城管綜合執法艱難前行

上世紀末以來，全國部分城市陸續開展了城管綜合執法的試驗，將“七八頂大蓋帽”合成“一頂”。然而，暴力執法、暴力抗法這對“冤家”，在當下各地打造城市品牌和提升城市形象進程中，沖突和矛盾卻有愈演愈烈之勢，由此而引來了社會各方對改革的質疑：城管綜合執法究竟是向后退，還是向前走？

城市化是社會發展的必然產物。從上世紀90年代開始，我國各地進入城市化快速擴張的階段。各類人員紛紛涌入城市，小攤、小販劇增，“雜、亂、臟”問題開始凸顯，這就對長期“重建設、輕管理”的城市發展模式提出了挑戰，城市管理的需求驟增，中國的城管隊伍在這樣的背景下“應勢而生”。

“七八頂大蓋帽”合成“一頂”

近10年來，城市管理的最大特點是，“七八頂大蓋帽”共同執法。工商、市政、規劃、園林、環保等部門，各自承擔不同的職責，分頭執法，出現了“多頭執法、重復處罰”問題。再加上授權不明確、執法方式不規范，違法執法事件在各地時有發生，城管陷入了體制和法制的困境。

有關方面的調查顯示，在一些省、市，實施行政處罰的隊伍超過幾十支，而且每年還要增加3至5支；有的政府部門下面還“依法”設置了七八支執法隊伍。結果，一方面行政執法機構林立，行政執法隊伍臃腫，“七八頂大蓋帽，管著一頂破草帽”，執法擾民現象嚴重；另一方面，相關部門之間職權交叉重復，行政執法力量分散，行政執法效率低下，難以形成有效的經常性管理。同時，由于多年來行政機關的權力與利益沒有完全脫鉤，有的行政機關把執法權當成為本機關謀取利益的手段，有利的事情爭著管，無利的事情都不管，不僅造成重復處罰，也滋生了官僚主義，甚至滋生腐敗。

有關專家指出，在我國城市管理領域中，絕大多數管理部門的傳統模式是“一條龍”管理，從立規矩到執行，從管理、審批到監督、處罰，都由一個部門決定。部門自己給自己設定權力，又自己去行使權力，缺乏有效的監督機制，行政執法中存在很大的隨意性。這樣的結果往往是自己違法審批、自己又去監督查處，無法從制度上解決濫用權力、權錢交易等腐敗問題。

為了調整執法格局，減少執法擾民，提高執法效率，1997年，一項名為“相對集中行政處罰權”的試點工作開始實施。截至2006年底，除經國家批準的23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市開展相對集中行政處罰權工作外，一些省、自治區政府根據國務院授權，又批準了200多個地方開展此項工作。據專家初步估算，城管綜合執法隊伍如今已發展到幾十萬人。

國務院法制辦公室主任曹康泰表示，實行相對集中行政處罰權制度，由一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，是改變目前行政執法隊伍膨脹、職責交叉、效率低下以及推諉扯皮的一個重要途徑，是對現行行政管理體制的重大改革。

據杭州市城市管理行政執法局黨委書記、局長趙榮福介紹，與全國其他試點單位一樣，該局自2001年9月9日成立以來，依法承擔了“市容環衛、城市規劃、城市綠化、市政公用、環境保護、工商管理和公安交通”等方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。據了解，各試點城市通過開展相對集中行政處罰權工作，合并了被老百姓稱為“大蓋帽”的行政執法隊伍，原有執法隊伍被撤銷或者相應精簡。經過改革，多數地方執法人員總數比原有人員減少了20％至30％。

在管理體制上，根據《中華人民共和國行政處罰法》有關規定，試點單位實行了審批與管理，監督與執法的分離，行政執法局只有處罰權沒有審批權。據悉，杭州市城市管理辦公室行使了監督權，從而形成了“兩條龍舟”競賽的城管新格局。

“權力過于集中，失去了制約，容易產生惰性，有了監督，在機制上促進我們積極作為，依法辦事。”趙榮福告訴記者，5年多來，該局查處各類違法案件70多萬起，有被訴訟的案件，但無一敗績，基本實現了行政執法的規范化，推進了城市管理的高效能。

實施相對集中行政處罰權有利于克服多頭執法、委托執法等執法方式的缺陷，在城市管理領域容易形成合力，使得執法更加主動和高效，同時為管理與處罰、監督與執法的適當分離，糾正行政管理部門“既當運動員又當裁判員”的角色錯位，改變以往“亂作為、不作為”以及“執法惰性”提供了一條新的路徑。

