周恩來就業保障思想及啟示

［摘 要］ 就業保障對于社會的經濟發展、社會的和諧穩定起著非常重要的作用。周恩來針對建國初期大量失業現象存在、就業形勢嚴峻的情況，提出了一套行之有效的就業方針并指導付諸實踐，充分體現了做好失業預防工作、實施失業補救的就業保障思想。周恩來的就業保障思想，不僅成功地解決了當時嚴峻的就業問題，而且對于解決當前我國突出的就業矛盾，也起到了重要的指導和借鑒作用。

［關鍵詞］ 就業保障思想周恩來啟示

就業乃民生之本。能否實現充分就業，不僅影響到社會的經濟發展，而且直接關系到社會的和諧穩定。新中國成立后不久，社會上面臨著嚴重的失業現象。作為共和國第一任總理，周恩來對這一問題十分重視，提出了一系列關于解決就業問題的方案并親自指導付諸實踐。近年來，隨著經濟體制改革的深入，中國的就業矛盾又逐漸凸顯出來，就業與社會保障問題再度成為人們關注的熱點問題之一。因此，在這一背景下，研究周恩來的就業保障思想，對于我們黨和政府制定、實施積極的就業政策，完善就業保障體系，具有非常重要的現實指導意義。

一、周恩來的就業保障思想

就業保障是指國家和社會為解決就業問題所制定和實行的基本原則、方針政策，它包括失業預防、失業補救和失業保險三方面的內容。新中國成立之初，我國就業形勢非常嚴峻，社會上存在大量的失業現象，而造成大量失業現象的主要原因在于：第一，舊中國遺留下來龐大的失業大軍。由于帝國主義的長期侵略和國民黨統治期間的經濟衰退，給中國社會造成了嚴重的失業現象，并把大量的失業人員遺留給了新中國。全國城市失業工人、手工業者和知識分子約有400多萬人，還有不少工人處于半失業狀態。第二，建國初期經濟改組增加了失業人數。新中國成立后，在經濟改組過程中，一部分不適應社會需要的工廠倒閉，許多不利于國計民生的行業和不正當的行業被取締，又增加了失業的人數。第三，廣大婦女要求加入到就業隊伍中。在舊社會中被閑置的廣大城市家庭婦女，解放后思想起了變化，也要求就業。在勞動總量沒變的情況下，這些勞動力數量的增加無疑增加了就業的壓力。

如何來解決社會的失業問題、保障人們的就業權利，這關系到我國政權的鞏固、經濟的發展和社會的穩定。為此，周恩來總理制定并指導實施了一系列行之有效的就業方針，重點在于預防在職者失業和幫助失業者重新就業。形成了符合中國實際情況的就業思想。

（一）關于失業預防的思想

失業預防即預防在職者失業。建國初期周恩來的就業保障思想體現了這一點。

1、對企業解雇行為進行約束。

1952年7月，周恩來主持政務院第146次政務會議，會議通過了《政務院關于勞動就業問題的決定》。決定規定，“一切公私企業、勞動部門、工商管理部門應慎重處理解雇職工”①(P696)。這一規定約束了企業的解雇行為，保障了勞動者的就業權，有效防止了企業隨意解雇工人，預防了在職者失業。

2、兼顧私營企業利益，防止造成更多失業。

在1952年7月召開的政務院第146次會議上，當時的勞動部部長李立三提出公營商店是否可采取三班制來增加就業人數的建議，周恩來對此談了自己的看法，“要慎重考慮。如果公營商店從早到晚全部時間營業，有很多私營商店就會搞垮，結果會造成更多的失業”②(P57)。因為一些私營商店就是靠公營商店的營業時間之外做些業務。“我們不要自己給自己找麻煩。我們公營企業應該有步驟地發展，不能帶有盲目性，要有約束。所以加班等制度不要寫進去了”②(P57)。

(二）關于失業補救思想

失業補救具有重新安置失業者的功能，它主要包括實施就業培訓、就業指導和就業創造等。對于如何來解決當時迫在眉睫的就業問題，周恩來所采取的失業補救主要包括以下幾方面：

1、采取多種方式救濟失業人員。

周恩來提出要擴大救濟范圍，對于失業人員要進行全部登記。“過去因為是救濟失業工人，所以只登記了失業工人，后來才擴大到失業知識分子。現在不只是登記一部分，而是在城市中進行全部登記”②(P53)。

