城市舊住宅區(qū)改善的市場(chǎng)化途徑及管理探討

摘 要：

通過(guò)研究國(guó)外城市舊住宅區(qū)的改造理論與政策，分析國(guó)外對(duì)舊住宅區(qū)改善的市場(chǎng)化途徑和控制管理方法，通過(guò)分析歷史及內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制和成因，找出內(nèi)在的規(guī)律，為我國(guó)城市舊住宅區(qū)的改善與發(fā)展，制訂適合中國(guó)國(guó)情的城市舊住宅區(qū)改善發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施政策提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：舊住宅區(qū)；市場(chǎng)化；途徑；管理

1 城市舊住宅區(qū)改善的趨勢(shì)與政策

1.1 城市住宅建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變

世界主要工業(yè)化國(guó)家的城市住宅建設(shè)大體經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展階段：大規(guī)模新建、新建與維修改造并重及重點(diǎn)轉(zhuǎn)為對(duì)舊住宅更新改造現(xiàn)代化。

20世紀(jì)70年代，各國(guó)在基本解決住房困難問(wèn)題后逐漸開始重視城市舊住宅區(qū)的更新改造與維修。20世紀(jì)80年代，歐洲各國(guó)建筑日常維修資金投入年遞增6-10%，舊住宅維修改造總額占住宅建設(shè)總額的1/3-1/2；瑞典1983年的住宅維修改造投資占建筑業(yè)總投資的50%，1988年舊房維修改造工程占建筑工程總量的42%；英國(guó)從20世紀(jì)70年代改變大規(guī)模拆舊建新的住宅建設(shè)方式，轉(zhuǎn)為保護(hù)性維修改造和內(nèi)部設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)，1978年改造維修投資是1965年的3. 76倍，1980年舊房維修改造工程占建筑工程總量33%。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在國(guó)際建筑業(yè)新建市場(chǎng)日漸萎縮情況下，以舊住宅為主要對(duì)象的建筑維修改造業(yè)正發(fā)展成為“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”。

1.2 城市舊住宅區(qū)的改善政策

當(dāng)住宅建設(shè)和城市化水平達(dá)到較高程度后，各國(guó)將難以避免的出現(xiàn)城市舊住區(qū)的衰退問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：（1）城市住房大多逐漸老化或標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；（2）城區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退和城市中心人口過(guò)渡外遷；（3）舊城區(qū)住房和土地價(jià)格不斷上漲使舊住宅改造日益困難；（4）居住環(huán)境惡化，居住區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)損耗嚴(yán)重等。

各國(guó)通常采取的舊住區(qū)改善政策有：（1）升級(jí)改善：即認(rèn)為舊住區(qū)政策實(shí)質(zhì)是對(duì)主要城市尤其是老城市面貌和環(huán)境的升級(jí)，重點(diǎn)是修復(fù)更新陳舊住房和改善住區(qū)環(huán)境；（2）修匯改善：即制訂新政策，以城市更新為重點(diǎn)，通過(guò)分區(qū)規(guī)劃，限制市郊發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)參與，恢復(fù)舊城內(nèi)部居住區(qū)的居住吸引力，從而改善城市舊住宅區(qū)質(zhì)量；（3）經(jīng)濟(jì)改善：即通過(guò)復(fù)蘇舊城蕭條的經(jīng)濟(jì)狀況，帶動(dòng)城市舊住宅區(qū)改造升級(jí)。

各國(guó)通常采取的主要政策改善措施有：（1）修訂住宅建筑標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)舊房更新改造；（2）制訂舊住宅（區(qū)改造）修復(fù)規(guī)劃；（3）采取減稅、借貸、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)措施資助私人及合作社改造舊房；（4）為低收入者提供幫助和貸款，使他們能繼續(xù)住在改造后的住宅中；（5）修改住房租賃法規(guī)，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)公共住房維修管理。

1.3 城市舊住宅區(qū)的再開發(fā)