城管綜合執法的困惑

“七八頂大蓋帽”變成“一頂”，綜合執法改革取得了階段性的成果，執法擾民的確少了。然而，集中執法也集中了矛盾。直接面對群眾的城管綜合執法，由于改革尚處于試點階段，隊伍素質、法律法規、職能劃分還不能盡如人意，出現了不和諧的雜音，“暴力執法”，“暴力抗法”事件屢屢發生。

城管執法人員粗暴對待群眾的事件，近些年來屢屢見諸全國各大媒體。諸如：石家莊一輛城管執法車將一名孕婦拖了100米左右，導致孕婦不省人事；山東省高青縣城管執法隊員將多人嚴重打傷；江西省宜春市城管隊員撞倒一名老大娘，還阻止目擊者打110和120，然后把老大娘送到醫院木椅上便一走了之……

與此同時，城管遭遇暴力抗法而受到傷害的事件，也是此起彼伏。

2006年8月11日，北京市海淀區城市管理監察大隊海淀分隊副隊長李志強在執法過程中被抗法者崔英杰刺傷身亡。

2004年4月1日下午，杭州市江干區城管執法局采荷中隊隊員在執法過程中，蠻橫的攤主竟將整鍋熱油都潑在了城管隊員傅志敏的臉上。據醫院診斷，傅志敏為2%深二度燒傷。暴力抗法者俞水明被判有期徒刑兩年。

……

不少專家表示，城管與小販之間矛盾的激化出于“利益自保”。小販以小攤謀生，城管則靠管理小販“吃飯”。在現行的管理模式下，“城管績效”直接影響到城管的“飯碗”能否端穩。因此，面對生存，無論是管理者還是被管理者都難免產生過激的情緒。毋庸諱言，在城管綜合執法尚處在試點階段，改革的不深入和體制遺留的弊病，使得“綜合執法”這個新生事物面臨了諸多窘境。

——目標的困惑：為保“臉皮”丟棄“肚皮”。

城市要“臉皮”，小販為“肚皮”，這對“剪不斷理還亂”的矛盾，注定在城市建設和發展中將長期存在。趙榮福談到，如何處理“臉皮”和“肚皮”是城管的理念問題。目前，一些城市確實走了歪路，為了城市形象甚至不擇手段。據悉，在某些大城市，采取了嚴管方式，向小販大打出手。有些城市還推出了“三快令”——上手要快、動手要快、逃得要快。特別是在中西部欠發達地區，城管大都“看菜吃飯”，依靠罰款來“創收”。

目標是行動的向導。從各試點單位的情況來看，一些地區的綜合執法依然未能跳出先前“人治”和“拳頭”的執法慣性，拋棄了執法的“綜合性”思維，只顧“臉皮”不顧“肚皮”，帶來的則是沖突的升級和矛盾的激化。

——職責的困惑：權限模糊，規范不足。

“沒人管就找城管”，城市綜合執法隊在實踐中儼然成為了城市的“打雜隊”。在一些地區，連計劃生育、發老鼠藥這些工作都讓城管執法人員去干。而另一方面，我們也發現，“只要市民有意見的，市長擔心的，城管就可以管”。這極有可能帶來的是城管管轄范圍的擴張。責任加重的同時，也增加了權力。一些專家表示，城市發展中出現了新的問題，城管職責范圍就有可能擴大一次。

城市管理研究專家、中國政法大學副校長馬懷德指出，1997年北京市宣武區城管監察大隊成立時，只有5項職能，但到了2006年，北京城管部門5000多人負責14大類、308項的管理業務。這些業務分屬交通、工商、園林、衛生等許多部門分管的行政工作，城管權力的范圍、邊界異常龐雜、含糊。

權限不清直接帶來了執法的不規范，執法的正當性遭受了各方的質疑。

而另一方面，“兩權”分離之后，在具體的執行過程中，一些地區出現了審批部門與執法部門相互推諉的問題。

有城管隊員表示：“城市中一些街道生活垃圾，我們發現了就要對亂倒垃圾者進行處罰，而市容環衛部門是否在這里規劃了垃圾中轉站，我們無從得知，只能靠經常性的檢查來杜絕此類現象，耗費了大量的人力。”

——執法的困惑：于法無據，孤軍奮戰。

沒有專門法規是困擾城管執法的最大問題。據悉，目前城管執法涉及相關的法律、法規、規章數十種，杭州市清理出了80多部。執法依據多、內容雜、操作難，“借法執法”成為了城管依法辦事的唯一途徑。不少人士表示，要依法行政，管好一個城市，連法律都沒有，怎么管好呢？

