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《外國商會管理暫行辦法》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《民辦教育促進法》、《中外合作辦學條例》等一系列法律法規的相繼出臺，為民間組織管理提供了制度保證。同時，各地方政府根據國家的法律法規，結合本地實際，也制定了一些民間組織管理的地方性政策法規，使民間組織管理工作進入了法制化、規范化的軌道。

(二)形成了民間組織的雙重管理體制。目前我國對民間組織實行的是登記管理機關和業務主管單位雙重負責的管理體制。登記管理機關主要負責民間組織的籌備審批、成立審批，指導民間組織建立健全各項管理制度，核定民間組織的人員額度，協助開展民間組織中黨組織的建設。同時，對民間組織進行年度檢查，監督管理民間組織的活動，查處違法行為，實施行政處罰。業務主管單位主要側重于民間組織的日常業務管理。此外，一些地方還在雙重管理的基礎上成立了民間組織的綜合協調機構，比如上海市就成立了“社會服務局”，與登記管理機關、業務主管單位等有關部門綜合協調。

(三)分類指導、突出重點。近年來，民間組織管理部門根據產業、行業、專業等不同特點，對民間組織實施分類指導，進一步增強管理的針對性和有效性。一是對依法登記注冊的民間組織實施規范管理；二是對未正式登記的民間組織(比如社區群眾文化團隊、學生社團、網絡社團等“草根”性的民間組織)實施引導管理；三是對涉外民間組織實施歸口管理。在分類管理的同時，國家本著“合理布局、優化結構、突出重點、注重質量”的原則，對于行業性、公益性、慈善性等符合經濟社會發展需要的民間組織予以重點扶持。

(四)對民間組織的活動進行了有效的監管。根據中央有關精神和管理工作實際，民間組織管理部門對社會團體和民辦非企業單位分別進行了復查登記，對一些民間組織進行了清理整頓，并加大了依法取締非法民間組織、查處民間組織違法行為的力度。同時，幫助民間組織建立了以章程為核心的內部管理制度和民主決策制度，促進了民間組織自律機制的形成。

(五)對民間組織黨建工作進行了有益的探索。在中組部、民政部《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》下發后，各地方政府和民間組織管理部門在充分調研和廣泛聽取意見的基礎上，結合本地實際，對民間組織黨建工作進行了許多有益探索，比如：成立專門機構、出臺相關的地方性政策法規、建立完善的黨建工作體系、分類推進黨建工作等。目前，已經建立黨組織的社會團體占到了總數的一半以上。

二、問題與障礙：民間組織管理中的難點剖析

(一)“雙重管理”體制：去還是留

目前我國對民間組織采取的是“雙重管理”體制，即民間組織從籌備到成立、開展活動、變更、注銷等都要由業務主管單位和登記管理機關雙重審查和批準。這一規定除了申請手續繁復，審批條件苛刻外，還使得相當數量的民間組織由于找不到合適的“業務主管單位”而無法獲得“準生證”。有的不得不改頭換面，以工商登記的形式尋求合法注冊，以營利性企業的名義開展非營利性的慈善事業和公益活動。而工商注冊必須按企業的標準納稅，這就加重了運作成本，嚴重打擊了民間組織的積極性，許多民間組織不得不關門歇業；還有的民間組織由于找不到合適的“業務主管單位”，不能合法登記注冊，只能成為“黑人黑戶”，從而成為管理的盲區。從業務主管單位的角度來講，隨著民間組織數量的增加，每一個業務主管單位管理的任務越來越重，但管理的人手卻很少，而且往往身兼多職，一人多崗、一崗多職的現象比較普遍，精力的有限使其對所屬民間組織的情況知之甚少，客觀上難以進行有效管理。同時，由于業務主管單位沒有行政執法權，缺乏衡量和追究手段，因此在管理上對民間組織沒有多少約束力。此外，有些業務主管單位認為自己是出于無奈才承擔了業務主管的職責，在主觀上并不愿意，因而在實踐中也并不積極對民間組織進行管理，甚至放棄管理職責，以至于所屬許多民間組織成立數年，除了年檢時按要求蓋章外，平時幾乎沒有什么聯系，基本放任自流。

