自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的產(chǎn)權(quán)模式

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(04BJL035)；“北京市屬市管高校拔尖創(chuàng)新人才”資助項(xiàng)目

作者簡介：戚聿東（1966—），男，吉林東豐人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)組織、公司治理、公司理財(cái)方面的研究。

摘 要：我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革至今，產(chǎn)權(quán)和企業(yè)治理機(jī)制等問題已經(jīng)成為制約我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)繼續(xù)深化改革的難題之一。本文通過考察自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革歷史和主要發(fā)達(dá)國家產(chǎn)權(quán)模式改革實(shí)踐，結(jié)合我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀和問題，提出目前我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的主要方式以及改革中應(yīng)注意的問題。

關(guān)鍵詞：自然壟斷;產(chǎn)權(quán)改革;治理結(jié)構(gòu);民營化

中圖分類號(hào)：F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2007)03-0034-06

黨的十六屆三中全會(huì)指出：“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是完善基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求，是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)。”目前，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入改革的“深水區(qū)”，完善國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)等與競爭目標(biāo)相聯(lián)系的眾多深層次問題已經(jīng)浮出水面，成為制約我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)繼續(xù)深化改革的難題之一。就我國大部分自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革而言，目前已經(jīng)基本完成市場競爭體系架構(gòu)的建立。但是作為市場主體的企業(yè)，雖然經(jīng)過政企分開，具有了獨(dú)立的市場主體地位，卻仍然缺乏使之成為真正意義上具有競爭活力和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)外機(jī)制。其中，內(nèi)部機(jī)制缺乏主要體現(xiàn)在企業(yè)治理機(jī)制的不完善上；而外部機(jī)制則主要是產(chǎn)權(quán)改革問題。與國民經(jīng)濟(jì)中大量競爭性產(chǎn)業(yè)相比，由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有公益性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式和內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)也具有自己的特殊性。如何既能促進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)自身的持續(xù)發(fā)展，又能有效率地提供社會(huì)大眾所需的公益產(chǎn)品和服務(wù)，是困擾各國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的難題。對(duì)于目前我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革來說，如何通過有效地構(gòu)建自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式來推動(dòng)下一步的改革同樣也是我國目前必須解決的一個(gè)重要問題。

一、自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式的歷史狀況

從各國自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史看，這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最重要的特征表現(xiàn)為國家所有權(quán)的主導(dǎo)性，并受到行政手段的嚴(yán)格規(guī)制，以限制或禁止新企業(yè)（主要是民營資本）的進(jìn)入。這直接導(dǎo)致了這些行業(yè)內(nèi)企業(yè)所有權(quán)的單一性，并且缺乏流動(dòng)的可能性。

表1展示了二戰(zhàn)以后主要發(fā)達(dá)國家在自然壟斷產(chǎn)業(yè)上采取的所有制政策以及規(guī)制政策歷史。以英國為例，通過第一次國有化（1945—1951年）和第二次國有化高潮（1974—1979年），政府支配了英國的郵電、鋼鐵、燃料、電力和運(yùn)輸?shù)缺徽J(rèn)為是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)部門，并且事實(shí)上還擴(kuò)展到了其他的諸如汽車、船舶、機(jī)床、火箭等一般被認(rèn)為只是具有部分自然壟斷性甚至完全沒有自然壟斷性的制造業(yè)部門。對(duì)于法國來說，事實(shí)上比英國具有更加源遠(yuǎn)流長的國家干預(yù)主義傳統(tǒng)。早在第一次世界大戰(zhàn)期間和戰(zhàn)爭結(jié)束后，法國政府就直接對(duì)航空、化學(xué)、鋼鐵、運(yùn)輸和糧食等部門實(shí)行了國家管制，20世紀(jì)30年代爆發(fā)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，為了恢復(fù)法國經(jīng)濟(jì)，法國政府加大了國有化的力度，涉及到鐵路、航空、金融和軍工等行業(yè)。二戰(zhàn)后作為恢復(fù)和振興經(jīng)濟(jì)的重要措施之一，法國政府又一次推行國有化政策，對(duì)公共事業(yè)及銀行業(yè)實(shí)行了全面管制。從1945年開始，法國開展了大規(guī)模的國有化運(yùn)動(dòng)，將煤礦、汽車、航空以及銀行等部門中的大企業(yè)收歸國有，開始了國家經(jīng)營的計(jì)劃管理道路。此外，日本也在鐵路、電信等數(shù)個(gè)行業(yè)內(nèi)實(shí)行了國有化運(yùn)動(dòng)，國家所有權(quán)控制了大量的企業(yè)。^[1][2]

