財政發展與建設社會主義新農村：挑戰與策略

（清華大學公共管理學院，北京100084）

摘要：建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，是促進農村發展，實現共同富裕的現實舉措。我國的財政支農政策經歷了不同的發展時期，對農業生產、農民生活和農村發展的重視程度和支持模式大不相同，效果也有所差異。現階段，在科學發展觀的統領下，公共財政體系在解決“三農”問題上扮演的角色越來越重大，公共支出政策應堅持“多予、少取、放活”的方針，將公共財政的陽光普照到農村大地，為構建社會主義和諧社會提供堅實的保障。

關鍵詞：財政政策；社會主義新農村；農村公共支出

中圖分類號：F301文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2007）05000307

收稿日期：20070310

作者簡介：胡鞍鋼（1953-），男，遼寧鞍山人，教授，博士生導師，主要研究領域為中國國情研究。

一、涉農公共支出：定義與估算

如何定義國家的涉農投入，這是一個現實的十分困難的問題。從廣義講，一切由政府主導的、投入到農業和農村相關領域的投資都應算作是涉農公共支出，因此可以從財政和國有金融兩個角度來定義涉農公共支出。從財政角度出發，涉農公共支出包括預算內的農業生產、農村發展和提高農民生活水平支出，農業和農村發展國債支出，農村教育支出和農村衛生支出；從金融角度出發，涉農公共支出包括國有銀行支農貸款、國有保險企業農業保險理賠支出和國際援助。根據有關學者的估計，2000年廣義口徑上的涉農公共支出大約為16000億元；根據作者的估計，2003年這一指標大致為19000億元，為當年GDP的16%。(注：2000年數據引自陳錫文主編《中國農村公共財政制度》，中國發展出版社，2005年。2003年數據中，其中預算內的農業生產、農村發展和提高農民生活水平支出2 144億元（含農村義務教育和衛生支出），農業和農村發展國債支出為325億元，國有銀行支農貸款為16 073億元（其中，支持農業生產貸款8 411億元，鄉鎮企業貸款7 662億元），國有保險企業農業保險理賠支出約10億元，國際援助25億元。但隨著市場化進程的不斷深入，金融和保險領域的支農支出更多的是由市場力量決定的，國際援助也主要由援助國和國際組織的自身政策決定。因而，在新發展觀指導下的農業和農村政策中，政府財政渠道的支農資金將是政府促進農業和農村發展的主要政策手段。

政府財政渠道支農資金是指政府財政用于支持農業和農村發展的資金，涉及農村社會經濟文化各個領域。狹義上的支農資金僅包括政府財政用于農林水利氣象等部門的資金和財政扶貧資金，包括農業基本建設支出、農業科技三項費用支出、農業綜合開發支出、農林水利氣象部門事業費、農產品流通補貼、農業生產資料補貼、財政扶貧支出、農業稅收減免等^［4］。但僅僅考慮國家財政對于農業的投入是不夠的，還必須計算財政體系中對于農村發展的相關支出，其中需要著重考慮的是農村教育支出和農村衛生支出。因此，筆者認為，財政支農支出應定義為國家財政對農業生產和農村全面發展的投入，包括對農業生產的投入，對農村市場經濟體系建設的投入、對農村教育、衛生等社會事業的投入和對農村社會保障的投入。在支農資金的形式上，既包括預算支出項目、轉移支付，也包括國債資金支出（見表1）。

二、財政支農政策：發展與評估

財政作為政府集中資源和調控分配的重要手段，對解決“三農”問題負有重要的責任^［9］。財政支農政策的演變是與中國農村改革的進程直接相聯系的，財政政策的作用在農村改革的進程中不斷增強。

