自然壟斷產業改革的產權模式

基金項目：國家社會科學基金項目(04BJL035)；“北京市屬市管高校拔尖創新人才”資助項目

作者簡介：戚聿東（1966—），男，吉林東豐人，經濟學博士，教授，博士生導師，主要從事產業組織、公司治理、公司理財方面的研究。

摘 要：我國自然壟斷產業改革至今，產權和企業治理機制等問題已經成為制約我國自然壟斷產業繼續深化改革的難題之一。本文通過考察自然壟斷產業產權改革歷史和主要發達國家產權模式改革實踐，結合我國自然壟斷產業產權改革現狀和問題，提出目前我國自然壟斷產業產權改革的主要方式以及改革中應注意的問題。

關鍵詞：自然壟斷;產權改革;治理結構;民營化

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2007)03-0034-06

黨的十六屆三中全會指出：“產權是所有制的核心和主要內容，現代產權制度是完善基本經濟制度的內在要求，是構建現代企業制度的重要基礎。”目前，我國自然壟斷產業改革已經進入改革的“深水區”，完善國有企業產權和治理結構等與競爭目標相聯系的眾多深層次問題已經浮出水面，成為制約我國自然壟斷產業繼續深化改革的難題之一。就我國大部分自然壟斷產業改革而言，目前已經基本完成市場競爭體系架構的建立。但是作為市場主體的企業，雖然經過政企分開，具有了獨立的市場主體地位，卻仍然缺乏使之成為真正意義上具有競爭活力和可持續發展的內外機制。其中，內部機制缺乏主要體現在企業治理機制的不完善上；而外部機制則主要是產權改革問題。與國民經濟中大量競爭性產業相比，由于自然壟斷產業具有公益性和規模經濟性，其產權結構模式和內部的治理結構也具有自己的特殊性。如何既能促進自然壟斷產業自身的持續發展，又能有效率地提供社會大眾所需的公益產品和服務，是困擾各國自然壟斷產業改革的難題。對于目前我國自然壟斷產業改革來說，如何通過有效地構建自然壟斷產業企業的產權結構模式來推動下一步的改革同樣也是我國目前必須解決的一個重要問題。

一、自然壟斷產業產權結構模式的歷史狀況

從各國自然壟斷產業發展歷史看，這些產業的產權結構最重要的特征表現為國家所有權的主導性，并受到行政手段的嚴格規制，以限制或禁止新企業（主要是民營資本）的進入。這直接導致了這些行業內企業所有權的單一性，并且缺乏流動的可能性。

表1展示了二戰以后主要發達國家在自然壟斷產業上采取的所有制政策以及規制政策歷史。以英國為例，通過第一次國有化（1945—1951年）和第二次國有化高潮（1974—1979年），政府支配了英國的郵電、鋼鐵、燃料、電力和運輸等被認為是自然壟斷產業的基礎部門，并且事實上還擴展到了其他的諸如汽車、船舶、機床、火箭等一般被認為只是具有部分自然壟斷性甚至完全沒有自然壟斷性的制造業部門。對于法國來說，事實上比英國具有更加源遠流長的國家干預主義傳統。早在第一次世界大戰期間和戰爭結束后，法國政府就直接對航空、化學、鋼鐵、運輸和糧食等部門實行了國家管制，20世紀30年代爆發世界經濟危機后，為了恢復法國經濟，法國政府加大了國有化的力度，涉及到鐵路、航空、金融和軍工等行業。二戰后作為恢復和振興經濟的重要措施之一，法國政府又一次推行國有化政策，對公共事業及銀行業實行了全面管制。從1945年開始，法國開展了大規模的國有化運動，將煤礦、汽車、航空以及銀行等部門中的大企業收歸國有，開始了國家經營的計劃管理道路。此外，日本也在鐵路、電信等數個行業內實行了國有化運動，國家所有權控制了大量的企業。^[1][2]

在主要的發達國家中，美國是例外。美國沒有像英國、法國一樣將自然壟斷產業的主要企業全都收歸國有，而是采用了“私人所有＋政府控制”的模式。除了郵政和自來水這兩個行業基本上被采用完全國有的形式外，鐵路行業政府采用了投入股份（約占全部股權的25％）的形式，而電力、電信、民航、天然氣等部門則基本上采用私人所有、政府嚴格控制的模式。