在主要的發(fā)達(dá)國家中，美國是例外。美國沒有像英國、法國一樣將自然壟斷產(chǎn)業(yè)的主要企業(yè)全都收歸國有，而是采用了“私人所有＋政府控制”的模式。除了郵政和自來水這兩個(gè)行業(yè)基本上被采用完全國有的形式外，鐵路行業(yè)政府采用了投入股份（約占全部股權(quán)的25％）的形式，而電力、電信、民航、天然氣等部門則基本上采用私人所有、政府嚴(yán)格控制的模式。

國家所有占主導(dǎo)地位的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式具有一系列的重要特征。其中最重要的特征是導(dǎo)致了所有權(quán)的單一性和難以有效流動(dòng)性。例如英法的國家所有模式是以完全的國有公司的方式甚至是作為國家機(jī)構(gòu)的一部分的方式實(shí)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)的，這些行業(yè)內(nèi)的企業(yè)基本上沒有第二種所有者，政府的控制也導(dǎo)致不可能有新的所有者企業(yè)進(jìn)入或者參與到以前的所有者中間去共同經(jīng)營，自然產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性是不存在的。另外，這種模式導(dǎo)致無法在不同的產(chǎn)權(quán)主體間實(shí)現(xiàn)對(duì)自然壟斷企業(yè)的控制權(quán)競爭，因而導(dǎo)致了企業(yè)所有者主體的僵化和缺乏責(zé)任心，反映在國有產(chǎn)權(quán)身上就表現(xiàn)為僵化的官僚主義以及政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的任意行政干預(yù)。

美國的“私人所有＋政府控制”產(chǎn)權(quán)模式同樣也導(dǎo)致了企業(yè)所有權(quán)缺乏流動(dòng)性，因?yàn)檎膰?yán)格控制使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)不會(huì)受到外來企業(yè)的任何競爭，不會(huì)有新的企業(yè)進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，這些企業(yè)的控制權(quán)股東一般也不會(huì)放棄自己對(duì)企業(yè)的控制權(quán)。因此，整個(gè)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也基本上是僵化不變的，至少有意義的產(chǎn)權(quán)變化（即有益于改善企業(yè)效率的變化）難以出現(xiàn)。

就中國的情況而言，在改革開放以前，中國實(shí)際上并無政府與企業(yè)之分，所謂企業(yè)只不過是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)而已。此時(shí)中國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)都是國家所有的。并且，與英國和法國等國不一樣的是，中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中都沒有市場的概念，因此中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國有化也不像英法那樣源自對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)特征的考慮。中國自然壟斷企業(yè)的生產(chǎn)與其他的非自然壟斷企業(yè)的生產(chǎn)一樣是政府自上而下面向整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃所確定的。因此，與發(fā)達(dá)國家相比，中國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)要面臨更大的、更加直接的政府干預(yù)。^[4]

二、發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)：改革與現(xiàn)狀

（一）發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的動(dòng)因

二戰(zhàn)以后很長一段時(shí)間，發(fā)達(dá)國家的自然壟斷產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)上大多是以國有產(chǎn)權(quán)為主經(jīng)營的，即使美國的私營為主的模式，也是經(jīng)由政府加以嚴(yán)格控制從而保持了這些行業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的固定性。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的形成主要有兩個(gè)方面原因：一是傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的提供，關(guān)系到社會(huì)大眾的利益和國家的安全。所以，出于社會(huì)穩(wěn)定、國家安定團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展等目的，政府有義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營。二是自然壟斷產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為具有某些固有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)特性，包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本弱增性、范圍經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)以及關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)、普遍服務(wù)性等。這些經(jīng)濟(jì)特性使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)由少量規(guī)模大的企業(yè)經(jīng)營是具有成本優(yōu)勢(shì)的，這意味著自然壟斷產(chǎn)業(yè)本身也容納不了大量的企業(yè)。同時(shí)又由于這些行業(yè)往往有很高的初始投資，使得其中競爭的成本實(shí)在太高，因此由政府控制資本向這些行業(yè)的無序流入自然就比較重要了，而國有經(jīng)營自然就成了一種比較好的考慮。