改革開放以前，國家實行工業尤其是重工業優先發展的戰略，以實現工業化，農業成為工業化原始積累的主要來源。1978年之前的財政支農政策是建立在農業支援工業這一指導方針和“統收統支”的財政體制之上的，有效地向工業部門轉移了農業生產的幾乎全部剩余，而源自財政撥款、集體資金和勞動積累的支農投入缺遠遠不足。有關學者估計，1954—1978年，國家通過價格“剪刀差”從農業獲取的資金高達5100億元，加上1979年前農業部門累計為國家提供的978億稅收收入，農業為國家提供資金超過6000億元，而同期國家財政對農業的投入只有1577億元，兩者之差近4500億元^［12］。這一時期的經濟政策完全是“以農促工，以農支工”。但從另一個角度來看，價格“剪刀差”對工業產品定價高，農產品定價低，使工業比重較高的地區獲得較高的收入，但同時也向中央上交了高的收入，而當時政府采取的地方發展策略使中央政府把從富裕地區獲得的收入轉移到了落后地區，客觀上削減了地區差距。

改革開放之后，隨著家庭聯產承包責任制等農業生產基本制度的理順，支農投入也相應發生變化，但仍呈波動趨勢，投入數量和模式基本可以概括為“先低后高，先標后本”。首先是1979—1985年，這一階段的支農支出嚴重不足，占財政支出的比重甚至呈下降趨勢，支農支出占全國財政支出的比重從1979年的18.69%下降到1985年的10.29%。支農支出包括國家財政決算支出中農業基本建設支出、國家財政決算支出中農業科技三項費用、國家財政決算支出中國家財政用于農業的支出和國家財政決算支出中農村救濟費，數據來源為《新中國五十年統計資料匯編》。這樣的局面是與國家改變市場資源配置格局，調整農業投資體系和改革中央與地方間財政管理模式直接相關的。其次是1986—1991年，中央連續出臺五個關于農業和農村經濟的一號文件，使財政支農投入水平有所回升，由1986年的11.07%上升到1991年的13.33%。但中國農業的改革，受制于城市國有經濟改革和政治體制改革，對于中國農村改革，一切“便宜”的項目已經出臺，不觸動深層次結構，再不能前進一步了^［5］。再次是1992—2000年，由于受到國內市場高通貨膨脹率、固定資產投資過熱等因素和亞洲金融危機的沖擊，農業投入環境惡化，國家財政為削減個人和社會對農業投資不足的影響，大幅增加了財政支農資金，并出臺一系列促進農業發展的政策。最后是從2001年開始，由于城鄉差距不斷拉大，收入不平等現象日益突出，國家政策開始逐步向農村傾斜，經濟發展模式也由GDP為中心轉向全面、協調和可持續的科學發展觀，提出要讓公共財政的陽光全面覆蓋農村，大力利用財政手段減輕農民負擔，實現“以城帶鄉、以工促農”。

從現階段的財政支農政策來看，政府對農業和農村的投入包括支持農業生產支出、農村發展支出和農民生活支出，2004年財政“三農”支出達到2626.22億元，其中政策性補貼900億元，基本建設投資1 250億元，直接種糧補貼120億元，農業科技支出、農村教育和衛生等支出350億元（Fock和Wong，2005）。政策性補貼指農村稅費轉移支付、糧食風險基金等支出項目。國家財政在解決“三農”問題方面的支出由2003年占全部財政支出的8.7%上升到2004年的9.2%。1998—2003年，全國財政用于各項農業支出達9 252億元，年均增長15%。同時，中央財政新增用于教育、文化、衛生等方面的投資主要用于農村，初步建立了財政支農資金穩定增長機制，有利于使公共財政的陽光逐步照耀到廣大農村^［9］。全國29個省、自治區、直轄市對種糧農民實施直接補貼，補貼資金總額達116億元，近6億種糧農民直接得到實惠。對13個糧食主產省安排良種補貼資金28.5億元，農機具購置補貼資金7000萬元。加上農業稅、農業特產稅兩項減免，農民2004年直接受益451億元^［3］。近年來，中國實行“三減免三補貼”等支農惠農政策，有效地調動了農民務農種糧和地方重農抓糧的積極性；加強農村基礎設施和生態環境建設，改善農村生產生活條件；國家財政新增的教育、衛生、文化和計劃生育等事業經費主要用于農村，著力加強農村義務教育，穩步推進新型農村合作醫療試點；逐步建立農村貧困人口救助制度和養老保障制度，在有條件的地方開展農村最低生活保障制度試點；不斷增加扶貧開發投入，努力幫助貧困地區群眾脫貧致富^［8］。要下決心調整國民收入分配結構，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增財政支出和固定資產投資要切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制^［15］。