因此，一些學者認為，業務主管單位應當退出，給予民間組織更大的自主空間，取消“雙重管理”的中國特色模式。但也有一些學者認為，在目前的情況下不能斷然取消雙重管理體制，而是應該采取一些過渡的措施，對民間組織管理體制進行改革。

(二)民辦非企業單位的營利化傾向

“營利化傾向”是指民間組織通過舉辦實體等方式運作于市場，脫離了會員，其最終趨向目標是市場營利組織，偏離了民間組織的本質。這一問題主要存在于民辦非企業單位當中。從《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定看，非營利性是民辦非企業單位的一個重要標志。但實際情況是，在民辦非企業單位中普遍存在著公益性要求與營利性動機共生的現象。一方面，一些民辦非企業單位的公益性行為往往和較高的營利性動機交織在一起；另一方面，公眾對民辦非企業單位的公益性感受不明顯，甚至有較多的負面評價。事實上，也確有不少民辦非企業單位借“非營利”之名，謀“避稅”、“營利”之實。

民辦非企業單位的“營利化傾向”主要可以歸結為以下幾個原因：

第一，產權不清。這表現在：一方面，公益產權與個人產權不清。公益產權根源于公益性，其特征是以社會整體利益為目的，而不是經營者的個人利益。民間組織的產權應該是一種公益產權而不是個人產權。但相當多的民間組織卻并不這么認為，他們在享受著非營利組織稅收優惠的同時卻將組織所獲利潤用于個人分紅；另一方面，集體產權與管理者產權不清。集體產權是指產權歸民間組織所有會員所有，因而其運作、收益的使用也由全體會員決定；管理者產權是指一些民間組織的管理者以組織的名義謀取其個人或日常工作人員的利益。他們將工作重心放在進入市場搞實體，而不是滿足會員的要求?；蛘哒f，由于他們沒有能力為會員提供有效的服務，所以組織本身就在實質上脫離會員、進入市場。產權不清是導致一些民間組織營利化的關鍵。

第二，被動歸類。一個組織是否作為非營利性的民辦非企業單位存在，并非完全出于自己的選擇或資金的來源，而是依據其活動領域。比如提供教育、醫療服務的民辦機構，在青島就被統一劃歸到民辦非企業單位。而實際上，其中很多組織是愿意登記為企業的。還有大量職業培訓類的民辦非企業單位，雖然勉強作為“民非”而存在，但內心更希望能夠成為企業。其實，強行劃歸為民辦非企業單位并非意味著這些組織就是公益組織，一定有益于社會。至少，它使政府失去了一部分稅收來源，也失去了這些組織在市場中才能完全獲得的激勵機制。同時，也為這些民辦非企業單位的“營利化傾向”埋下了隱患。

第三，法規不嚴?，F有的法律法規尚沒有在民辦非企業單位如何確保其公益性和非營利性上做出嚴格的規定，使其有了操作的空間。此外，廣大公眾對于民間組織的“非營利性”還缺乏一個正確、統一的認識和理解。尤其是對于民辦非企業單位，很多人并不知道它們是非營利性組織。在不少“民非”負責人心目中，“民非”也可以有營利要求，且具有企業化性質。這些錯誤認識也導致了許多民辦非企業單位的“營利化傾向”。

(三)草根民間組織的管理困境

近幾年，草根民間組織的活力和社會作用越來越受關注。草根民間組織參與人數多，活動多，具有形式上的松散性和內在的凝聚性，并且呈多樣化、規模化發展趨勢，社會化程度也逐漸提高。這些草根民間組織滿足了一部分社會群體的需求，豐富了人民群眾的文化生活，有力地推動了中國民間力量的生長，彌補了政府、市場以及事業單位和自上而下民間組織的不足。但是，由于現行民間組織登記管理制度的門襤限制，大多數草根民間組織其實只得到社會合法性，并沒有也很難得到政治、行政和法律方面的合法性。它們一般僅在社區內有一個備案，其發展基本上取決于基層政府及其派出機構的態度：如果持積極態度，那么這些草根民間組織的活動就好開展，人員好組織，經費好籌集；相反，如果持消極態度，那么草根民間組織應有的社會作用就得不到發揮，活動難以開展，甚至連活動場地都沒有，面臨生存困境，基本處于自生自滅的狀態。同時，草根民間組織的“管理缺位”問題也比較突出。一些管理部門認為草根民間組織“小魚不起浪”，對它們重視不夠，未將其納入規范管理的軌道，相關職能部門對草根民間組織的管理仍停留在被動管理層面，投入的管理力量不足，工作思路單一、手段缺乏，對于草根民間組織的具體活動無法掌握，管理工作跟不上草根民間組織發展的要求。