城市住宅開發(fā)是指城市以住宅為對(duì)象的生產(chǎn)活動(dòng)及其過(guò)程。按開發(fā)性質(zhì)可分為：（1）開發(fā)：又稱新開發(fā)，是指在新市區(qū)、衛(wèi)星城或曾開發(fā)利用的土地上建造住宅及其相關(guān)設(shè)施的生產(chǎn)活動(dòng)；（2）再開發(fā)：是指對(duì)舊城區(qū)內(nèi)舊有住宅區(qū)進(jìn)行的改建、擴(kuò)建、重建等生產(chǎn)活動(dòng)。

城市舊住宅區(qū)一般采取綜合再開發(fā)方式，具體分為：（1）維護(hù)性開發(fā)：指對(duì)有較大保護(hù)價(jià)值的城市舊住宅區(qū)通過(guò)維護(hù)住宅正常使用狀態(tài)，改善住宅區(qū)內(nèi)公共設(shè)施，提高住宅經(jīng)營(yíng)效益，增加居民就業(yè)機(jī)會(huì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方法，維持或恢復(fù)城市舊住宅區(qū)使用功能和居住吸引力，保持土地利用價(jià)值。（2）整建性開發(fā)：指對(duì)城市舊住宅區(qū)內(nèi)各種住宅，視改造需要分別采取改建、擴(kuò)建、部分拆建、維護(hù)養(yǎng)護(hù)、實(shí)施住宅內(nèi)部設(shè)施的現(xiàn)代化和公共服務(wù)設(shè)施完善化等方法，明顯改善城市舊住宅區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量，保留城市舊住宅區(qū)原有的面貌特色，提高土地利用價(jià)值。（3）重建性開發(fā)：指對(duì)已無(wú)保留價(jià)值的城市舊住宅區(qū)進(jìn)行拆除清理后，重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，調(diào)整用地功能或變更住宅形式規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，在住宅區(qū)內(nèi)重建住宅或其它建筑及設(shè)施，徹底改善城市舊住宅區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化土地利用。

2 城市舊住宅區(qū)改善的市場(chǎng)化途徑

2.1 土地資源利用及利益影響

城市舊住宅區(qū)通常占用著寶貴的城市土地，其改善任務(wù)和動(dòng)力首先來(lái)自于對(duì)土地資源的充分利用和對(duì)改善利益的合理分配，其市場(chǎng)效用主要有：（1）分配城市舊住宅區(qū)房地產(chǎn)資源利益。利用級(jí)差地價(jià)，尋求舊區(qū)改造用地供給與開發(fā)市場(chǎng)需求之間的價(jià)格均衡。（2）反映對(duì)舊區(qū)各種資源和利益的需求變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、房地產(chǎn)趨向、稅收政策導(dǎo)向、居民收入及居住愿望、政府干預(yù)支持等，都會(huì)對(duì)舊住宅更新改造產(chǎn)生需求變化。（3）反映對(duì)市場(chǎng)供給資源條件的變化。改造用地政策，代款供應(yīng)方式，不同階層居民對(duì)修繕舊住宅或購(gòu)置新住宅的選擇方式，新房建造與舊房改造市場(chǎng)供給數(shù)量比例等。（4）補(bǔ)償舊住宅土地資源所有人或利益人。如舊區(qū)改造拆遷、居民回遷購(gòu)房、居民安置補(bǔ)償和提租資助等，此類一般通過(guò)資本投資或超額利潤(rùn)方式補(bǔ)償。

2.2 舊住宅改造市場(chǎng)運(yùn)行特征

舊住宅改造市場(chǎng)具有以下4個(gè)基本特性：（1）市場(chǎng)地方性：每一地區(qū)舊房改造都應(yīng)適應(yīng)地方市場(chǎng)需求和變化，不宜強(qiáng)求統(tǒng)一模式，應(yīng)靈活機(jī)動(dòng)，不應(yīng)千篇一律。（2）市場(chǎng)擴(kuò)散性：舊區(qū)改造要考慮對(duì)其他地區(qū)的市場(chǎng)影響，如新區(qū)開發(fā)、舊城新住宅供應(yīng)、城市舊住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)聯(lián)系等。不能因?yàn)橐患核嚼绊懭郑o以后的更新改造帶來(lái)更多的不利因素。（3）調(diào)整滯后性：舊住宅改造投資大、周期長(zhǎng)，必須制訂長(zhǎng)期改造實(shí)施計(jì)劃。對(duì)短期項(xiàng)日則應(yīng)增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)變化能力，準(zhǔn)備多種可調(diào)及動(dòng)態(tài)改造方案。（4）品質(zhì)多樣性：舊住宅（區(qū)）更新改造不應(yīng)象新建住宅那樣采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方案，而應(yīng)多樣化、多層次、多標(biāo)準(zhǔn)，充分適應(yīng)不同市場(chǎng)的需求。