2000年中央開始推行農村稅費改革后，農村負擔得到有效的削減，農林特產稅、筵席稅等稅種不再重復征收，或被徹底廢止，大量的亂收費現象得到遏止，同時將村提留以農業稅附加的形式進行征收，既保證了基層農村政權的財政資源，也使農村收費走入了有序化的道路。從農村人均純收入和農業稅費負擔的關系上看，1999年兩者之間并沒有很強的相關性，部分省份在農村人均純收入較低的情況下卻承擔著較高的稅費負擔，而在2003年兩者已經形成了明顯的線性關系，稅費改革取得了顯著的效果。

三、公共財政覆蓋農村：問題與挑戰

財政在支援農業生產和農村發展方面仍存在一定的問題，需要在下一步的改革中給予重視。

第一，地方財政負擔了“三農”支出中的大部分份額，客觀上加大了地方政府的財政支出壓力，使“三農”支出的可持續增長存在一定的風險。大多數的“三農”支出是由中央和地方共同承擔的，其中在很多支出項目中，地方的負擔比例要高于中央。在農村義務教育支出中，中央只占2%；在農村衛生支出中，中央也同樣只占2%。除了農墾事業費和氣象事業費外，地方政府負擔了包括農業事業費、牧業事業費、林業事業費等在內的事業費支出80%以上的份額（見表2）。同時，地方政府預算內支農支出存在“規模經濟”，鄉鎮的規模越大，預算內支農支出越少^［11］。這就使地方政府處于十分尷尬的局面上，在經濟政策尚未完成從趕超向平衡轉型的前提下，在支農支出上既面臨較大的政治壓力，又缺乏有效的政策激勵。

第二，縣級政府財政收支狀況較差，提供公共服務的能力不足。中國提供主要公共產品和公共服務的政府屬于縣級或縣級以下政府，約向全國70%的人口提供公共服務，其中農村人口占了60%以上。中國縱向財政缺口最大的是縣級財政，其財政收入從1993年的占全國財政收入31.55%下降到2000年的19.68%；縣級財政收入占全國GDP比重由1993年的3.96%下降為1996年的2.32%，2000年略提高至2.95%；縣級財政支出占全國財政支出比例一直呈下降趨勢，由1993年的31.42%下降為2000年的26.43%；縣級財政支出占全國GDP比重也經歷了先下降后上升的過程，2000年也只有4.69%，而當年全國財政支出占GDP比重為17.76%。這反映了縣級財政利用非常小的財政能力為70%人口提供公共服務的能力是十分有限的，甚至還有所下降。此外縣級財政赤字占本級財政支出的比重大幅度提高，由1993年的6.0%上升到2000年37.2%。

第三，農村教育、衛生領域的財政支出仍處于較低水平，不利于縮小城鄉差距。教育和衛生是改善農村人力資本的重要手段，在提高農民收入的過程中起到十分關鍵的作用，但實際上教育和衛生支出在城鄉之間存在著相當大的差距。義務教育支出在城鄉之間的差距在1995—2003年之間并沒有得到實質性的改善，城市與農村在衛生支出上始終保持著5倍以上的差距，國家財政對農村衛生機構的投入占財政支出的比重呈逐年下降趨勢（見表3、表4）。2004年，國務院發展研究中心農村部對地域涉及25個省市的114個縣的118個村中的1 000多個農戶的調查顯示，農村婦女住院分娩率和農民患病就診率依然較低；2003年32%的嬰兒在家出生，其中西部高達41.6%；過去3年死亡人口中有78.6%在家病故；在醫生建議住院的情況下，43%的農民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因為經濟上的原因所致。

