北京奧運會志愿服務法制化研究

摘 要：奧運志愿服務是奧運會重要的組成部分，北京奧運志愿者招募工作業已啟動，如何對奧運志愿服務進行管理與北京奧運的成敗息息相關。法律是人類社會具有最高效力的規則體系，將北京奧運志愿服務管理納入法制化的軌道不僅能夠賦予管理規則最為剛性的約束力，從而保障志愿服務的高效有序進行，而且能夠提升民眾對奧運志愿服務的認識，為更為廣泛的志愿服務立法提供理論儲備和實踐支持。立法過程中應堅持以人為本，強調民眾參與的廣泛性和長期性，尊重奧運規則，吸收國外經驗，突出中國特色。其立法架構應當包括立法目的、奧運志愿服務概念的界定、志愿者管理組織和志愿者權利義務、法律責任以及救濟途徑等基本內容。

關鍵詞： 奧運會；志愿服務；法制化

中圖分類號： G8005 文章編號：1009783X(2007)03000903 文獻標識碼： A

Abstract：The volunteer service plays a very important role in Olympic Games.The recruitment of volunteers for Beijing Olympic Games has started and how to manage the Olympic volunteers has a close relationship with the success of Beijing Olympic Games.Since law is considered as the most powerful regulation system，legislating Olympic volunteer service can not only ensure Beijing Olympic Games’ smooth and efficient operation with its powerful binding force，but also promote people’s cognition of Olympic volunteer service，so as to lay a foundation of theories and practice for the comprehensive legislation of volunteer service.In the process of legislation，the principle of peopleoriented and the extension and longterm participation by the public must be abided，the Olympic regulations must be respected and the Chinese characteristics must be kept while taking in foreign experiences.The general frame of the legislation should include the legislative purpose，the definition of Olympic volunteer service，the respective rights and duties of volunteers and volunteer service organizations，the legal responsibility and ways of defending one’s rights.

Key words：Olympic games;Volunteer service;Legislation

奧運會作為當今全人類最大規模的盛會，是世界各國最高水平運動員的競技場，同時也是展示主辦國奧運志愿者風采的舞臺。我國自從獲得2008年奧運會主辦權以來，一直致力于奧運志愿服務工作的前期準備，先后出臺了《北京奧運會志愿者戰略計劃》和《北京奧運會志愿者行動計劃》。今年8月底，2008年奧運會賽會志愿者招募工作已正式在北京啟動。據預計，北京奧運將需要約10萬名的核心志愿者^[1]，從奧運的前期宣傳籌備到殘奧會結束，志愿者的服務將遍及北京奧運的每一個角落。如何結合我國大型體育賽會志愿服務的特點，把奧運志愿服務引向法制化的軌道，從而使奧運志愿服務的價值最大化，這不僅是奧運組織者需要認真考量的問題，同時也是擺在法學學者面前的新課題。

1 奧運志愿服務法制化的必要性

2008年北京奧運會是中華民族第一次承辦這項最大規模的全人類盛會，各行各業都在為這次盛會做著準備，作為決定北京奧運會成功與否關鍵因素之一的志愿服務更是面臨嚴峻的考驗?；仡櫸覈陙淼拇笮唾悤驹阜宅F狀，不難發現我國尚未確立一套成熟的、便于操作的、具有剛性約束力的制度規范體系。奧運會是最大規模的體育賽事，無論是代表團數量、參賽人數、觀光游客數量還是場館數量、場館輻射面積都是其他賽會所無法比擬的，因此，它對志愿服務的要求更高，相應也更加亟需志愿服務的規范化運作。法律作為人類社會效力最高的規則體系理應當仁不讓地承擔起規范奧運志愿服務的重任。

首先，對奧運志愿者服務立法有助于解決志愿服務過程中出現的重大問題，保證奧運志愿服務事業的健康發展?！胺ㄊ菍σ欢ㄉ鐣洕鷹l件的直接反映”，^[2]當新的社會關系出現而其他行為規范又不能及時高效地規制時，新的法必須及時出臺對之加以調整，否則這種社會關系便會無序化。“志愿服務是一種在社會分工和勞動交換之外的，特定時間和地點的社會互助，它彌補了社會分工和勞動交換所不能涵蓋的社會關系——志愿服務關系”。^[3]既然這種社會關系已然形成，就應當有新的立法來加以調整和規范。在我國，關于一般志愿者服務的立法較少，效力等級較低，原則規定多，操作性不強，更不用說對特定志愿服務關系——奧運志愿服務的立法了。這直接導致的問題便是志愿者權利保障缺乏，對志愿者的行為缺乏剛性約束。因此，志愿者與賽會志愿服務管理者之間、志愿者與賽事組委會正式員工之間、志愿者與志愿者之間、志愿者與被服務對象之間的權利義務都必須通過立法來規范。