國家所有占主導地位的產權結構模式具有一系列的重要特征。其中最重要的特征是導致了所有權的單一性和難以有效流動性。例如英法的國家所有模式是以完全的國有公司的方式甚至是作為國家機構的一部分的方式實現國有產權的，這些行業內的企業基本上沒有第二種所有者，政府的控制也導致不可能有新的所有者企業進入或者參與到以前的所有者中間去共同經營，自然產權的流動性是不存在的。另外，這種模式導致無法在不同的產權主體間實現對自然壟斷企業的控制權競爭，因而導致了企業所有者主體的僵化和缺乏責任心，反映在國有產權身上就表現為僵化的官僚主義以及政府機構對企業的任意行政干預。

美國的“私人所有＋政府控制”產權模式同樣也導致了企業所有權缺乏流動性，因為政府的嚴格控制使得自然壟斷產業內的企業不會受到外來企業的任何競爭，不會有新的企業進入這個行業，這些企業的控制權股東一般也不會放棄自己對企業的控制權。因此，整個自然壟斷產業的產權結構也基本上是僵化不變的，至少有意義的產權變化（即有益于改善企業效率的變化）難以出現。

就中國的情況而言，在改革開放以前，中國實際上并無政府與企業之分，所謂企業只不過是政府的一個機構而已。此時中國的自然壟斷產業都是國家所有的。并且，與英國和法國等國不一樣的是，中國整個經濟環境中都沒有市場的概念，因此中國自然壟斷產業的國有化也不像英法那樣源自對自然壟斷產業的技術特征的考慮。中國自然壟斷企業的生產與其他的非自然壟斷企業的生產一樣是政府自上而下面向整個社會的經濟計劃所確定的。因此，與發達國家相比，中國的自然壟斷產業要面臨更大的、更加直接的政府干預。^[4]

二、發達國家自然壟斷產業的產權結構：改革與現狀

（一）發達國家自然壟斷產業產權改革的動因

二戰以后很長一段時間，發達國家的自然壟斷產業傳統上大多是以國有產權為主經營的，即使美國的私營為主的模式，也是經由政府加以嚴格控制從而保持了這些行業內企業產權的固定性。這種產權結構的形成主要有兩個方面原因：一是傳統自然壟斷產業產品和服務的提供，關系到社會大眾的利益和國家的安全。所以，出于社會穩定、國家安定團結、經濟持續平穩發展等目的，政府有義務和責任進行生產和經營。二是自然壟斷產業被認為具有某些固有的經濟、技術特性，包括規模經濟、成本弱增性、范圍經濟、網絡經濟以及關聯經濟、普遍服務性等。這些經濟特性使得自然壟斷產業由少量規模大的企業經營是具有成本優勢的，這意味著自然壟斷產業本身也容納不了大量的企業。同時又由于這些行業往往有很高的初始投資，使得其中競爭的成本實在太高，因此由政府控制資本向這些行業的無序流入自然就比較重要了，而國有經營自然就成了一種比較好的考慮。

然而，自然壟斷產業的國有經營具有效率依賴于一系列假設條件。其一是自然壟斷產業的界定是正確的；其二，更重要的是政府確實能夠代表公眾的利益并且其運轉也是高效的。不幸的是這兩個假設是不準確的。首先，自然壟斷產業很難界定，隨著技術的進步、市場的擴張和需求的升級，自然壟斷產業的邊界在不斷變化，如果還是直接規定為國有經營會導致本來是競爭性的行業形成壟斷結構。其次，政府可能并不是代表公眾利益的，國有經營則會導致更大的問題。企業歸國家所有的產權模式使得政府和企業難以區分開來，政府會利用國有企業尋租、追尋自己的政治目標而非經濟目標，而且國有產權使得這些產業本身形成了巨大的利益集團，他們通過給政府施壓來保證自己的壟斷地位。因此，國有的產權結構日益成為這些國家經濟效益提高的障礙。另外，政府的財政約束與社會需求對自然壟斷產業產品需求的迅速擴大也日益成為一個重大的矛盾。因為，從20世紀80年代開始，發達國家普遍地開始了對自然壟斷產業的民營化改革。^[3]