2.3 市場(chǎng)扶助與產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作機(jī)制

聯(lián)合國(guó)人居中心在2000年全球住房戰(zhàn)略中提出住房發(fā)展兩大扶助戰(zhàn)略：一是社區(qū)扶助，指推動(dòng)提供民間住宅過(guò)程的戰(zhàn)略；二是市場(chǎng)扶助，指在住宅生產(chǎn)中為擴(kuò)大私有住房提供便利的戰(zhàn)略。兩大扶助戰(zhàn)略的宗旨是減少公有住房建造和實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。舊住宅（區(qū)）改善過(guò)程中的資金籌措一般可采取：

（1）政府撥款啟動(dòng)改造資金；（2）政府優(yōu)惠政策減免部分改造費(fèi)用；（3）銀行為開發(fā)商和居民及業(yè)主改造提供項(xiàng)目貸款；（4）用房地產(chǎn)開發(fā)高收益項(xiàng)目補(bǔ)貼改造項(xiàng)目；（5）私人或企業(yè)集資或合資改造融資；（6）通過(guò)提租或提價(jià)售房從住房改善項(xiàng)目受益者處回收部分資金，實(shí)行滾動(dòng)再開發(fā)等融資途徑。

舊住宅（區(qū)）的改善是一項(xiàng)內(nèi)容繁多、涉及面廣、計(jì)劃性強(qiáng)的社會(huì)發(fā)展過(guò)程，產(chǎn)業(yè)化是一種較普遍采用的運(yùn)作方式。應(yīng)明確舊城住宅更新改造目標(biāo)和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，制訂更新改造計(jì)劃和實(shí)施程序，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政策引導(dǎo)應(yīng)該相結(jié)合，鼓勵(lì)社區(qū)居民廣泛發(fā)展。

3 城市舊住宅區(qū)更新改造的控制與管理

3.1 舊住宅更新改造的方法與規(guī)劃控制

國(guó)外關(guān)于舊住宅（區(qū)）更新改造的法規(guī)較健全，大體分類為：

（1） 綜合管理類：如日本頒布有《頹廢住宅更新法》、《住宅區(qū)改造法》、《城市再開發(fā)法》、《聚落地區(qū)整理法》、《再開發(fā)地區(qū)規(guī)劃法》等。

（2） 工程技術(shù)類：如《住宅區(qū)分等級(jí)法》、《建筑物區(qū)分等級(jí)法》、《舊居住區(qū)分區(qū)規(guī)劃》、《已有建筑物可靠性鑒定方法和檢驗(yàn)手冊(cè)》、《危險(xiǎn)建筑物法規(guī)》等。

（3） 經(jīng)濟(jì)計(jì)劃類：如《住房折舊法》、《拆遷補(bǔ)償法》、《減價(jià)資產(chǎn)的耐用年限規(guī)定》、《固定資產(chǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《居住和公共建筑物進(jìn)行有計(jì)劃的定期檢修條例》等。

（4） 產(chǎn)業(yè)管理類：如《房屋管理法》、《公管住宅法》、《統(tǒng)一管理法規(guī)》、《房岸檢查手冊(cè)》、《住房與公共建筑人修手冊(cè)》等。

歷史風(fēng)貌特色保護(hù)是各國(guó)在城市舊住宅（區(qū)）改善控制中面臨的共性問(wèn)題。包括：（1）是繼續(xù)保護(hù)城市舊住宅區(qū)歷史民居風(fēng)貌并重新使用，還是拆舊建新以滿足新的居住需求；（2）應(yīng)采取何種經(jīng)濟(jì)合理方式保護(hù)城市舊住宅區(qū)資源和歷史風(fēng)貌，并同時(shí)增加舊住宅區(qū)的活力