然而，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國有經(jīng)營具有效率依賴于一系列假設(shè)條件。其一是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的界定是正確的；其二，更重要的是政府確實(shí)能夠代表公眾的利益并且其運(yùn)轉(zhuǎn)也是高效的。不幸的是這兩個(gè)假設(shè)是不準(zhǔn)確的。首先，自然壟斷產(chǎn)業(yè)很難界定，隨著技術(shù)的進(jìn)步、市場的擴(kuò)張和需求的升級(jí)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的邊界在不斷變化，如果還是直接規(guī)定為國有經(jīng)營會(huì)導(dǎo)致本來是競爭性的行業(yè)形成壟斷結(jié)構(gòu)。其次，政府可能并不是代表公眾利益的，國有經(jīng)營則會(huì)導(dǎo)致更大的問題。企業(yè)歸國家所有的產(chǎn)權(quán)模式使得政府和企業(yè)難以區(qū)分開來，政府會(huì)利用國有企業(yè)尋租、追尋自己的政治目標(biāo)而非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而且國有產(chǎn)權(quán)使得這些產(chǎn)業(yè)本身形成了巨大的利益集團(tuán)，他們通過給政府施壓來保證自己的壟斷地位。因此，國有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)日益成為這些國家經(jīng)濟(jì)效益提高的障礙。另外，政府的財(cái)政約束與社會(huì)需求對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品需求的迅速擴(kuò)大也日益成為一個(gè)重大的矛盾。因?yàn)椋瑥?0世紀(jì)80年代開始，發(fā)達(dá)國家普遍地開始了對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的民營化改革。^[3]

（二）英國、美國和日本自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革模式

發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革主要是通過民營化改革進(jìn)行的，即將這些行業(yè)中國家持有的企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人經(jīng)營，或者放開政府對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入的控制，允許新的資本進(jìn)入這些行業(yè)，以改變?cè)械膰宜兴嫉慕y(tǒng)治地位。

1.英國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革

英國對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革的主要做法是把國有資產(chǎn)出售給私人部門，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門到私人部門的轉(zhuǎn)移。基本上采取出售國有企業(yè)股票的形式進(jìn)行的，這與英國具有發(fā)達(dá)的股票市場有關(guān)。

英國政府首先修訂了相應(yīng)的法律，使得改革能在一個(gè)比較好的法律框架下進(jìn)行。對(duì)每一個(gè)企業(yè)政府還委托相關(guān)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行可行性分析，并且調(diào)整企業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以使企業(yè)能夠顯示其真正的價(jià)值，然后通過權(quán)威性的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估以作為企業(yè)上市的股票定價(jià)依據(jù)。另外，政府還對(duì)傳統(tǒng)的被定義為自然壟斷的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了分類處理，將其中實(shí)際上并不是自然壟斷的部分私有化后直接交給市場處理，而對(duì)其中確實(shí)是自然壟斷的部分則是在私有化后重新確立管制機(jī)制。政府還限制了單個(gè)股東能夠購買的股份額度，以限制被分開的企業(yè)又重新聯(lián)合起來形成壟斷，而小額度的股權(quán)持有還有利于增強(qiáng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。比如，英國政府將中央電力發(fā)電局的非核能部門分割為兩個(gè)國家發(fā)電局以及一個(gè)國家送電公司，規(guī)定個(gè)人、企業(yè)最多只能購買這些企業(yè)股份的15％。

從總體上看，英國對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革是比較成功的。通過出售國有股權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的產(chǎn)權(quán)從高度集中的國家所有向分散的社會(huì)公眾所有的轉(zhuǎn)移。這種產(chǎn)權(quán)改革模式不僅大大節(jié)約了政府的財(cái)政支出，而且還為政府獲得了相當(dāng)可觀的財(cái)政收入。政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)的干預(yù)明顯減少，產(chǎn)權(quán)改革后，企業(yè)效率更是得到了大大的提高。