此外，草根民間組織的管理主體不明確。以社區群眾文化團隊的管理為例：群眾文化活動團隊是由群眾自發形成的，大多數未經審批登記，規模、人數也千差萬別，現有的管理機構也是各不相同。它們基本上是在社區開展活動的，區和街道應負主要責任。但現實是，群眾文化活動團隊有街道宣傳科負責的，也有居委會管理的，還有一些民間組織自己管理的，管理主體不明確，呈現多頭管理的局面。草根民間組織相關的法規制度也不健全，這一方面使得草根民間組織難以享受政府在人力和財力上應當給予的支持，另一方面也給草根民間組織的依法管理帶來了難度，因而也就難以通過加強對草根民間組織的監督管理而保證團隊活動的公益性、服務性和合法性。同時，相關法規制度缺失又會造成草根民間組織本身的組織結構和內部管理制度的不健全，使組織的持續健康發展缺乏制度保障，難以形成“自我管理、自我服務、自我發展”的自律機制。

(四)亦“官”亦“民”——民間組織的“半官方性”

中國目前NGO給人印象最深的一個特征，就是它們的“半官方性”?！鞍牍俜叫浴币部梢员硎鰹椤耙喙僖嗝瘛薄ⅰ肮倜穸匦浴被颉皽收M織”。目前，我國一些“民間組織”其實是政府組建的，實際上是一套人馬兩塊牌子。這些組織在運作網絡、資金來源、公眾信任度等方面，都依賴于政府，實質上是作為政府的附屬機構在發揮作用，嚴重偏離了民間組織的本質屬性。經?？梢钥吹降默F象是：一些民間組織把政府部門作為“資源提供者”，并主要為政府部門或某些工作人員“打工”，儼然成為了“二政府”；一些政府部門把民間組織看成是附屬物而不是平等的法律主體，指揮民間組織辦事，安排富余人員和退休人員去民間組織工作，決定民間組織內部事務。在這樣一種依賴——控制的關系中，一方面，民間組織喪失了民間性、獨立性、自治性，失去自身活力和在社會管理中的獨特作用，逐漸演變為“準政府組織”；另一方面，政府職能轉變進程也因此而滯緩，政府形象也因一些“準政府組織”的不當行為而受到損害。

出現這一問題的原因也十分復雜?？傮w看，一方面，由于我國民間組織獲得政府認可、獲取政策扶持和資金支持的能力從一開始就決定了其自身發展空間的大小，因此從屬或“掛靠”于某個政府權力機關，成為不少民間組織必須爭取的必要條件。即使做不到這一點，一些民間組織至少也要尋求與權力中樞有直接聯系的個人(包括退休官員或官員親屬等)的參與和支持，這就使得民間組織不可避免地對政府存在較強的依賴關系；另一方面，政府部門擁有對社會資源進行壟斷性分配的權力。一些政府行政部門在既得利益的驅使下，難以割舍已有的權力。權力部門化不但阻礙著政府職能向外轉移，甚至還可能出現截留權力、擴張權力的現象。一些政府部門通過發起創辦民間組織變相地截留權力，甚至出于自身利益隨意擴大職能，干預本應由民間組織管理的事務，從而達到獲利與控制的目的。

三、對策與建議：民間組織管理創新

(一)轉變觀念：民間組織管理創新的前提

1．要改變用“泛政治化”的觀念看待民間組織的思維方式。行政管理與政治分離的觀念產生了當代公共行政理論，也使“服務政府”等概念得以確立。從我國的發展現狀看，多數民間組織不是政治組織，其角色和作用首先和主要在于經濟、社會運行領域。在對民間組織的認識上，要更多地從社會運行和行政管理等角度看問題，改變過于強調政治、乃至完全從政治角度考慮問題的習慣思維方式。事實上，民間組織發展中存在的一些問題，很大程度上來自于制度安排和政府管理的不到位，而不是民間組織自身發展的必然傾向。