趙榮福坦言，相關的法規面太寬，層很薄，操作性不強。太原市城管執法局的同志也指出，表面上看相關的法律和規章不少，但是原來制定的各項法律都是為解決某一個問題而制定的，相互之間在立法之初就沒有彼此呼應，導致實際執法過程出現法律漏洞或者法律矛盾。另外，不少法律法規只作了原則性規定，“彈性”太大，在實踐中無法操作。

一位基層城管干部坦言，由于沒有一部城管法，使得城管部門在開展執法工作中無法可依，底氣不足，還容易惹上官司。

記者在采訪中發現，城管執法中，各部門之間的配合不力，各自為政，甚至在有的地方還存在冷眼旁觀、互不買賬的內耗。

此外，普通民眾往往比較同情小販，對城管則多少帶有情緒上的排斥。

城管執法缺乏相應的依托和配合，未能實現“合力效應”，而是孤軍奮戰，執法的艱巨性由此可想而知。

在種種不利因素的作用下，有的試點單位成效甚微，甚至陷入了停頓，而更多的則是迎難而上，積極應對，走出了一條條極具特色的城管新路徑。

和諧城管的路徑探索

“解鈴還須系鈴人”。改革中出現的問題要靠改革來解決。“和諧城管，謀求多贏”無疑是當下城管部門的共同目標。在現實中，如何實現這一目標，是擺在城管工作者面前的一個重要課題。

“城管要管好，必須要立法”，這已經成為社會各界人士的共識。城市管理涉及千家萬戶的切身利益、生活秩序和安全。不少人大代表紛紛建言，希望通過立法規范城管執法隊伍。城管能做什么，不能做什么，用什么形式執法，必須要規范。立法所要解決的問題是要開出一份綜合執法的權力清單，從源頭上確立行政主體的法律地位，規范和保障城管的執法行為。

在深化體制方面，不少專家指出，關鍵的因素在于“劃分清楚綜合執法與其他政府部門之間的權力邊界”，特別是在城管管理的“結合部”，該由誰管必須明確。近些年來，杭州市城管局梳理、解決了60多個城市管理邊界盲區的劃分，界定管理職責，明確了管理要求。

在實際城管執法過程中，與其他部門積極配合，整合資源，形成執法合力，是各試點單位探索的又一路徑。

一方面，從執法力量配置和專業性而言，借助一些部門的專業性知識和經驗，有利于整合資源，提高執法效率。據了解，2006年，杭州市城管局與工商部門聯手開展戶外廣告的大規模整治活動；與市環保局聯合發出了禁噪公告；與城管辦開展創建“規范化養犬社區”活動。在技術合作上，城管局的人行道違章停車管理系統與交警支隊的現有數據庫系統進行互聯，實施車輛信息資料共享、相關數據的自動交換等功能，進一步提高了人行道違法查處的效率。

另一方面，從行政活動的不同階段來分析，行政許可、行政規劃以及行政審批等活動，先于行政執法，兩者互動而非孤立。有學者指出，相關職能部門的行政行為是城管機關行政行為的先期行為，可以預示城管機關的行政行為的手段和目標。而城管機關在行使處罰等職能時可以對先期的行政行為進行評價，及時發現相關行政職能部門先期行為的不足之處，反饋給相關職能部門，起到輔助決策的作用。

據悉，杭州市通過市、區兩級聯動，規劃、建設、管理、執法及相關部門密切配合、協同作戰，初步形成了城市政府統一領導、城區政府具體實施、各級部門齊抓共管、社會各界和市民群眾積極參與的城市管理體系。

為了保障各部門之間聯系、協調工作的制度化和規范化，杭州市建立了市、區兩級城市管理綜合協調工作網絡，通過制定落實全市城市管理聯席會議、城區城管辦工作例會等制度，為市、區及部門間的聯系、溝通、協調、聯動搭建了工作平臺。同時，按屬地管理和責任主體唯一的原則，建立由街道辦事處（鄉鎮政府）牽頭的城市管理聯席會議制度，定期研究和動態協調區域內城市管理的突出問題，加強街道（鄉鎮）與部門之間的聯系與溝通。

城管綜合執法歷經了現實的考驗，人們看到了體制缺陷，也積累了實踐經驗。正如趙榮福所言，綜合執法是一次行政體制顛覆性的改革，遇到困難，甚至出現反復都很正常，關鍵是要去踐行這種體制。和其他新生事物一樣，城管綜合執法在摸索中艱難前行。