1950年6月17日，周恩來簽署《政務院關于救濟失業工人的指示》。指示決定：（一）撥出2億公斤糧食作為救濟失業工人基金；（二）凡舉辦救濟失業工人事業的地區，所有國營、私營的工商業的行政方面或資方及所有在業工人和職員，均應按月繳納一定的失業救濟金；同時，地方政府亦應設法撥出一部分資金作為救濟失業工人之用。（三）救濟辦法，以以工代賑為主，以生產自救、轉業訓練、還鄉生產、發給救濟金等為補助辦法，以求達到救濟金的使用既能減輕失業工人的生活困難，又有益于市政建設的事業。此后，經政務院會議批準，勞動部又頒布了《救濟失業工人暫行辦法》，規定了具體細則。

為了解決教師失業、學生失學的現象，1950年7月25日，周恩來簽署《政務院關于救濟失業教師與處理學生失學問題的指示》。指示要求各地人民政府，除盡可能維持公立學校外，應本著公私兼顧的原則，積極維持城市中現有私立學校，進行必要改革，減低學費，多收學生，師生互助，克服困難，私立學校中，辦理成績較好，經多方設法而仍無法維持，政府應予以適當的經費補助。

對于一些年老體弱的上層知識分子和對革命有過貢獻的工商業者，周恩來提出要采取包下來的政策，對他們實施臨時救濟。“要照顧到一些上層知識分子，像成立文史館等等。......在建設中很有成績、對革命有貢獻的，若年老了，無兒無女也無消費財產者，就應該實行社會救濟。這樣，工商業者可以無后顧之慮。總的說，就是要包下來。當然，包下來也是逐步的”②(P57)。

2、發展職業教育，進行就業訓練，提高勞動者素質。

職業教育和培訓是促進就業的一條重要而有效的途徑，具有開發人力資源、培養適合經濟發展需要的勞動力、確保經濟穩步增長等多種功能。

1963年10月18日，周恩來約國家計委、教育部等部門負責人談中小學教育和職業教育問題時指出，每年“如按進入小學的學生計算，只有百分之一到百分之二能升到高等學校，絕大多數都要陸續就業”③(P473)。因此，必須注意解決好一百八十萬以上城市出生的人和絕大部分農村出生的人的安置就業問題。“要解決好這些問題，光有普通中小學教育而沒有職業教育是不行的，所以必須辦好職業教育”③(P474)。

除了強調要通過職業教育來提高勞動者的素質外，周恩來還認為應該有計劃地實施就業訓練。“如果只進行失業登記，不進行有計劃地就業訓練和專業訓練，還是難找到工作。一般粗活工人有失業的，技術工人就很少有失業的。因此，對已登記的失業人員，除進行政治訓練外，還應該使他們學習一些國家所需要的技術。訓練失業工人應如此，訓練失業知識分子、失業舊軍官等更應該如此。.......今后如果有了業務訓練，介紹就業的方向也就好辦了”②(P53)。他還提出辦訓練班不要只在幾個大城市，應擴大到一些中小城市。

3、創造就業機會，廣開就業門路。

創造就業機會主要從兩方面入手：一是拓展新的就業領域；二是社會就業時間總量上的再分配。周恩來在1952年7月25日召開的政務院第146次會議上指出，要從多方面想辦法，創造條件，提供解決失業人員的就業機會。他在《解決勞動力就業的原則和出路》的講話中，提出了解決勞動就業的九個方向，主張從多方面拉動就業需求，廣開就業門路，充分體現了就業創造思想。

（1）主張進行大規模的經濟建設，循序漸進地發展工業、交通業，這就“不僅可以吸收自己系統的剩余勞動力，而且還可以吸收很多新的工人和其他人員”②(P54)。

（2）認為農村的剩余勞動力，首先還是在農村中解決。解決的辦法主要靠兩條：一是大力發展農村的農業、副業和手工業，組織好出口產品的生產；二是搞點農村公益事業，如筑路、修橋、辦小學教育、修小型水利等。“農村公益事業搞好了，農村剩余勞動力問題就可以解決很大一部分”②(P55)。