（二）英國、美國和日本自然壟斷產業產權結構的改革模式

發達國家自然壟斷產業產權結構改革主要是通過民營化改革進行的，即將這些行業中國家持有的企業的產權轉讓給私人經營，或者放開政府對行業準入的控制，允許新的資本進入這些行業，以改變原有的國家所有所占的統治地位。

1.英國自然壟斷產業的產權結構改革

英國對自然壟斷產業的產權改革的主要做法是把國有資產出售給私人部門，實現國有資產從公共部門到私人部門的轉移。基本上采取出售國有企業股票的形式進行的，這與英國具有發達的股票市場有關。

英國政府首先修訂了相應的法律，使得改革能在一個比較好的法律框架下進行。對每一個企業政府還委托相關的機構對企業進行可行性分析，并且調整企業的內部結構以使企業能夠顯示其真正的價值，然后通過權威性的評估機構進行詳細評估以作為企業上市的股票定價依據。另外，政府還對傳統的被定義為自然壟斷的產業進行了分類處理，將其中實際上并不是自然壟斷的部分私有化后直接交給市場處理，而對其中確實是自然壟斷的部分則是在私有化后重新確立管制機制。政府還限制了單個股東能夠購買的股份額度，以限制被分開的企業又重新聯合起來形成壟斷，而小額度的股權持有還有利于增強企業產權的流動性。比如，英國政府將中央電力發電局的非核能部門分割為兩個國家發電局以及一個國家送電公司，規定個人、企業最多只能購買這些企業股份的15％。

從總體上看，英國對自然壟斷產業的產權改革是比較成功的。通過出售國有股權的方式，實現了企業的產權從高度集中的國家所有向分散的社會公眾所有的轉移。這種產權改革模式不僅大大節約了政府的財政支出，而且還為政府獲得了相當可觀的財政收入。政府對自然壟斷產業企業的干預明顯減少，產權改革后，企業效率更是得到了大大的提高。

2.美國自然壟斷產業的產權結構改革

美國的自然壟斷產業產權模式改革并沒有像英國那樣經歷一個大規模的由國有產權向私人產權轉變的過程。對于美國自然壟斷產業而言，其產權改革是與減少政府對企業的外部管制同時開展的。主要包括允許新的企業進入，這增加了自然壟斷產業上的競爭度，使得新的潛在的所有者對舊的擁有公司控制權的所有者形成了替代的潛在威脅，像接管、并購等行為成為可能。另外，一些企業被分拆了，舊有股東通過控制行業內的單一企業就控制了整個市場的情形被取消，所有企業都面臨著更大的現實競爭與潛在競爭，比如，ATT就被分拆為幾家企業。同時，美國發達的股票市場也使得分拆后企業的股權更加分散，公司經理的行動能力得到了增強，使得他們可以從公司持久發展的角度考慮到股東之外的社會利益并付之于行動。

可見，美國自然壟斷產業的產權改革主要著眼于增強這些行業內企業產權的分散性以及流動性，從而使得這些產業的效率得以提高。

3.日本自然壟斷產業的產權結構改革

日本自然壟斷產業產權結構改革主要是通過將這些行業內國有企業私有化來完成的，比如日本電信電話公社與日本國有鐵道公社的民營化。日本為了提高自然壟斷產業的效率，將這些行業內國有企業的私有化視為一個重要的戰略。為此，政府專門成立了臨時調查委員會以獲得對民營化企業更加透徹的了解。日本自然壟斷產業的產權改革主要分兩步走：第一步是政府采取措施扭轉這些行業企業經營效率惡化的狀況，并且使得這些企業的國家所有權與經營權相分離。第二步則是尋找合適的時機出售公司股份，實行徹底的私有化。例如，日本國有鐵道公社的改革就是首先通過將其拆分為7個獨立的株式會社，以改變這一巨型企業內部不合理的依賴關系，然后才通過出售股份實現企業徹底的私有化。

值得指出的是，日本是一個政府主導型的市場經濟國家，政府在自然壟斷產業的改革中起著比英美等國更加重要的作用，這一點與我國的情況是比較相似的。因此其改革的過程值得我們借鑒。

從上面對英、美、日的分析可以看出，這些國家自然壟斷產業產權改革都是為了提高自然壟斷產業的效率，改革模式基本上是通過對這些行業內國有的自然壟斷企業實行私有化完成的（美國例外），同時增加這些企業股份的分散化以及所有者類型的多樣化。

