論農村土地征收中公權和私權的沖突與協調

［摘 要］ 伴隨著農村工業化、城鎮化和城市化的加速發展，弱勢農民的合法土地權益極易受到侵害，尤其易受到政府濫用農村土地征收權這一行政權力的侵害。強勢公權和弱勢私權的沖突表現尤為突出。這種公權和私權的沖突如果得不到很好的協調，將會給社會穩定帶來越來越大的安全隱患。

［關鍵詞］ 農村土地征收 農村集體土地所有權 公權 私權

在農村土地征收過程中，由于我國立法的不完善，農村集體土地權屬界定不清，執行過程補償不公平，司法救濟又欠缺有力保障，致使農民的合法土地權益經常受到侵害。公權和私權的沖突是從計劃經濟向市場經濟轉型中不可避免的現象。要正確處理公權與私權的沖突，就必須堅持一個基本原則：對于公民的私有財產，除非法律有明確規定，否則任何人無權剝奪或者限制［1］。

一、公權和私權的內涵及農村土地征收和農村集體土地所有權的性質

何謂公權？何謂私權？目前理論界沒有統一的定義。大概有三種學說：財產所有權論；權力論；權力與權利論。筆者比較認同第三種，即權力與權利論。這種觀點認為，國家的權力被稱為“公權”，公民和法人的個人的權利被稱為“私權”。公權力“是指直接涉及公共利益與公共利益有關的權力，包括的范圍很廣泛，上至國家領導人治國的權力，下至公共機構的普通職員所行使的管理權。而私權則是指作為社會主體的個人在社會生活中所享有的政治、經濟、文化、人身等各方面的權利，是公民應享有的利益和自由”［2］。公權的本質是一種權力，私權的本質是一種權利，兩者相互矛盾，相互統一。因此從來源上講，兩者的沖突也是必然的。

土地征收，在性質上很明顯就是一種代表國家公權性質的行政行為。征收土地的主體是國家。只有國家才享有征收集體土地的權利，實際行使土地征收權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。在土地征收法律關系中，國家與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家單方面的意思表示，無需被征收土地的所有人同意。國家征收土地作為一種行政命令，被征收土地的集體組織必須服從。土地征收在《憲法》和《土地管理法》等中，都有明確規定。如2004年憲法修正案中對土地征收問題進行了修改，由“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。

集體土地所有權是一種什么樣的權利呢？我國在立法上對農村土地權屬界定不清。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律都明確規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出，是鄉鎮農民集體土地所有，還是村民集體土地所有，抑或是全體農民集體土地所有。集體是否是權利的主體概念？大家很清楚，“集體”這樣一個集合名詞不是法律上的概念，不具有某種確定的指向性，該組織成員不以個人身份享有和行使集體所有權，并且不在集體財產中享受任何特定份額。因此，集體所有既不是個人或合伙所有，也不是公司法人所有。由于所有權性質不明確，集體與其成員之間的權利義務關系也呈模糊狀態。就使得農民個體的正當權利造成障礙，農民表面上似乎人人都有，但是實際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過完善的組織機構行使權利。

農村土地集體所有的主體地位虛構，從理論上講，集體所有應該享有占有、使用、收益、處分的權利。但是在客觀事實上，我國的集體所有權是一種不完全的權利，主要表現在：１、其最終處分權屬于國家。２、其經濟利益得不到保障。（１）國家通過行政權力，侵犯農村集體土地的經營收益。農民既要向集體上交提留或承包費用，又要向國家低價交售農產品和農業稅（當然目前中國已經取消農業稅），這就有點像收取地租的形式。（２）國家侵占農村集體土地流轉收益。根據現行法律規定，集體所有的土地，必須先經國家征用轉為國家土地后，才能出讓、轉讓。國家壟斷土地一級市場，政府對農村集體土地采用“先征后讓”，征用土地的主體是國家而不是用地單位。征用后的土地所有權屬于國家，用地單位只享有使用權。國家征用土地，雖然也給土地所有者一定的價款補償，但補償價款的數額遠遠低于土地的市場交易價格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權，同時也使本應該屬于集體的土地收益流入國庫。集體土地所有者的主體地位無從體現。

