國內外養老保險制度的比較研究

摘 要：國內的養老保險研究雖然已經在較短的時間內有了較快的發展，但與國際研究現狀相比仍然存在著許多不足，從環境比較和制度比較兩個方面對國內外養老保險進行了差異性分析，并實例比較了中美兩國在養老保險制度、政策、管理等一些具體的情況。

關鍵詞：養老保險；運作機制；比較

1 國內外養老保險制度的環境差異分析

(1)我國養老保險基金無積累。

國外發展市場經濟時間較長，如高福利國家瑞典等已經從養老保險制度的發展中不斷總結經驗，并積累下來相當規模的養老保險基金。而我國，建立養老保險初期，全國總工會負責領導并組織實施企業勞動保險工作，勞動保險基金按職工工資總額的3%提取，并在全國范圍內調劑使用。在企業保險體制下，企業職工并沒有直接為自己積累養老金，而是通過企業上繳財政利潤和擴大再生產形成了國有資產，而養老保險制度本身幾乎沒有任何積累。

（2）我國養老保險制度供養人數增長迅速。

我國正式進行養老保險改革是從20世紀80年代開始，隨著各項配套制度的完善，90 年代逐步進入正規，但我國人口老齡化的發展非常迅速。企業離退休人員急劇增長，養老金支出也同步增長。據統計，1978 年全國企業離退休人員僅為 314 萬人，與在職職工之比為 1：30.3，養老金費用總支出為 17.3 億元。而到了 2001 年底，企業離退休人員己增加到 3381 萬人，在 20 多年里，增長了 10 倍，與在職職工之比為1：3.1，一些老工業基地如遼寧省己達到 l:2.5，實際發放基本養老金 2321 億元，遠遠超過同期 GDP 增長率和在職職工工資增長率。而國外是在積累相當的養老保險基金，而且社會人口老齡化的速度還沒有我們快。

（3）法制體系不健全。

從國外養老保險制度的建立的發展實踐來看，尤其是總結美國、新加坡等養老保險法制建設比較規范的國家的先進經驗，養老保險必須建立在一整套嚴密的法律體系支撐下有效地發展下去。我國目前主要靠政府或政府職能部門頒布行政法規和一般性文件來推行，缺少新制度建立初應有的權威性和嚴肅性，這種立法的滯后嚴重影響了養老制度建設的進程。

（4）我國特有的二元化社會造成養老保險覆蓋面窄。

我們國家由于農村人口十分龐大，國家財力物力總量的問題造成自建國以來形成的二元化的經濟、社會結構，養老保障體系也呈明顯的二元化特征：在城市，建立了面向企業勞動者的社會保險制度；在農村，則實行家庭保障與集體（社會）救助相結合而以前者為主的保障制度，作為現代社會保障體系核心內容的社會保險，并未在農村全面設立。而目前國外普遍實現的“國民皆保險”，最明顯的標志是農民和其他從業者享有實質平等的社會保險待遇。這樣客觀造成我國特有的結構性的養老保險覆蓋面窄的問題。

2 國內外養老保險制度的差異分析

（1）國內外養老保險模式的差異分析。

從國外的發展來看，各國都根據各自的國情發展出來相對適應自身的養老保險制度模式。例如，新加坡就在原有英國殖民當局創立的基礎上發展出來中央公積金制度。1959 年李光耀領導的新加坡人民行動黨在馬來亞的新加坡自治州執政，特別是 1965年建立共和國以后，把它擴展為一個覆蓋整個社會的社會保障體系。當前我國的養老保險制度目前正處在新舊制度交替的時期，相比之下，傳統的現收現付制還處于支配性地位；但長期來看，它的主導地位為新的、多層次的養老保險制度所取代是不可避免的，在不斷完善基本養老保險的同時，大力發展企業年金和個人儲蓄養老保險。