三、我國自然壟斷產業產權結構的現狀與問題

發達國家自然壟斷企業的產權結構大都經歷了“國家所有—社會公眾所有”這樣一個過程，自然壟斷企業的股權分散化是其中一個重要的議題。這樣的改革使得目前發達國家自然壟斷企業的產權結構表現為“私人所有＋股份分散”的特征。應該說，從發達國家自然壟斷產業效率變遷的過程來看，這種產權結構模式是比較有活力的。下面我們以對比的方式，分析我國自然壟斷產業的產權結構的現狀。

（一）目前我國自然壟斷產業的產權結構

目前，我國自然壟斷產業的產權結構從整體上看仍然是以國家所有為主，盡管在不同的行業國有產權在表現形式上有著很大的不同（如表2所示）。^[4]

由表2可以看出，我國大多數自然壟斷產業都是以國家所有占主導地位，并且在各個行業，對民營資本的進入的限制使得獨立的民營企業難以出現；同時，即便采用了股份制的形式，對股權分散的控制導致所有的股份公司都是以國有股一股獨大為主要特征。因此，股權的單一性與缺乏流動性是這些股份制企業的普遍特征。

中國移動的股權結構相對較為簡單，中國移動（香港）集團有限公司通過其全資擁有的子公司中國移動香港（BVI）有限公司，間接持有上市公司75.7％的股權，而中國移動（香港）集團有限公司則屬于中國移動集團公司在香港設立的全資子公司，實際上中國移動集團持有上市公司75.7％的股權，剩余24.3％的股份由公眾持有。

中國聯通不但實現了香港和紐約的海外上市，而且還在國內證券市場發行了A股，是目前惟一一家同時實現了海內外三地上市的電信企業，其股權構成較為復雜。中國聯通集團公司通過中國聯通（BVI）有限公司和中國聯合通信股份有限公司間接持有中國聯通上市公司62.9％的股權，上海A股市場公眾人士持有14.52％的股份，香港、紐約公眾持有22.58％的剩余股份。

中國電信繼在香港股市增發新股、實行全球配售以后，又從母公司回購湖北電信等10省電信公司的資產，與上市之初相比，股權結構發生了些許變化。截至目前，中國電信集團公司擁有上市公司72.09％的股權，國內其他國有股東持有10.76％的股份，公眾持有上市公司17.15％的股權。

除以上三家企業外，中國網通也于2004年底在美國和香港兩地同時上市，但是國家仍然控制大部分股份，中國鐵通和中國衛通尚未上市，均屬于國家投資的企業。

通過以上分析發現，國內電信企業無論上市與否，股權結構存在的一個共同特點是股權構成相對單一，國有股權占據絕對控制地位，且一股獨大現象嚴重。這一點是與國外發達國家不一樣的，國外電信企業已經意識到單一產權結構帶來的弊端，先后有包括美國、英國、德國、法國等在內的50多個國家的電信業引入了多元化的投資主體，電信企業產權多元化的格局初步形成。

（二）我國自然壟斷產業現有產權結構帶來的問題

我國自然壟斷產業企業現有股權結構的弊端是顯而易見的。先不論那些仍然采用政企不分形式的企業，對那些已經采用了股份制或有限責任公司制的企業而言，這樣的股權結構也帶來了眾多的問題。

首先表現為法人治理結構不完善，這種情況在國有企業普遍存在。受當前單一產權結構的影響，國有股東與國有企業經營者之間構成企業內部最直接的委托代理關系，國有企業經營者作為代理方，其人選由作為委托人的國有股東惟一確定，小股東在企業經營者的任用方面并不起作用。在我國當前的經濟管理體制下，國有資產的管理職能由國資委代表國務院履行。這樣，國有股東與國有企業經營者之間的委托代理關系便通過國資委實現，國有企業經營者的經營行為主要對國資委負責，如果僅僅采取這種管理體制，國資委通過為國有資產保值增值設定清晰的目標，借此考核國有企業經營者，能夠在某種程度上為國有企業經營者的行為產生經濟約束力。但目前的事實是，國有企業經營者除了對國資委負責外，同時還要受很多政府部門的管理，甚至有些國有企業經營者的任命權也掌握在國家機關手中。況且，國資委雖然在定位上明確不屬于政府系列，但畢竟屬于國務院的特設機構，不可避免會帶有政府的某些職能和行事風格。