其次，對奧運志愿服務立法有助于提升全社會對奧運志愿服務的認知水平。由于我國大型賽會志愿服務的起步較晚，加之新聞傳媒對志愿服務的宣傳不夠全面，我國廣大民眾對奧運志愿服務還存在著不少認識上的誤區，這主要體現在：（1）個人自發的服務行為也能借用奧運志愿者的名義，佩戴奧運志愿者的標識；（2）參加志愿服務不能獲取物質回報，否則就背離了“無償服務”的原則；（3）奧運志愿服務只在賽會期間進行，只有會中的志愿服務才能被稱為奧運志愿服務；（4）奧運志愿服務無非就是送水、送飯、引導、記錄、搬運、接待住宿等非專業性工作，無須培訓即可上崗；（5）奧運會是年輕人的盛會，所以奧運志愿服務也是青年學生的事情，與中老年人關系不大；（6）志愿者是組委會的免費勞動力，呼之即來，揮之即走，工作枯燥，沒有物質保障；（7）因為志愿者的服務的出發點是服務奧運，志愿者的初衷是積極的，所以即便給服務對象造成了損害也不應當承擔相關責任。上述認識誤區中所涉及的法律問題都應在奧運志愿服務立法中加以澄清和闡明，這樣，民眾便能通過效力高，傳播范圍廣的法律法規增強對奧運志愿服務的認知。

最后，通過對奧運志愿服務的立法推動我國大型賽會志愿服務的法制化水平，并為普遍意義上的社會志愿服務立法奠定基礎。對于中國社會而言，2008年北京奧運會不僅是體育界的盛會，更是我國社會發展的契機和重要的轉折點。許多行業都在為北京奧運做準備，他們都想利用奧運首次來到中國的契機加速自身的改革發展。我國志愿服務起步晚，立法工作更是滯后，也很少引起學界的重視。以致目前尚沒有一部全國范圍的志愿服務立法，地方性法規也只見于少數幾個省市，且原則性規定多，操作性不強。鑒于此，2005年海南的兩位全國政協委員吳葵光和史貽云聯名提出《建議全國人大加快志愿服務立法》的提案，希望依法促進我國志愿服務事業走上健康、快速、深入、持久發展的軌道。^[4]假若《北京奧運志愿服務條例》能在不久出臺，普遍意義上的志愿服務立法工作也可借奧運的東風，在《北京奧運志愿服務條例》基礎上總結經驗，加快其立法步伐。

2 奧運志愿服務立法的指導原則

立法的指導原則是指導立法工作開展的基本理念，確定了指導原則也即是明確了立法的基本方向。北京奧運組委會在《北京奧運會志愿者行動計劃》中指出，“北京奧運志愿者行動最直接、最重要的目標是為2008年奧運會和殘奧會提供有特色、高水平的志愿服務，并且通過組建一支規模宏大、參與面廣、代表性強、服務水平高的志愿者隊伍，倡導志愿服務精神、創新服務形式、豐富服務內容、提升服務品質，為北京奧運會和殘奧會提供人性化、個性化、專業化的服務，努力構建富有中國特色、符合奧運規則、體現國際水準的志愿服務理論和實踐體系，為奧林匹克運動留下濃郁的中國韻味，形成鮮明的北京印象”。^[5]筆者認為，“為2008北京奧運會和殘奧會提供有特色、高水平的志愿服務”不僅是北京奧運志愿者行動的目標，也理應成為指導北京奧運志愿服務立法的宏觀原則。具體而言，在立法過程中還應堅持下述五點具體原則：

第一，體現以人為本。充分體現“尊重、發展、保護”的要求，明確公眾自愿參與，保護公眾參與熱情。重視和保護志愿服務資源，尊重志愿者的勞動，調動志愿者的積極性、主動性和創造性，通過表彰激發志愿者的榮譽感和成就感。尊重志愿者的權利和愿望，維護志愿者的合法權益。倡導奧運會志愿者應樹立服務他人、服務社會的意識，明確志愿者的義務從而切實使公眾受益、社會受益，讓每一位奧運會參與者，都能享受到熱情周到、細致得體的服務。

第二，體現大眾參與和志愿服務的長期性。成為一名奧運志愿者是許多國人的夢想，因此在立法中不應對志愿者的準入設置過高的門檻，而應廣泛吸納奧運協辦城市及其他省市自治區、港澳臺僑、少數民族、殘疾人等各界代表人士，為各界參與奧運會志愿者工作創造條件、提供機會。舉辦奧運會是一項長期的工程，志愿服務也是一個長期的過程，立法應將 “迎奧運”志愿服務和奧運會后的志愿服務也納入調整范疇。