（2）國內外養老保險基金運作機制的差異分析。

與美國、智力等國家的養老保險基金管理模式相比，我國的養老保險基金管理制度還存在體系僵化、基礎建設不足、收益率偏低等不足。當前我國的養老保險基金的政府管制和經營管理組織還不完善，企業和職工對基金的保管還缺乏足夠的參與。同時由于資本市場還不具備大規模發展非銀行金融機構的條件，以及中國的特殊政治經濟環境，養老保險基金還不可能被允許像智利那樣由私人公司托管。所以當前養老保險基金的資產組合還相對比較單一，投資途徑主要還是用于國債和銀行存款。雖然政府債券相對于其他種類的金融工具而言還是信用最好的，但從長期來說，它并不能逃避通貨膨脹一類的貨幣風險。目前我國以個人賬戶上的個人繳費積累作為當前職工退休以后領取養老金的憑證，但實際上許多基金計劃的個人賬戶卻只是一個空賬或部分空賬。從居民受益方面來說，還存在受益來源積累不足和受益貶值的隱患。當前還沒有一個制度化的防范機制來防范養老基金因為通貨膨脹而貶值。比較國外現收現付或者部分積累模式下的基金管理制度，從投資運營效果以及實際經營情況來看，基金會模式由于建立了受益人利益最大化為目的治理結構，以市場化的方式選擇外部管理人，因而能有效規避政府干預所帶來的不良影響，降低經營成本，獲得市場平均投資回報，實現養老基金的保值增值。另外養老保險基金的投資需要由基金管理者根據政府的投資限制、宏觀經濟、金融工具的風險收益及不同市場的變動趨勢等進行投資決策，國外政府一般不會對養老保險基金的具體投資進行干預，否則將會對養老保險基金的運作產生不利的影響。另外各項“取之于民、用之于民”的基金管理還沒有置于公眾的監督之下，假如能夠定期在新聞媒介上公布基金的使用情況、或者成立獨立的監督審計部門定期檢查，從機制上完善規范起來，那樣所謂的挪用基金的問題才會降低到最低，基金管理的漏洞問題才能得以根本解決。

（3）養老保險的管理制度的差異分析。

綜觀西方國家養老保險管理制度，它們都有一些共同之處。比如養老保險開支分別由中央和地方政府管理，而不是單純由中央政府一個層次管理，因此，在管理的負擔和風險上具有一定的分散性。例如德國的養老保險管理分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面由德國聯邦勞動和社會秩序部負責，下設社會養老保險專家咨詢委員會，每年提交書面報告，預測今后巧年法定養老保險的收支發展狀況，并就保險費率、養老金和政府補貼的調整提出建議；微觀層面由各州的各行業組織的聯合養老保險機構實行自治管理，是德國養老保險管理的主干。這些與我國的勞動保障部下屬社保管理機構的框架從表面上是類似的，但實質運作上有著很大的區別。在市場經濟環境下，養老保險的實踐中最低限度是需要一個獨立于政府之外的按照市場經濟模式運作的“專門機構”來運作養老保險基金的，而我國的養老保險管理制度的改革，就是要破除各種地方性、行業性等紛繁復雜的各類機構的影響，防止各類政府機構及職能部門各自主張，各行其是。雖然目前養老保險制度的還是建立在一種政府機制或政府行為上，但政府肯定是不能繼續完全包辦下去的。

但考慮到當前我國的有些地方甚至國家的養老保險基金實際上并是沒有任何積累的，在實質上存在有“現收現付”的情況，我們的基本養老保險制度還不能失去國家對養老保險責任的具體負責和承諾。但從基金的具體管理形式上，采用靈活的機制來強化基金的保值增值功能是十分必要的。

3 實例分析——中美養老保險制度比較分析

美國依據 1935 年簽署的《社會保障法》實施了社會保障制度。該制度主要包括老年及遺屬保險、殘疾保險兩個險種。截止 2003 年覆蓋了 1.55 億職工（覆蓋率為96 %）和 4670 萬的退休人員、供養者及遺屬。除鐵路工人參加特別的保險制度，以及低收入者和外國打工者外，所有達到一定條件的職工均被覆蓋，具有普遍性。而我國截止 2003 年，養老保險僅覆蓋了 1.11 億城鎮職工（覆蓋的人數占城鄉職工總數的68%）和 3000 多萬退休人員。

