構建有效的證券投資基金監管體系

摘 要：隨著我國證券市場的深入發展，證券投資基金逐漸成為了資本市場中舉足輕重的機構投資者。提出適合我國國情的證券投資基金監管體系的基礎上，對進一步完善基金監管提出了幾點具體措施。

關鍵詞：構建；證券投資基金；監管體系

證券投資基金作為一種以集合投資為目的的企業組織形式，通過發行基金單位，集中投資者的資金，由托管人托管、監督，由基金管理人管理和運作資金的證券投資，具有投資額小、費用不高，專家理財、風險較低，買賣方便、變現性強，專人保管、安全性高等特點，對活躍證券市場、滿足中小投資者的投資需求，促進經濟發展具有重要的作用，因而深受廣大中小投資者的青睞。近年來，在我國超常規發展機構投資者的政策驅動下，基金業快速發展，基金業在我國整個金融體系中的地位越來越重要。而如何保護基金持有人的利益、建立完善投資基金監管體系，加強對投資基金的引導和管理，已成為我國基金業規范、穩健運行的迫切需要。

1 監管的原則

1.1 保護投資者利益原則

在基金投資者和基金管理人信息不對稱的情況下，投資者不可避免地處于相對弱勢地位。綜觀世界基金業的發展歷程，投資者利益的保護都被各國的金融管理部門和證券市場監管部門放在極其重要的位置，保護投資者利益成為基金立法和基金監管的基本原則。通過建立嚴格的監管體系，來抑制欺詐客戶、操縱市場等證券違規行為，維護投資者的合法權益。投資者保護基金作為對投資者的保險系和賠償基金，不僅是對投資人信心的保證，也會為經營不善的基金公司盡早退出市場掃清障礙。

1.2 依法監管原則

這是世界各國都嚴格執行的原則。規范、有序的基金市場離不開嚴格的法律法規，無法可依、濫用監管權必將導致基金市場的混亂和危機。因此，有關投資基金的法律體系必須健全，可操作性強；監管主體的地位及其權利應有明確的法律依據并嚴格依法監管，防止濫用監管權；監管者要提高自身專業水平和獨立性，保證規則制定的科學性和合理性、專業性和監督的有效性，加快政策的透明度，接受社會公眾的再監督，對其行為造成的損害依法追究法律責任。

1.3 政府監管和自律監管相結合原則

證券投資基金監管體系包括政府監管和行業自律組織的自我管理這兩大規范基金發展的杠桿。政府通過制定基金監管的法律、法規，設立監管機構，對基金業進行全面的監督和管理，這是基金監管的主旋律。由于基金業的復雜性、技術性、龐大性，政府監管必須輔之以行業自律組織自我管理。沒有行業自律，政府監管難以達到預期目標，從業者的自我管理是基金市場規范運作的基石。

1.4 穩健運行與風險預防的原則

基金監管要以保證金融部門的穩健運行為原則。為此，監管活動中的組織體系、工作、程序、技術手段、指標體系設計和控制能力等都要從保證金融體系的穩健出發。當出現異常情況時，如有金融機構無力繼續運行時，監管機構要促成其被監管或合并。

2 構建適合我國國情的證券投資基金監管體系

基金的監管屬于資本市場監管的一部分，基金監管體系的構成是建立在資本市場監管體系的基礎之上的。我國當前的資本市場實行的是集中型模式，即由政府制定專門的基金法規， 并設立全國性的監督管理機構來統一管理的一種體制模式。具體來說， 我國證券投資基金監管體系應包括以下幾個層次:

2.1 政府行政監管

經濟學家斯蒂格利茨提出，政府有兩大特征：政府是一個對全體社會成員都具有普遍性的組織；政府擁有其他經濟組織所不具有的強制力。因此，基金市場的監管主體首先應該是政府機構?！蹲C券法》從法律上確立了中國證監會在證券市場集中統一監管體系中的核心地位，中國證監會對投資基金的監管包括對基金管理公司、基金托管人和證券投資基金設立申請的核準以及信息披露等日常監管。當前我們應著力提高證監會的監管效率，使其能夠真正履行監督管理證券投資基金的職責，即制定投資基金管理有關法律和政策，設計投資基金市場的總體發展規劃；監督基金法規的實施，依據國家產業政策對基金發行流量計存量的總額或結構進行調整，從而引導基金市場和立派之社會資源，有效地保護投資者的合法權益，規范機構投資者。

2.2 基金行業的自律監管

自律監管能夠彌補政府因監管成本過高和失靈所造成的監管效率不足，它在基金監管體制中是必不可少的一環。建立行業自律性組織，有利于減少監管成本，提高監管效率。國外基金成長史證明，基金的發展需要行業自律。為提高基金管理水平，我國在2002年12月4日成立了中國證券業協會證券投資基金業委員會，在加強行業自律、協調輔導、合作和自我管理等方面作了許多工作。其職責包括：監督基金日常運作；培訓基金從業人員，對其進行資格認證；出版基金管理專業刊物，普及基金知識；仲裁基金糾紛，并與政府主管機構及國際同行溝通。