第三，體現奧運規則。奧運志愿服務有其區別于一般志愿服務的特點，表現之一便是奧運志愿服務應當遵循奧運規則。在立法過程中，我們應當充分尊重奧運規則，借鑒歷屆奧運會志愿者工作的有益經驗，以開放自信的胸懷引進和吸收國際通行的思想觀念、方式方法和運行機制，努力使北京奧運會志愿服務符合國際通行標準。

第四，科學前瞻性原則。構建奧運志愿服務的法律規則，必須根據我國經濟社會發展的現狀和法治建設進程，進行科學、理性而又富有前瞻性的探索。首先，要符合我國志愿服務發展的基本規律，遵循志愿服務的基本特性，把志愿者服務的自愿性和組織性有機地組合起來，通過立法倡導和激勵廣大公民積極參加社會公益活動。其次，要體現一定的前瞻性。北京奧運志愿服務立法的意義不僅局限在一屆奧運會，它對于今后我國大型體育賽會志愿服務的法制化具有里程碑式的意義。由于我國經濟社會發展較快，人們的法治意識也不斷提升，賽會志愿服務事業必然會隨之發展，立法要充分考慮到志愿服務工作未來發展走向，及早做出預測和分析，避免立法嚴重滯后于形勢發展狀況的發生。

第五，借鑒吸收國外經驗，堅持中國特色。世界上不少國家和地區的志愿者服務歷史悠久，對志愿服務的立法也有許多值得我們借鑒的先例。例如，我國臺灣地區的《志愿服務法》、《志愿服務獎勵辦法》、《志愿服務證及服務記錄冊管理辦法》；美國的《公平勞動標準法》、《職業安全和健康法案》、《家庭和醫療休假法》、《移民改革和控制法案》、《國民勞工關系法案》等。^[6]同時，我們也應全面總結北京舉辦大型活動的成功經驗，客觀分析中國和北京的社會特點、公眾基礎、歷史傳統、綜合優勢，結合北京奧運“人文奧運”的理念，突出政府主導型志愿服務模式組織動員能力強、社會參與熱情高、人力資源豐富的綜合優勢。

3 奧運志愿服務立法基本架構分析

法律作為一種特殊的社會規范有其特有的構成要素，同時，在奧運志愿服務過程中所產生的社會關系也有其自身的特點，因此對北京奧運志愿服務的立法應當包括以下基本內容：

第一，立法目的。立法目的是立法主體據以進行立法活動的重要的理論根據，是為立法活動指明方向的理性認識。^[7]任何一部法律性質的規范所必不可少的要素。看似簡單的一兩句話卻道出了立法的指導思想，從而使社會主體能夠深入地理解法律、適用法律。奧運志愿服務的根本目的在于提供高水平、有特色的志愿服務，因此，奧運志愿服務立法的目的就應旨在規范奧運志愿服務法律關系，為志愿者提供高水平、有特色的志愿服務提供法律后盾。

第二，奧運志愿服務的概念。往往看似簡單的事物反而越復雜，最易于被人們所理解的概念也是最難以被定義的概念。從志愿者大規模出現在奧運會上開始，每屆奧運組委會都會給出各自對奧運志愿服務的理解。這些定義貌似一致，其實存在著細微但關鍵的差別。這些分歧主要體現在以下幾個方面：（1）志愿服務是否包括民間自發的、沒有組委會參與或者直接管理的個人行為；（2）志愿服務是否僅指奧運會中的服務行為，而不包括會前以及會后的志愿服務；（3）志愿服務是否意味著不能獲取任何的物質回報，否則就違背了志愿服務的無償性。

筆者認為，（1）盡管北京奧運會實行對志愿者的統一招募，統一培訓，統一管理和統一任用，但這并不意味著組委會不鼓勵民間自發的個人志愿服務行為。有研究表明奧運會“對社會中間階層的奧運志愿行為影響較大”^I[8]。為了這些自發服務者以及他們的服務對象的合法利益，理應將此種社會關系納入法律的調整范圍，作為一種特殊的志愿服務形式準用相關章節的規定；（2）對于任何一個國家來說，承辦一屆奧運會都需要一個長期的籌備過程，從申辦成功到開幕一般需要七年的時間。奧運也不僅僅在召開期間影響著這個國家和民眾，她的影響力遍及會前，會中和會后。因此，奧運的志愿服務也應是一個長期的過程，而不僅局限于召開之時。（3）志愿服務從她誕生的第一天起就與“無償”一詞結下了不解之緣。隨著時代的發展和志愿服務研究的深入，人們對“無償”的理解也發生著悄然的變化。按照現今主流觀點，“無償”并不意味著志愿者不能接受任何形式的物質回報，而是指志愿者在主觀上不應以盈利或者獲取物質回報為目的。在近年來的大型體育賽事的志愿服務中，給志愿者提供必要的物質支持和適當的物質獎勵已成一種慣例。實踐證明：這是一種行之有效的激勵機制，滿足了志愿者的內心動機，提高了服務質量。