（3）發展教育、衛生事業，吸納知識分子。“教育方面：這是失業人員的一個大出路。......教育部原準備在第一年吸收15萬知識分子，數量還少，氣派還要大些”②(P56)。“衛生方面，也要有很大的發展，可以吸收很大一個數目的失業人員。現在我們在國家工作人員中實行普遍的公費醫療，已經感到醫務人員不夠，今后衛生工作還要推廣到鄉，這就需要吸收大批知識分子來學習衛生工作”②(P56)。

（4）通過就學為失業者創造就業條件。針對舊社會遺留下來的失業知識分子和舊軍官、舊官吏，因缺乏專門的知識和技能而難以就業的情況，周恩來提出，各地高等院校招考新生的時候，可酌收一部分年紀較大、尚能入學的舊知識分子和舊軍官。

（5）增加行政機關人手，提倡啟用新人。“多數部門還需要增加人。目前各級行政機關應當選送一部分青年入學校學習，換用一部分老年人”②(P57)。

（6）增加補貼，發展私營工商業。周恩來主張通過增加補貼，增加社會消費，使私營工商業進一步發展，因為“私營工商業的增加可幫助解決就業”②(P57)。

二、周恩來就業保障思想的啟示

就業保障是關系到經濟增長和社會穩定的一個戰略性問題。周恩來的就業保障思想及其所體現的相應政策和制度，全面解決了新中國成立初期各種失業人員的就業問題，逐步消滅了失業和半失業現象，推動了我國社會主義經濟建設的發展，維護了社會秩序的穩定。當前我國正處于社會轉型時期，各種矛盾凸現，其中勞動力供給與有限的自然資源、資本資源之間的矛盾造成的就業問題就是其中之一。而周恩來的就業保障的基本思想，對于完善我國的就業保障體系，解決我國當前的就業矛盾，具有非常重要的現實指導意義。

（一）以預防失業為主。

在市場經濟條件下，一定的失業現象是不可避免的，但如果失業率超過社會所能承受的限度時，就會嚴重影響社會的經濟發展與穩定，因此，我們要做好失業預防工作。必須建立相應的法律制度，約束企業的解雇行為，保障勞動者的就業權利；建立失業預警系統，隨時監測失業并宏觀把握整個國家的就業狀況，把失業率控制在安全水平以下。

（二）實施積極的就業政策，做好失業補救工作。

政府應堅持實事求是的原則，制定并推行積極的、行之有效的的就業政策。

1、建立完備的就業信息網絡，主要包括有關失業者的信息和職業空位的信息，這樣有利于幫助求職者找到合適的工作，避免信息服務不完善導致摩擦性失業的產生，即失業與職業空位并存。

2、通過發展職業教育，實施就業培訓、就業指導來提高勞動者的素質，增加勞動者的技能，使之適應工作崗位的需要，從而提高勞動生產率。

3、創造更多的就業機會。政府應鼓勵失業者創辦企業，通過發給津貼、小額補助或貸款等的方式幫助失業者創辦小企業，以創造就業崗位；政府可以制定一些優惠政策，鼓勵失業者向勞動力短缺的地區流動，這樣一方面可以解決失業問題，另一方面可以解決勞動力短缺的問題。

（三）完善失業社會保險制度

失業社會保險是為遭遇失業風險、收入暫時中斷的失業者設置的一道安全網，它對保證失業者的基本生活、促進充分就業、弱化失業負效應、和諧勞資關系、穩定社會秩序起著重要作用。因此，我們應把失業保險的覆蓋范圍逐步擴展到幾乎所有的工資勞動者；應本著兼顧公平與效率的原則，確定失業保險金的標準，使失業者的收入損失得到部分補償；應充分發揮失業保險在保障失業人員基本生活和促進失業人員再就業方面的積極作用，使失業人員盡早重新回到勞動力市場，實現再就業。○

參考文獻：

①周恩來生平（下冊）［M］.吉林：人民出版社，1997

②周恩來經濟文選［M］.北京：中央文獻出版社，1993

③周恩來年譜（1949-1976）（中卷）［M］.北京：中央文獻出版社，1997

責任編輯 梅 宏