3.2 城市舊住宅區(qū)改造的社會(huì)人口問(wèn)題

城市舊住宅區(qū)改造是十分敏感的城市社會(huì)和人口問(wèn)題。在舊城住宅區(qū)更新改造中應(yīng)慎用大規(guī)模拆除重建方式，改變大規(guī)模拆建為漸進(jìn)改造方式的優(yōu)點(diǎn)：首先，能有效防止對(duì)舊城悠久歷史文化傳統(tǒng)的不可挽回的破壞；其次，保留舊城土地及公共設(shè)施等已有資源，為今后可持續(xù)發(fā)展留有余地；再次，對(duì)低收入居聚地區(qū)按居民需要和能力適當(dāng)改造舊住宅區(qū)，是充分利用現(xiàn)有資源和實(shí)際情況改善居民居住條件市場(chǎng)化更經(jīng)濟(jì)的途徑。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的舊住宅改善重要基礎(chǔ)之一是鼓勵(lì)社會(huì)居民積極參與改善計(jì)劃的全過(guò)程。推行城市舊住宅區(qū)更新改造規(guī)劃方案的社會(huì)參與是有效的更新改造原則之一。其主要途徑有：建立舊居住區(qū)改造規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，向社區(qū)居民公示制度，由當(dāng)?shù)鼐用窦吧鐓^(qū)組織評(píng)選和提出修改意見；在專業(yè)人員的幫助下，讓居民有組織地參與舊住宅改造方式的決策議程和提出居住改善需求；鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與住房改善項(xiàng)目管理。

3.3 城市舊住宅區(qū)維修管理現(xiàn)代化

本文認(rèn)為，城市舊住宅區(qū)維修管理現(xiàn)代化控制管理重點(diǎn)有：

（1） 提高修房效率，并定期維修，其費(fèi)用支出比例提高到占維修總費(fèi)用的60%-70%，因住房損壞后維修費(fèi)比正常維修費(fèi)高30％-50%。

（2） 舊房調(diào)查評(píng)定，確定居住最低標(biāo)準(zhǔn)和滿意標(biāo)準(zhǔn)作為維修改善依據(jù)。

（3） 分析舊房結(jié)構(gòu)體系優(yōu)劣程度，如發(fā)現(xiàn)某種體系不適繼續(xù)使用，即通過(guò)立法規(guī)定為不安全建筑，房主有權(quán)獲得當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼進(jìn)行維修改造。

（4） 鼓勵(lì)營(yíng)造商開發(fā)配套維修改造技術(shù)，政府擇優(yōu)認(rèn)定推廣，以降低成本造價(jià)和提高改善質(zhì)量。

（5） 采用計(jì)算機(jī)管理，儲(chǔ)存每戶住房資料并與各城市房管所聯(lián)網(wǎng)，并設(shè)有住房維修改造輔助決策系統(tǒng)。

總之，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市現(xiàn)代化進(jìn)程，城市住宅的老化和舊住宅區(qū)的改善需求將持續(xù)增長(zhǎng)。國(guó)外城市舊住宅區(qū)的改善理論和方法研究表明，城市舊住宅區(qū)的改善與可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)工程，涉及建筑與規(guī)劃、住宅與房地產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)、歷史與美學(xué)等眾多學(xué)科和行業(yè)領(lǐng)域。城市舊住宅實(shí)際擁有數(shù)量占住宅總量比例的增加已被國(guó)外住宅建設(shè)演變所證實(shí)，舊住宅比例不斷增加是住宅發(fā)展的必然趨勢(shì)。我國(guó)住宅目前及以后一段時(shí)間即進(jìn)入“住宅高齡化”和大修改善高峰時(shí)期。與此同時(shí)，住宅建筑市場(chǎng)由新建項(xiàng)目為主向，維修更新改造等改善項(xiàng)目為主的“市場(chǎng)逆向化”轉(zhuǎn)變進(jìn)程已經(jīng)開始。借鑒國(guó)外城市舊住宅區(qū)改善的發(fā)展途徑和理論方法，研究制訂適合中國(guó)國(guó)情的城市舊住宅區(qū)改善發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施政策，是一項(xiàng)重要而緊迫的工作。

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