第三，奧運志愿者的管理組織及其權利義務。奧運志愿者的管理組織是北京奧組委，具體工作的執行由其下設的志愿者服務部負責。為使奧組委的管理工作在規范化、法治化的軌道上運行，在立法中必須明確奧組委及其下設部門的權利義務。奧組委享有的權利主要表現在招募、培訓、使用、監督、遣散等環節的招募權、培訓權、使用權、監督權和遣散權。奧組委上述權利的行使必須遵循權利行使的一般規則，不得濫用權利。至于具體的招募條件、培訓方式、崗位安排、除名遣散的緣由，因為其所涉及的內容不是法律所應和所能調整的范圍，故立法只作原則規定而不再細化。在享有權利的同時，奧組委還應履行下列義務：（1）公平、公開、公正選拔志愿者的義務；（2）對志愿者進行系統培訓的義務；（3）尊重志愿者勞動，保證志愿者休息，給予志愿者物質保障和獎勵的義務；（4）承擔法定賠償責任的義務。

第四，志愿者的權利義務。這是立法的核心內容，是整部法律的脊柱。筆者認為，志愿者的基本權利應當包括：（1）自愿參加奧運志愿服務的權利。即任何人都可以自由決定參加或不參加奧運志愿服務活動，而不受任何組織和個人的強迫和干涉；（2）接受培訓的權利。志愿者在從事志愿活動前，有權要求接受相關知識和服務技能培訓，以便更好地滿足志愿服務活動的要求；（3）受尊重的權利。志愿者在從事志愿服務時，應受到包括管理者在內的他人的尊重，任何人都不得對志愿者進行侮辱、誹謗和歧視；（4）人身保障的權利。志愿者在從事志愿服務時，其生命權、健康權、經濟權不受侵犯，任何人不得強迫志愿者從事危及其人身權益的活動。志愿者在志愿服務過程中，享有休息權，任何組織和個人不得安排志愿者從事超越其體能和耐力的活動，志愿者有權根據工作和身體承受程度，決定休息或放棄休息，而不受其他人強制；（5）物質保障的權利。在志愿服務活動中，志愿者有權獲得物質保障，如果遇到困難，奧組委應當給予必要的幫助；（6）自由退出志愿服務的權利。奧運志愿服務作為一種公益性的社會活動，志愿者在不造成嚴重損失和惡劣影響的條件下，經過一定的程序，有權自由退出志愿服務，而不受限制。志愿者的義務主要有：（1）遵守管理規定、服從工作安排的義務。志愿者既然加入志愿服務組織，必須遵守奧組委制定的章程和活動安排，如無正當理由則有義務服從和接受；（2）接受培訓的義務。接受特定的培訓，既是志愿者的權利，也是義務。因為接受特定培訓，是志愿者做好服務的重要基礎，特別是專業性較強的工作領域，更應當接受相關培訓；（3）尊重志愿服務對象權利的義務。志愿者在從事志愿服務活動過程中，應盡到合理的注意義務，不得損害志愿服務對象的合法權益，包括人身權和財產權。必須保守志愿服務對象的個人隱私和商業秘密；（4）接受監督的義務。志愿者所從事的奧運志愿服務活動是一項責任重大的社會性活動，關系到北京奧運會的成敗，必須接受相關部門和奧組委的監督，不得從事與志愿行為宗旨不符的活動，不得向志愿服務對象收取或者變相收取報酬。

第五，相關救濟途徑和法律責任。權利和救濟、義務和責任好似兩對孿生姐妹：沒有救濟就沒有權利，若沒有責任義務也只能永遠停留在紙面上。在奧運志愿服務過程中，志愿者、管理者和服務對象三方主體都應享有各自的權利，履行各自的義務。立法應針對不同主體的權利義務，明確或者建構不同的權利救濟途徑和責任承擔方式。立法尤其應對志愿者在服務過程中合法權益受到侵害以及侵害他人合法權益時的責任承擔方式加以明確規定，因為其關乎到志愿者的切身利益和社會公共利益，不為內部約定所規束，且現有法律也未加規定，往往成為當事幾方的爭執的焦點。

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