2．要將培育和發展民間組織并發揮其社會功能，作為我國社會現代化轉型的一項重要任務。市場經濟體制促進了民間組織的發展，市場經濟體制也需要民間組織發揮規范市場、提供政府難以滿足的部分公共服務等作用。我國民間組織的不發達狀態，是長期實行計劃經濟體制的結果，也是市場導向的改革尚未完全達到目標的表現。需要認識到，建設社會主義市場經濟體制需要發達的民間組織體系；民間組織發育完善程度是現代社會發展的核心內容，也是我國社會現代化進程中的一個重要指標。

3．要正確認識權力部門與民間組織的關系。要真正將民間組織視為“第三部門”，割斷民間組織與政府權力部門的“天然紐帶”。要樹立尊重公眾意志、重視公共權利的觀念，重視民間組織的社會代表性，在平等的基礎上建立政府權力部門與民間組織的溝通、理解和協商關系。

(二)完善政策法規：民間組織管理創新的制度保障

1．建立公益產權制度。首先，要明確公益產權的概念。公益產權區別于私人產權和公有產權，公益產權的基礎是社會捐贈和以稅收優惠等形式獲得的公益資產，它面對的是多元責任主體，并承擔社會公益責任，因而是一種特殊的產權形式。由于我國正式制度中尚未有公益產權概念，盡快確立這一概念并用于界定民間組織的產權，顯得十分必要且迫切；其次，要建立公益產權運作監督機制。可參照現代企業制度在民間組織內部建立志愿性的董事會，完善內部治理結構，并加強政府對民間組織的審計監督；再次，要建立公益產權破產轉移機制和民間組織退出機制。當某個民間組織無法繼續生存時，國際上的一般做法是將其資產轉給其他民間組織或收歸政府財政，這樣就可以避免利用民間組織破產之機無償獲取公益資產現象的出現。

2．健全法律法規。當政府和民間組織之間建立了特定的關系時，就需要一套法律制度為民間組織及其與政府的互動建立一個框架。近年來，國家先后出臺了很多政策法規，對保障民間組織健康發展和確保民間組織管理工作有法可依發揮了重要作用。但隨著民間組織的快速發展，一些法條已經滯后于形勢的變化。比如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中，登記對象、范圍不明確；非營利性問題界定不清，難以操作；對從業人員的合同關系、工資、福利待遇沒有作出明確規定，導致執行中隨意性較大，給“民非”帶來招人難、留人難、爭議處理難等問題；對注銷登記后財產的處理缺乏具體規定，舉辦者擔心自己投入的資金一去不返，影響了投資積極性，制約了“民非”發展的規模和檔次。因此，必須進一步修改和完善現有的民間組織法規。同時，針對我國民間組織涉外活動、境外非政府組織在華活動、網上社團、社區群眾文化團隊等也要盡快出臺相應的政策法規。

3．民間組織管理部門要建立以誠信教育、信息披露、社會評估和分類監管為主要內容的民間組織誠信制度。具體而言就是民間組織管理部門通過制定誠信公約、發布誠信倡議等方式在民間組織中廣泛開展誠信教育，逐步形成以追求誠信為核心的民間組織文化；將民間組織的有關重要信息，如重大活動、財務狀況、舉報信息等，通過民間組織誠信建設體系信息平臺或新聞媒體向社會披露，以便于社會監督。同時，進行社會期望值和民間組織公信度調查，綜合整理，定期向社會公布；逐步建立科學、公正、規范、權威的民間組織誠信評估指標體系，并通過誠信評估機構對民間組織是否保持非營利性和公益性、是否在登記注冊的業務范圍內活動、活動是否具有合法性等進行評估；根據民間組織誠信評估的結果，對長期誠實守信的民間組織予以表彰和獎勵，如授予榮譽稱號、給予更多的財政撥款和資源支持等。對失信的民間組織公開曝光，采取相應的懲罰措施，并將其作為日常監督管理的重點。對從事危害社會活動的非法民間組織要依法打擊取締。這樣既能鼓勵民間組織之間合理正當的競爭，使民間組織優勝劣汰，又能正確引導政府撥款和社會捐贈，集中社會資源，發揮最大效益。