2.美國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革

美國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)模式改革并沒有像英國那樣經(jīng)歷一個(gè)大規(guī)模的由國有產(chǎn)權(quán)向私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變的過程。對(duì)于美國自然壟斷產(chǎn)業(yè)而言，其產(chǎn)權(quán)改革是與減少政府對(duì)企業(yè)的外部管制同時(shí)開展的。主要包括允許新的企業(yè)進(jìn)入，這增加了自然壟斷產(chǎn)業(yè)上的競爭度，使得新的潛在的所有者對(duì)舊的擁有公司控制權(quán)的所有者形成了替代的潛在威脅，像接管、并購等行為成為可能。另外，一些企業(yè)被分拆了，舊有股東通過控制行業(yè)內(nèi)的單一企業(yè)就控制了整個(gè)市場的情形被取消，所有企業(yè)都面臨著更大的現(xiàn)實(shí)競爭與潛在競爭，比如，ATT就被分拆為幾家企業(yè)。同時(shí)，美國發(fā)達(dá)的股票市場也使得分拆后企業(yè)的股權(quán)更加分散，公司經(jīng)理的行動(dòng)能力得到了增強(qiáng)，使得他們可以從公司持久發(fā)展的角度考慮到股東之外的社會(huì)利益并付之于行動(dòng)。

可見，美國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革主要著眼于增強(qiáng)這些行業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分散性以及流動(dòng)性，從而使得這些產(chǎn)業(yè)的效率得以提高。

3.日本自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革

日本自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革主要是通過將這些行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)私有化來完成的，比如日本電信電話公社與日本國有鐵道公社的民營化。日本為了提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率，將這些行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)的私有化視為一個(gè)重要的戰(zhàn)略。為此，政府專門成立了臨時(shí)調(diào)查委員會(huì)以獲得對(duì)民營化企業(yè)更加透徹的了解。日本自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革主要分兩步走：第一步是政府采取措施扭轉(zhuǎn)這些行業(yè)企業(yè)經(jīng)營效率惡化的狀況，并且使得這些企業(yè)的國家所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。第二步則是尋找合適的時(shí)機(jī)出售公司股份，實(shí)行徹底的私有化。例如，日本國有鐵道公社的改革就是首先通過將其拆分為7個(gè)獨(dú)立的株式會(huì)社，以改變這一巨型企業(yè)內(nèi)部不合理的依賴關(guān)系，然后才通過出售股份實(shí)現(xiàn)企業(yè)徹底的私有化。

值得指出的是，日本是一個(gè)政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革中起著比英美等國更加重要的作用，這一點(diǎn)與我國的情況是比較相似的。因此其改革的過程值得我們借鑒。

從上面對(duì)英、美、日的分析可以看出，這些國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革都是為了提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率，改革模式基本上是通過對(duì)這些行業(yè)內(nèi)國有的自然壟斷企業(yè)實(shí)行私有化完成的（美國例外），同時(shí)增加這些企業(yè)股份的分散化以及所有者類型的多樣化。

三、我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題

發(fā)達(dá)國家自然壟斷企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大都經(jīng)歷了“國家所有—社會(huì)公眾所有”這樣一個(gè)過程，自然壟斷企業(yè)的股權(quán)分散化是其中一個(gè)重要的議題。這樣的改革使得目前發(fā)達(dá)國家自然壟斷企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“私人所有＋股份分散”的特征。應(yīng)該說，從發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)效率變遷的過程來看，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式是比較有活力的。下面我們以對(duì)比的方式，分析我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀。

（一）目前我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

目前，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從整體上看仍然是以國家所有為主，盡管在不同的行業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在表現(xiàn)形式上有著很大的不同（如表2所示）。^[4]

由表2可以看出，我國大多數(shù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)都是以國家所有占主導(dǎo)地位，并且在各個(gè)行業(yè)，對(duì)民營資本的進(jìn)入的限制使得獨(dú)立的民營企業(yè)難以出現(xiàn)；同時(shí)，即便采用了股份制的形式，對(duì)股權(quán)分散的控制導(dǎo)致所有的股份公司都是以國有股一股獨(dú)大為主要特征。因此，股權(quán)的單一性與缺乏流動(dòng)性是這些股份制企業(yè)的普遍特征。

中國移動(dòng)的股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)較為簡單，中國移動(dòng)（香港）集團(tuán)有限公司通過其全資擁有的子公司中國移動(dòng)香港（BVI）有限公司，間接持有上市公司75.7％的股權(quán)，而中國移動(dòng)（香港）集團(tuán)有限公司則屬于中國移動(dòng)集團(tuán)公司在香港設(shè)立的全資子公司，實(shí)際上中國移動(dòng)集團(tuán)持有上市公司75.7％的股權(quán)，剩余24.3％的股份由公眾持有。