（1）養老保險模式與制度方面的比較在養老保險模式方面，美國的養老保險是綜合傳統型、福利國家型等多模式的特點，經過近 70 年的實踐逐步發展形成的，而且帶有非常發達、獨特的市場經濟特色。目前美國的基本養老保險基金是現收現付制，養老保險待遇按月支付并隨生活價格指數的變動而每年調整。2003年美國的社會保障基金收入是6320億美元，支出4710億美元，結余 1610 億美元，歷年滾存近 l 萬億美元。繳費人數與領取待遇的人數之比，由 1960 年的 5.1 下降到 2003 年的 3.3。我國的養老保險制度則是一種部分積累制，包括現收現付的社會統籌基金和作為積累的個人賬戶基金。國家每年根據平均工資的增長及物價指數調整養老保險待遇。2003 年，養老保險基金收入人民幣 3170 億元，支付待遇 2840 億元。養老保險結余基金主要儲蓄于國家財政專戶及購買國庫券。繳費人數與領取待遇的人數之比由 1978 年的 30.3 下降到 2003 年的 3.1。

（2）養老保險基金的比較。

美國 2004 年，雇員繳納養老、遺屬、殘疾保險的費率為本人工薪收入的 6.2%，其雇主也按相同數額為其繳納費用。自雇者則同時為自己繳納雇主和雇員兩部分。一般地，繳費工資基數每年隨平均工資的增長而自動提高。領取養老待遇的資格基于獲得社會保障分的多少。2004 年，繳費達到 900 美元的費基將獲得 1 分，每個季度 1分，每年最多 4 分。雇員每年至少應獲得 1 分，工作期間至少應獲得 40 分才有資格領取待遇。繳費情況記錄于社會保障署，失業期間予以保存，各州之間可轉移。1929年及以后出生者，最低繳費滿 10 年才有資格領取養老金，而 1929 年以前出生者的領取資格可低于 10 年( 1928 年出生者為 39 分，1927 年出生者為 38 分，如此類推)。而我國養老保險制度是依據“以支定收”的原理設計，是一種轉型期的過渡模式。現在的養老保險參保人除了為自己今后養老繳納費用外，還要負擔已退休人員的養老費用，因此企業與個人繳費比例甚至比美國或其他發達國家的兩倍還要高。但可以用于支付已退休人員的養老基金并不多，大部分企業退休人員養老待遇偏低，矛盾尖銳。2003 年，個人繳費比例達到本人工資總額的 7%（廣東為 8% ），單位繳費比例為不超過單位職工工資總額的 20%（實際上，不少地區已超過 20%）。個體工商戶（自雇者）按個人與雇主兩部分不超過 18%繳納。被保險人以繳費年限來確定其是否具備享受養老保險待遇的資格。在 1998 年以前參加養老保險的至少應繳費 10 年，1998 年以后參加的，繳費年限最少必須達到 15 年。

（3）養老保險領取等方面的比較。

在退休年齡方面，2004 年，美國獲得全額養老金的年齡為 65 歲 4 個月，以后每過 l 年，獲得全額養老金的年齡相應提高 2 個月，直到 2014 年，出生于 1959 年及以后者，獲得全額養老金的年齡提高到 67 歲為止。被保險者也可以選擇在 62 歲提前退休但獲得相應減少的待遇。而我國的法定退休年齡是男職工 60 歲、女干部 55 歲、女工人 50 歲。從事特殊工種的職工為男 55 歲、女 45 歲，完全喪失勞動能力的職工為男 50 歲、女 45 歲。

比較而言，美國的養老保險制度相對成熟。與美國相比，我國養老保險制度中存在以下不足：①養老保險覆蓋面較小；②養老金的工資替代率較高；③養老保險積累基金較少；④退休年齡較低；⑤養老保險繳費比例較高；⑥在職人員與退休人員的比例即撫養比下降過快等。因此我國養老保險制度應當基于“有限福利”的基本理念，逐步改革現行養老保險制度，完善企業年金，促進個人儲蓄性養老保險（商業人壽保險）的發展，建立基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄和商業保險等三層養老保險體系為目標，輔以提高退休年齡、降低養老金的工資替代率，改善制度的內部狀況。

參考文獻

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