第四，“三農”支出的資金利用效率較低，沒有根本扭轉城鄉公共服務上的巨大差距。從一些主要的農村公共服務指標上看，農村公共服務的水平在1995—2003年之間并沒有明顯的改善，基本上處于停滯不前的境地，而醫療衛生服務甚至出現了指標下降的情況（見表5）。從對人類發展指數、預期壽命、成人識字率、綜合入學率與人均財政支出和人均GDP的關系來看，如果單純考慮公共支出的作用，除了對教育有顯著影響以外，對其他公共服務水平的提高沒有顯著的影響。如果把經濟增長和公共支出結合起來考慮的話，十分有趣的現象是，在所有公共服務指標上，公共支出的增長并沒有對公共服務績效的提供起到促進作用，可見目前政府的公共服務支出與經濟發展存在脫節現象，在經濟高速增長的同時，公共服務水平嚴重滯后。尤其是在農村地區，公共服務支出本身就處于十分低的水平上，支出效率不高使農村公共服務水平提高緩慢。與市場壟斷導致市場產出的過高價格和過低產出不同，政府壟斷一般導致政府產出的過低價格和過高產出，因為政府活動往往缺乏市場活動那樣的預算硬約束，政府活動是由稅收等非市場渠道提供資金的，成本觀念不強，通過過高產出擴大了政府的職責，迎合了特殊利益群體的需要^［7］。

第五，“三農”支出中用于農業的支出比重過高，對農村發展和農民生活水平提高的投資不足。根據財政部的口徑計算，2003—2004年涉農支出中主要用于農業生產的資金比重高達92.04%和91.66%。主要用于農業生產的支出包括農業基本建設、農業科技三項費、農林水利氣象事業費、農業綜合開發、水利建設基金、農業稅災害減免、農村稅費改革轉移支付和政策性補貼。政府在農村的公共投資對農業和非農產業均產生影響，但其作用效果卻不甚相同，尤其是對地區差距的影響上，對東部和中部農村地區的道路、通信、電力和水利投資擴大了地區間的差距，而對西部地區的教育和農業科研投資則縮減了地區差距^［2］。而基礎設施對于農民收入增長的影響具有一定滯后性，在短期政策缺失的情況下，中、長期政策的效果將大打折扣。

第六，農村稅費改革在降低農民負擔的同時，也減少了縣鄉政府，尤其是鄉鎮政府的財政收入，使基層政府提供公共服務的能力“雪上加霜”。在未實施農村稅費改革的2000年，全國農業稅費收入大致為1600億元，其中大部分為地方政府所掌握，尤其是鄉統籌和村提留，是鄉村政府提供公共服務的主要資金來源，但實施農村稅費改革后，農業各稅由減免到逐步取消，在2003年全國因此而減少的財政收入為1140億元。如果進一步考慮削減“以工代賑”和對亂收費的整治，這一數量高達2130億元。而2004年中央為了彌補地方因農村稅費改革而減少收入的稅費改革專項轉移支付只有524億元，遠不能平衡收入上的損失（見表6）。2004年農民種植糧食平均每畝投入201.5元（不含人工費用），比上年增加17.1元，增長93%^［16］。而同期中央財政用于“三補貼”的支出為145.2億元，平均每畝補貼7.44元，尚不足以沖抵由于生產資料上漲帶來的農民投入增加。“三補貼”指種糧農民直補、糧食主產區的良種補貼和農機購置補貼。2004年以上三項補貼分別為116億元、28.5億元和0.7億元。

說明：稅收損失（1）包括稅收減免和各類合法收入；稅收損失（2）包括稅收損失（1）、以工代賑、亂收費的現金收入。

資料來源：Achim Fock和Christine Wong在MOF-World Bank International Seminar on Public Finance for Rural Areas的發言Extending Public Finance to Rural China。