2.3 證券交易所的監管

基金市場的監管是一項相當復雜而艱巨的任務，涉及面廣，沒有證券交易所和證券業協會等的配合，國家監管部門難以實現有效監管。因此，各國都比較注重證券業交易所的管理，以發揮證券交易作為第一道監管閘門的作用。證券交易所作為證券市場的組織者，提供與證券發行和交易相關的各項服務，它的角色和職能決定了要加強證券交易所的一線監管，它的一線監督地位，也是其他任何機構所不能代替的。證券交易所除對基金上市管理外，對基金投資的監管包括兩各方面：一方面是對投資者買賣基金的交易行為的合法性、合規性進行監管；另一方面是對證券投資基金在證券市場的投資行為進行監控和管理。根據中國證監會的有關規定，證券交易所應當于每月終了后7個工作日內向中國證監會報送基金交易行為月度監控報告。證券交易所作為上市證券集中交易的場所，容易及時發現問題，能夠對整個交易活動進行全面的實時監控。因此，加強證券交易所對市場的實時監控，就有助于及時發現和查處問題，防止風險和危害的擴大。

2.4 社會公眾監督機制

完善的社會監督機制能形成強大的外在壓力促使基金管理人和托管人的行為趨向理性化、規范化。加強社會監督體系，第一，要利用審計、會計等中介機構制定完善的審核程序，標準及內容，選擇經營規范、信譽好的會計師事務所定期對基金管理公司、托管銀行進行審計；第二，建立基金信用評級體系?；鹦庞迷u級應由獨立的信用評級機構來進行，根據基金的盈利性、流動性和安全性，對基金整體運作做出綜合的評判；第三，發揮媒體的監督作用。在加強基金監管的過程中，媒體的力量是不容忽視的，應該對其加以正確的引導，推動基金業的發展。

2.5 投資者監督機制

整個證券投資基金法律制度主要是圍繞對基金管理人的外部制約建立起來的，如對治理結構、內控制度等的強制性要求等。但是，基金持有人才是基金利益的享有者和損失的承擔者，是基金管理人非法行為的直接侵害對象，基金持有人對基金管理人的監督是最充分的，不存在代理問題。但由于基金持有人的分散性，只有制度設計上減少基金持有人監督基金管理人的交易成本，才能使基金持有人監督機制具有可操作性。社會公眾監督機制包括事前監督和事后監督兩類，事前監督主要是持有人大會制度，事后監督主要是持有人訴訟制度，即基金持有人對侵犯其作為基金持有人權益的行為而提起的訴訟制度。對持有人大會制度，《證券投資基金法》作出了比較具體的規定， 對持有人訴訟制度僅作出了原則規定:基金份額持有人有權“對基金管理人、基金托管人、基金份額發售機構損害其合法權益的行為依法提起訴訟”。

2.6 基金內部監管機制

當前，我國證券投資基金的有效代理機制尚未完全建立，無論是封閉式還是開放式基金，基金內部對基金管理人的監督作用都沒有得到充分發揮，導致基金制衡機制弱化。要建立規范的內部監管及制衡機制，就必須在投資基金內部形成權力、經營和監督“三權分立”而又“ 三權結合”的內部管理體制，注意發揮獨立董事在基金管理公司治理中的作用。

3 構建多渠道監管體系的保障措施

3.1 完善法律法規，嚴格執法監督

在基金比較發達的國家中，通常都有比較完善的法律體系對基金也進行監管，我國目前適用的法律主要有《公司法》、《證券法》、《證券投資基金法》以及一些部門制定的規范指引，總的說來，還需要進一步對公司型基金、基金管理公司的股權激勵、從業人員的職業道德操作細則等方面進一步立法和規范，這樣才能使法律覆蓋顯示，為基金行業進一步創新發展打開空間。

3.2 完善基金持有人對基金管理人的制衡機制

基金立法應當繼續完善基金持有人的事前監督機制。監管機構應出臺相關法規進一步擴大持有人的權力以事前監督基金管理人的行為，如減少持有人召集會議的所持基金份額，賦予基金持有人大會更大的權利。同時完善基金持有人的事后監督機制，建議建立我國的“基金持有人代表訴訟制度”，以使持有人的利益在受到基金管理人的損害后，能夠通過行使訴訟權得到有效的賠償，有益于維護基金持有人的利益。

3.3 完善競爭性的基金托管人市場

設立基金托管人的目的是為了保證基金資產的獨立性和監督基金資產運作的合理性和合規性?；鸸芾砣撕突鹜泄苋硕紝鸪钟腥舜髸蚧鸲聲?公司型基金)負責。從這個意義上說，證券投資基金的托管機構其實不一定是由銀行來擔任。但為了防止托管機構出現道德風險，挪用基金資金，將基金委托銀行保管是最合適的。基金托管人除了保管基金資產外，更重要的一個職能應是會計監督?；鹜泄苋说倪x擇要有一個公正的程序，同時，基金的會計應由托管人負責，會計信息披露的責任人應為基金托管人，這樣可增強基金托管人監管的主動性，同時加大托管人的監督責任，加大對托管人的約束性。

3.4 完善基金治理結構

基金管理公司要加強自身內部建設，從源頭上防范虛假信息等違規行為的產生。發展基金管理人的外部競爭市場，建立獨立董事的竟聘機制，以獨立董事來決定CPA的聘任和報酬，加強內部控制制度。同時完善基金管理人報酬機制。

3.5 完善信息披露和道德建設

中國現有法律對于信息披露的基本要求包括投資組合、成本收益、管理人和托管人的基本信息及一般行為操守等。為了保護投資者的利益和基金業的健康快速發展，基金管理公司要保證會計信息披露的及時性、準確性和全面性以及基金規模和基金份額變動的情況。提高CPA行業的進入門檻，保證進入者有較高的專業技術水平和職業道德水準，限制CPA行業的過渡競爭。加大對違規者的處罰力度，增加其違規成本，提高CPA的職業風險以保證CPA的獨立性。在全社會范圍內加強誠信教育，以降低交易成本，提高整個社會的運行效率。