通過以上分析可以發現，在國有企業產權所有者和經營者之間，實際上形成了兩種委托代理關系，即行政性的委托代理關系和經濟性的委托代理關系，前者建立在對企業經營者的政府官員定位上，追求的是經營者的所謂政績；后者建立在對經營者企業家身份的定位上，重點追求經營者在企業的業績表現。因此，國有企業經營者便在雙重標準下接受考核，有時行政性的委托代理關系會表現得更加明顯。受此影響，國有企業經營者便不可避免地會打上政府官員的烙印，這種烙印具體體現在對其激勵和約束方面。事實上，國有企業的經營者要經常在企業家和政府官員之間進行角色轉換，很難完全游離于政府以外而純粹站在企業的角度考慮經營問題。

在這種情況下，對國有企業經營者的激勵已非完全的企業自主行為，與經濟學講的“企業家要素的投入是為了獲取經濟收益”的假設是背道而馳的。在國有企業現有委托代理機制下，追求要素（我們在此首先將國有企業經營者視為企業家而非政府官員，并將其才能作為對企業的一種要素投入）收益的最大化并沒有成為國有企業經營者的最終目的，至少在表面上看并非如此。在目前的產權結構下，激勵企業家的主要因素是國家并不明朗的政治承諾，“不求有功，但求無過”恐怕是大多數國有企業經營者最真實的心理寫照，使國有企業經營者不可避免地具有了政府官員的某種特征。但是，企業對經營者的素質要求和政府官員是相去甚遠的，以考核政府官員的標準來衡量企業經營者的業績，必然會對經營者的行為產生影響，也必然在企業的經營過程中摻雜過多政府性行為，于企業的發展是頗為不利的。

由于不允許民營資本單獨進入這些行業，這些行業的企業獲得了絕對的壟斷權，國家為惟一所有者使得即便一個行業中已經被分為眾多不同的企業，他們也容易在同一大股東的協調下形成壟斷，競爭事實上就難以引入這些行業之中。

四、結論與建議

從發達國家自然壟斷產業產權改革模式看，實現自然壟斷產業企業的產權多樣化是提高自然壟斷產業效率的一個重要方法。因此，發達國家在20世紀80年開始的改革主要是將大部分自然壟斷企業民營化，或是放松進入管制。產權改革以后，國家所有在這些行業的股份結構中占非常少的比例。從目前我國自然壟斷產業的改革看，自然壟斷產業的產權結構從整體上看仍然是以國家所有為主。這種國有獨資或者是國有一股獨大的產權結構模式制約了自然壟斷產業企業治理機制的完善，使得產業效率提高和社會公平的改革目標無法真正實現，也不利于我國自然壟斷產業改革的繼續深化。因此，考慮到目前我國經濟體制改革的進展狀況，現階段我國自然壟斷產業產權改革的主要措施和重點應該是實現我國自然壟斷企業產權結構多樣化。^[5][6]

就目前的情況來看，最為可行的一個方法是推動自然壟斷企業上市來多樣化產權，允許民間資本或國際資本購買比例比較大的自然壟斷企業的股份，減少國有股份的數量。在產權改革中，必須事先建立起比較完善的法律機制來控制這一改革過程，使得改革中不會導致國有資產的流失，政府在減少股份后卻得不到應有的回報。代表國家和消費者權益保護的獨立規制機構應該早于產權改革的進行，以便于對產權改革進行詳細的評估和審查。目前，我國自來水等部分自然壟斷產業以民營化為導向的產權改革中，由于相關的獨立和專業的規制機構尚未建立，缺乏對消費者權益和社會目標的充分論證和考慮，這樣不僅使得最終改革目標可能無法實現，而且在改革過程中還容易出現國有資產流失和腐敗滋生等問題，使得改革面臨很大的風險。同時，必須盡量控制這些企業的股份向單個股東過度集中，這樣有利于自然壟斷企業的產權結構多樣化。一般來說，國有企業產權多樣化的方式適合于電力、電信、鐵路等需要初始投資大的企業，而就自來水這樣的行業來說，允許私人資本直接建立企業來提供這方面的產品也是一種方法。

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（責任編輯：韓淑麗）