農民集體土地所有權，從性質、主體資格和所有權能上，都是一種殘缺的私權，這從根本上就剝奪了農民的正當權利。哈耶克認為，對私人財產權的承認，是阻止或防止國家強制的基本條件，但也決非惟一條件［3］。國家對集體土地所有權并沒有在法律上得到完全清晰的承認，農民的土地使用權的合法權益模糊不清，這樣很容易導致國家強制公權的侵入。我國現行的土地管理法及其實施細則在土地征收問題上缺乏對土地所有權的保護，貫徹的是公權力至上，國家權利高于一切的原則。歷史證明這種對私權的漠視和缺乏法制與憲政的意識是行不通的。應該從法律的高度對農民集體土地所有權確定一種明晰的權利，明確國家集體農民三者之間的合理正當關系?，F在有很多學者在討論把土地私有化或集體改造，這是一個很有實踐意義的論題。

二、農村土地征用過程中的不公平現象

第一，土地征收的條件限制不嚴格。農民集體土地征收是國家強制剝奪農民集體所有的土地權利的行為，直接關系到農民的切身利益，雖現行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對“公共利益”的內涵和范圍限制不夠，我國沒有一部法律和行政法規能夠說清楚什么是公共利益。民法學家梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公共利益作出了一個列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業，環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及飲水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益?！保?］由于公共利益的內涵和外延很模糊，且國民個體往往缺乏對“公共利益”一詞的解釋權和話語權，這樣容易導致一些強勢的政府部門甚或開發商等利益集團濫用“公共利益”的尚方寶劍，圖謀并非公共利益的部門或者企業私利，使權利人利益受損。

第二，征地費用補償不合理。征地補償是征地問題的核心，補償過低，分配不合理的現象，群眾反映得最為強烈。不算賬，不知道農民吃的虧有多大。有人已為農民們算了賬：國家確定的土地補償費、安置補償費、地上附屬物及青苗補償費標準多年未變。政府以低價征用的土地，以高于征用價十幾倍甚至幾十倍的價格售給開發商。有的地方政府甚至零地租出讓，每畝土地只給農民幾千元補償費。結果就形成了這樣的土地收益分配格局：地方政府占20％至30％，企業占40％至50０％，村級組織占25％至30％，農民僅占5％至10％。據了解，失地農民中，經濟收入豐厚、生活水平較失地前提高的不足10％；有穩定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困苦的境地。所以說應提高征地補償標準，征地補償應以土地的市場價值為依據，綜合考慮地理位置、農業產值、生活水平、人均耕地、升值潛力、社會保障價值等因素，實行公平補償，不能以侵害農民利益為代價降低成本，確保被征地農民利益，保證城鄉統籌協調發展。

第三，在司法救濟上對農民的不利。我國農村土地征收糾紛的救濟方式往往采取的是信訪、上訪、集體包圍政府，甚至直接的暴力等私力救濟，而較少訴諸行政復議、訴訟等正式的法律救濟途徑，這顯然與法治政府的要求和現代性的權利救濟話語相悖。

首要原因是因為法律規定不具體，可操作性不強。采用訴訟的成本費用也相當大。如行政復議救濟。我國的《行政復議法》和《國土資源行政復議規定》均未就征地補償標準和金額的行政裁決能否申請行政復議做出明確的法律規定。再如行政訴訟救濟。我國《行政訴訟法》亦未就土地征收補償標準和金額爭議的司法救濟途徑做出明確的法律規定。這與農村土地征收補償的法律屬性的認定不清有關。如將其認定為行政補償，自應給予行政訴訟救濟；如將其認定為用地單位與被征地農村集體經濟組織和農戶之間的民事糾紛，則應給予民事訴訟救濟。司法實踐中，農村土地征收補償金額爭議有的不予受理，有的作為民事案件受理，還有的作為行政案件受理，很不統一。

其次一個重要的原因是因為司法不獨立，司法機關是在政府管轄之下，民告官即使花費巨大的時間成本和經濟成本最終勝訴，能否執行也是個問題。上訪成為首選的方式，而信訪機構對政府職能部門沒有直接的法律約束力，很大部分信訪案件都在信訪單位和政府職能部門的相互推托中不了了之。農民合法的土地權益受到侵害卻不能得到法律救濟，他們對法律的失望可想而知。農民采取非法律的途徑甚至違法的方式來護衛自己合法的土地權益，是中國農村土地法治滯后最突出的表現，當然更是對農村法治極大的破壞。所以，要提高司法救濟在農民維權時的首先意識，更要加強司法改革，使其不斷完善?！?/p>

注 釋：

［1］《領導文萃》2006年第一期陳敏文。

［2］張芳：《公權與私權的博弈：行政許可設定的原哲學思考》，載《政法論叢》2004年第四期。

［3］參見耶克著鄧正來譯《自由秩序原理》（上），北京三聯書店1997年版。

［4］轉引自費安玲：《對不動產征收的私法思考》，載《政法論壇（中國政法大學學報）》2003年1月。

責任編輯 晏蔚青