第七，“三農”支出處于多頭領導之下，不同部門間缺乏必要的協調和控制機制，導致資金的投向和利用上存在重復和浪費。在我國的政府組成部門中，除了農業部是作為專門主管農業與農村經濟發展的國務院部委外，有關農業與農村社會經濟發展的諸多事項分散在國務院其他部委當中，有些部委還設有專門的或與農業和農村經濟發展相關的司局（“新時期農村公共財政支出框架建設研究”課題組，2004）^［14］。按照制度經濟學和組織學的一般理論，多部門參與協調勢必增加政策制定與執行的交易成本，信息不對稱現象和政策不確定性也大為增加，直接導致了支農資金在投向和利用上的低效率。

第八，目前尚缺乏全面的支農支出統計體系，給對支農支出的總體效果進行綜合評價帶來一定的困難。財政支農數據的獲取面臨著與其他統計數據相類似的問題，缺乏統一、全面的統計資料，同一序列的數據需要從不同的渠道獲取，數據的延續性和連續性存在較大問題，甚至不同來源的同類數據出現了不一致的現象。上述問題為政府主觀部門和研究者全面、客觀、歷史的了解財政支農政策的脈絡，對現行政策作出準確評價，探討可行的改革思路造成了相當的困難。下表列舉了目前財政支農政策研究中主要使用的數據來源，以及其涵蓋的具體指標和數據質量（見表9）。

四、“三公”體系與建設社會主義新農村：策略與建議

國家財政體系的核心任務是通過提供各種公共物品，解決市場失靈問題，為公眾提供均等化的公共服務，從而提高社會整體生活水平，促進經濟和社會的協調發展。一套有效的公共財政體制，不僅僅是為了提供高質量的公共服務，更重要的是為公眾提供平等的機會，使不同地區、不同收入水平的人們，特別是農村居民，享受相對均等的服務。因而，構建以公共財政為核心的公共財政、公共服務、公共投資的“三公”體系是縮小城鄉差距，促進城鄉統籌發展，建設社會主義新農村的必選之路。在農村地區建立“三公”體系的主要目標有以下幾個方面：

第一，促進農村勞動力由鄉村向城鎮轉移，達到轉移農民，減少農民，最終富裕農民的目的。從國際經驗出發，一個國家的農業勞動力比重與人均GDP之間是呈負相關關系的，把勞動力從農業生產部門轉移到其他產業中，伴隨著的是其生產率的提高，引發經濟的增長^［1］。中國目前是投資驅動型的經濟增長模式，投資對經濟增長的貢獻率高達62%，TFP對經濟增長的貢獻率為30%，而勞動力對經濟增長的貢獻率只有6%。而持續保持高投資增長率具有很高的風險，因此對于中國而言，必須轉變增長模式，充分發揮勞動力在經濟增長中的作用。而對農村“放活”的措施，恰恰達到了轉移農村勞動力的目的。大規模的人口遷移，包括農民向城市流動、遷移和農業勞動力向非農業轉移，既是中國工業化、城市化和現代化的基本途徑，也是中國經濟增長的強大推動力。

第二，為農村居民提供高質量的教育和衛生服務，全面提高農村居民的人力資本。在收入方面，平等的稅收政策和收入共享機制，對于調節不同地區的收入差距具有十分重要的作用；在支出方面，再分配的程度可以通過兩種總的支出類型來衡量：社會支出（例如教育和健康）以及轉移支付，這兩種支出都被假設為可以使窮人受益，并因此降低不平等水平^［13］。通過向農民提供教育和衛生服務，將為提高農民收入、縮小城鄉差距建立起長期受益的良性循環機制。