中國聯(lián)通不但實(shí)現(xiàn)了香港和紐約的海外上市，而且還在國內(nèi)證券市場發(fā)行了A股，是目前惟一一家同時(shí)實(shí)現(xiàn)了海內(nèi)外三地上市的電信企業(yè)，其股權(quán)構(gòu)成較為復(fù)雜。中國聯(lián)通集團(tuán)公司通過中國聯(lián)通（BVI）有限公司和中國聯(lián)合通信股份有限公司間接持有中國聯(lián)通上市公司62.9％的股權(quán)，上海A股市場公眾人士持有14.52％的股份，香港、紐約公眾持有22.58％的剩余股份。

中國電信繼在香港股市增發(fā)新股、實(shí)行全球配售以后，又從母公司回購湖北電信等10省電信公司的資產(chǎn)，與上市之初相比，股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了些許變化。截至目前，中國電信集團(tuán)公司擁有上市公司72.09％的股權(quán)，國內(nèi)其他國有股東持有10.76％的股份，公眾持有上市公司17.15％的股權(quán)。

除以上三家企業(yè)外，中國網(wǎng)通也于2004年底在美國和香港兩地同時(shí)上市，但是國家仍然控制大部分股份，中國鐵通和中國衛(wèi)通尚未上市，均屬于國家投資的企業(yè)。

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)電信企業(yè)無論上市與否，股權(quán)結(jié)構(gòu)存在的一個(gè)共同特點(diǎn)是股權(quán)構(gòu)成相對(duì)單一，國有股權(quán)占據(jù)絕對(duì)控制地位，且一股獨(dú)大現(xiàn)象嚴(yán)重。這一點(diǎn)是與國外發(fā)達(dá)國家不一樣的，國外電信企業(yè)已經(jīng)意識(shí)到單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)帶來的弊端，先后有包括美國、英國、德國、法國等在內(nèi)的50多個(gè)國家的電信業(yè)引入了多元化的投資主體，電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的格局初步形成。

（二）我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)帶來的問題

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)現(xiàn)有股權(quán)結(jié)構(gòu)的弊端是顯而易見的。先不論那些仍然采用政企不分形式的企業(yè)，對(duì)那些已經(jīng)采用了股份制或有限責(zé)任公司制的企業(yè)而言，這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)也帶來了眾多的問題。

首先表現(xiàn)為法人治理結(jié)構(gòu)不完善，這種情況在國有企業(yè)普遍存在。受當(dāng)前單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的影響，國有股東與國有企業(yè)經(jīng)營者之間構(gòu)成企業(yè)內(nèi)部最直接的委托代理關(guān)系，國有企業(yè)經(jīng)營者作為代理方，其人選由作為委托人的國有股東惟一確定，小股東在企業(yè)經(jīng)營者的任用方面并不起作用。在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)管理體制下，國有資產(chǎn)的管理職能由國資委代表國務(wù)院履行。這樣，國有股東與國有企業(yè)經(jīng)營者之間的委托代理關(guān)系便通過國資委實(shí)現(xiàn)，國有企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營行為主要對(duì)國資委負(fù)責(zé)，如果僅僅采取這種管理體制，國資委通過為國有資產(chǎn)保值增值設(shè)定清晰的目標(biāo)，借此考核國有企業(yè)經(jīng)營者，能夠在某種程度上為國有企業(yè)經(jīng)營者的行為產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)約束力。但目前的事實(shí)是，國有企業(yè)經(jīng)營者除了對(duì)國資委負(fù)責(zé)外，同時(shí)還要受很多政府部門的管理，甚至有些國有企業(yè)經(jīng)營者的任命權(quán)也掌握在國家機(jī)關(guān)手中。況且，國資委雖然在定位上明確不屬于政府系列，但畢竟屬于國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不可避免會(huì)帶有政府的某些職能和行事風(fēng)格。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者和經(jīng)營者之間，實(shí)際上形成了兩種委托代理關(guān)系，即行政性的委托代理關(guān)系和經(jīng)濟(jì)性的委托代理關(guān)系，前者建立在對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的政府官員定位上，追求的是經(jīng)營者的所謂政績；后者建立在對(duì)經(jīng)營者企業(yè)家身份的定位上，重點(diǎn)追求經(jīng)營者在企業(yè)的業(yè)績表現(xiàn)。因此，國有企業(yè)經(jīng)營者便在雙重標(biāo)準(zhǔn)下接受考核，有時(shí)行政性的委托代理關(guān)系會(huì)表現(xiàn)得更加明顯。受此影響，國有企業(yè)經(jīng)營者便不可避免地會(huì)打上政府官員的烙印，這種烙印具體體現(xiàn)在對(duì)其激勵(lì)和約束方面。事實(shí)上，國有企業(yè)的經(jīng)營者要經(jīng)常在企業(yè)家和政府官員之間進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，很難完全游離于政府以外而純粹站在企業(yè)的角度考慮經(jīng)營問題。