(三)重新定位管理部門：民間組織管理創新的關鍵環節

1．要重新定位登記管理機關。加強登記管理機關在執法、監督、投訴受理等方面的職能，并依靠社會力量逐步建立起廣泛的社會監督體系，在條件成熟之后可嘗試建立類似英國慈善委員會那樣的立法監督機關。社會監督的主體包括社會公眾——尤其是相關權益者、民間組織本身和媒體，他們最終需要歸口到民間組織管理部門統一實現執法要求?！吧鐣对V制度+政府受理部門+政府部門向社會公開其掌握的信息”也許是一個綜合模式，這不僅促使政府從全面的干預中退出，而且有效的監督也能減少人們對民間組織的過分擔心，減少它們成立時的障礙。

2．改革業務主管單位。業務主管單位的存在已越來越不適應民間組織進一步發展的需要，但如果斷然取消又會忽視我國處于轉型期的國情。因此，可以允許具備一定條件或一定領域的民間組織試點向單—監督管理體制過渡。比如：對于那些業務范圍難以在現有政府職能部門或社區范圍內涵蓋、并且難以找到合適的業務主管單位的民間組織，可試行單一登記主管制，即取消業務主管單位；對于那些在社區活動的草根民間組織可試行單一社區管理制，僅由管理部門備案即可。接下來可以考慮在政府采購上發揮業務主管單位的主體性作用，使之主要扮演資源提供者同時也是項目運作監督者的角色，這樣業務主管單位和非政府組織主要通過項目紐帶展開互動，逐步拉開距離，最終達到分領域取消業務主管單位直接管理非政府組織的目標。

(四)優化管理方式：民間組織管理創新的落腳點

1．創新組織載體。民間組織的登記管理機關應實行政事分離，如成立“民間組織服務中心”等一類的民間組織，通過民間組織管理民間組織，并通過政府購買服務的方式，委托其承接民間組織登記管理中的事務性、服務性工作，包括組織培訓、咨詢接待以及民間組織年檢的部分工作等，讓民間組織發揮服務作用，這樣既可以滿足民間組織自身需要服務的社會需求，也順應了民間組織登記管理機關轉變職能、提升管理服務水平的發展趨勢，有助于加強民間組織自律，促進其自我完善。

2．建立現代化、智能化的“網上社團”管理信息系統。首先，對國際互聯網上與“網上社團”活動相關的網站和網頁進行分類搜索，以確定哪些已經發展成為“網上社團”組織，并建立其基本檔案，為進一步觀察和管理提供線索和依據；其次，對“網上社團”的活動內容進行搜索、統計和分類，將有關社團活動的主要內容下載，進行分類梳理并匯總成冊；最后，對“網上社團”開展活動的網站進行必要的管理和監督，以進一步規范“網上社團”的管理。

3．積極推進“社團進社區”。注重培育發展公益性、慈善性的民間組織，并引導其在社區建設和管理中發揮作用。對社區中規模較小、專業性不強的民間組織，區(縣)黨委和人民政府可授權街道黨工委、辦事處履行業務主管單位的職責。

總之，社會的現代化轉型對民間組織的發育和發展產生了內在的推動。由于非政府組織具有“兩面性”，因而“發揮其積極作用，限制其消極作用”成為長期以來我國政府政策取向的基本準則，但在實踐和操作層面上的管理難題尚未得到根本解決，結果常常發生“一抓就死、一放就亂”的惡性循環。政府在政策選擇上也經常處于“抓”和“放”的兩難境地。因此，作為政府相關職能部門而言，要解決目前在民間組織管理方面的難點問題，首先要轉變觀念，完善相關政策法規，重新定位民間組織管理部門，并優化管理方式，然后通過提升民間組織的作用，授權或賦予其一定的角色來積極扶持民間組織的發育和發展，使之有能力以主體姿態參與社會管理，并與民間組織建立起良性互動的合作關系，形成自上而下與自下而上相結合的權力運行機制，共同推動社會發展。

責任編輯 張國強

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