第三，推動城市化進程，消除城鄉身份差別。如果取消對人口特別是農村人口遷移的限制，并轉為鼓勵人口遷移政策的話，到2010年全國城鎮人口可能達到7億人左右；從2000至2020年至少還將有3億人口（比美國一個國家的人口還多）轉移到城市。^［6］從本質上講，城鄉兩種身份制度是造成城鄉間差距不斷擴大的主要因素，這一政策的直接后果是限制了中國的城市化進程，而城市化是現代經濟發展的主要推動力量。打破這種差別，將是繁榮農村經濟，縮小城鄉差距的有效手段。

第四，改變農業科學技術落后的地位，農業生產逐步向高附加值的生態型農業和綠色農業轉變。中國的農業產業始終是低附加值產業，與其他產業相比毫無競爭力，在國際農產品市場上也難以站穩腳跟，必須積極通過有效手段，扶持農業科技發展，變單純的補貼型農業為高技術型農業。

“多予、少取、放活”是構建社會主義新農村的指導思想，“三公”體系的建立是實現在農村地區“多予少取”的有效措施，同時建立在“三公”體系基礎之上的農村治理模式改革將進一步實現“放活”的目的，最大限度地發揮“三公”體系的作用。

第一，農村地區公共財政體系應繼續鞏固農村稅費改革成果，同時設計出臺有科學、高效的涉農轉移支付體系，為農業和農村發展提供充足的資金。同時，國家財政應加大對農民個人或家庭直接轉移支付，由于中國實行城鄉居民身份證制度，可在大城市郊區進行試點，取得經驗后再逐步向全國推廣。

第二，在農村建立鄉鎮或社區公共服務體系，促進城鄉、地區間的公共服務均等化。應制定基本公共服務標準，包括數量、質量和可及性，要對農村義務教育、農村公共衛生、農村人口飲用水、農村其他公共服務、農村公共財政體制等進行調查，對政府各部門為解決城鄉居民公共服務水平差距問題作出評估，并及時向社會公布。以實現基本公共服務均等化為目標，引導財政支農支出在不同地區朝著均等化的方向發展。

第三，建立規范的農村公共投資體系，包括設定最低標準的農村基礎設施條件，逐步解決水、電、路、通訊等農村基礎設施建設。對關乎農村居民生活和發展的基本公共設施服務實行政府全額投資，農村居民無償使用的政策，全面發揮公共基礎設施的外溢性作用，使公共基礎設施覆蓋全部農村居民。

第四，進一步推動涉農支出管理體系改革，建立綜合性的部門對不同部委的涉農支出進行協調，同時革新政策研究體系，提高政策制定的科學化、民主化和透明度。從政策的制定和執行上促進涉農支出效率的提高，建立起科學的涉農政策研究體系和統計體系，廣泛吸取各方面專家、學者的建議，以制定“十一五”規劃過程中建立的公眾參與模式為契機，推進政策制定過程中更大范圍的社會參與，降低政策實施的不確定性。

第五，“放活”農村財政管理模式，擴大基層政府的財政支出自主權，允許基層政府根據當地的政策優先級設定公共投資的主要方向，進一步縮減專項農業轉移支付的份額，提高一般性轉移支付的比例，充分調動和發揮地方政府促進農業和農村發展的積極性。要徹底改變由上級政府決定所屬政府公共支出項目的做法，同時建立更為科學的績效監督評價體系，對基層政府的公共支出進行評價和監督，在保證基層積極性的同時，最大限度的提高支出績效。

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Fiscal Development and Building a New Socialist Countryside:

Challenges and Policies

HU Angang， WEI Xing

（School of Public Policy Management， Tsinghua University， Beijing 100084 China）[JZ）]

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[WT5HZ]Abstract：It is an important historical task to building new socialist countryside during the modernization process in China to accelerate rural development and achieve richness togetherThere were different fiscal policies for rural development with different methods and performancesRecently with the scientific outlook on development public finance system plays more and more important role in rural development， and public expenditure policies need to follow “more giving， less getting and decentralizing” to make public finance’s sunshine all over the rural areas and guarantee building harmony society

Key Words: Fiscal policy; new socialist countryside;rural public expenditure

（責任編輯：孟耀）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF閱讀原文”。