在這種情況下，對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵(lì)已非完全的企業(yè)自主行為，與經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“企業(yè)家要素的投入是為了獲取經(jīng)濟(jì)收益”的假設(shè)是背道而馳的。在國有企業(yè)現(xiàn)有委托代理機(jī)制下，追求要素（我們?cè)诖耸紫葘衅髽I(yè)經(jīng)營者視為企業(yè)家而非政府官員，并將其才能作為對(duì)企業(yè)的一種要素投入）收益的最大化并沒有成為國有企業(yè)經(jīng)營者的最終目的，至少在表面上看并非如此。在目前的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，激勵(lì)企業(yè)家的主要因素是國家并不明朗的政治承諾，“不求有功，但求無過”恐怕是大多數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營者最真實(shí)的心理寫照，使國有企業(yè)經(jīng)營者不可避免地具有了政府官員的某種特征。但是，企業(yè)對(duì)經(jīng)營者的素質(zhì)要求和政府官員是相去甚遠(yuǎn)的，以考核政府官員的標(biāo)準(zhǔn)來衡量企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績，必然會(huì)對(duì)經(jīng)營者的行為產(chǎn)生影響，也必然在企業(yè)的經(jīng)營過程中摻雜過多政府性行為，于企業(yè)的發(fā)展是頗為不利的。

由于不允許民營資本單獨(dú)進(jìn)入這些行業(yè)，這些行業(yè)的企業(yè)獲得了絕對(duì)的壟斷權(quán)，國家為惟一所有者使得即便一個(gè)行業(yè)中已經(jīng)被分為眾多不同的企業(yè)，他們也容易在同一大股東的協(xié)調(diào)下形成壟斷，競爭事實(shí)上就難以引入這些行業(yè)之中。

四、結(jié)論與建議

從發(fā)達(dá)國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革模式看，實(shí)現(xiàn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多樣化是提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)效率的一個(gè)重要方法。因此，發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)80年開始的改革主要是將大部分自然壟斷企業(yè)民營化，或是放松進(jìn)入管制。產(chǎn)權(quán)改革以后，國家所有在這些行業(yè)的股份結(jié)構(gòu)中占非常少的比例。從目前我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從整體上看仍然是以國家所有為主。這種國有獨(dú)資或者是國有一股獨(dú)大的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式制約了自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)治理機(jī)制的完善，使得產(chǎn)業(yè)效率提高和社會(huì)公平的改革目標(biāo)無法真正實(shí)現(xiàn)，也不利于我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的繼續(xù)深化。因此，考慮到目前我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展?fàn)顩r，現(xiàn)階段我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的主要措施和重點(diǎn)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)我國自然壟斷企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化。^[5][6]

就目前的情況來看，最為可行的一個(gè)方法是推動(dòng)自然壟斷企業(yè)上市來多樣化產(chǎn)權(quán)，允許民間資本或國際資本購買比例比較大的自然壟斷企業(yè)的股份，減少國有股份的數(shù)量。在產(chǎn)權(quán)改革中，必須事先建立起比較完善的法律機(jī)制來控制這一改革過程，使得改革中不會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，政府在減少股份后卻得不到應(yīng)有的回報(bào)。代表國家和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該早于產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)行，以便于對(duì)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估和審查。目前，我國自來水等部分自然壟斷產(chǎn)業(yè)以民營化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革中，由于相關(guān)的獨(dú)立和專業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)尚未建立，缺乏對(duì)消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)目標(biāo)的充分論證和考慮，這樣不僅使得最終改革目標(biāo)可能無法實(shí)現(xiàn)，而且在改革過程中還容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失和腐敗滋生等問題，使得改革面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，必須盡量控制這些企業(yè)的股份向單個(gè)股東過度集中，這樣有利于自然壟斷企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化。一般來說，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多樣化的方式適合于電力、電信、鐵路等需要初始投資大的企業(yè)，而就自來水這樣的行業(yè)來說，允許私人資本直接建立企業(yè)來提供這方面的產(chǎn)品也是一種方法。

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（責(zé)任編輯：韓淑麗）