地方財政風險之政策性因素分析

摘要：地方財政風險問題是客觀存在的，且在某些情況下還表現得非常突出，具有一定的普遍性。目前已經引起了我國中央政府的密切關注，同時也需要地方政府和財政的高度重視。造成地方財政風險的原因主要有經濟發展緩慢，財政體制改革不完善等多個方面。本文擬從財政政策方面分析其形成的政策性因素，并提出相應的政策調整及解決措施。

關鍵詞：地方財政風險 財政政策措施

地方財政風險是指由于財政運行所面臨的經濟環境、社會環境、體制環境、政策環境和融資環境變動，而導致政府無力提供社會經濟發展所需要的最基本的公共產品和公共服務，以及對法律所規定的政府支付責任的大規模違約（如政府債務違約、拖欠公務人員工資及養老金、失業補貼等等）的可能性。與其他經濟部門的風險相比，地方財政風險具有一定的隱蔽性。一方面財政與國家政權緊密聯系，它可以以政權為依托，通過強制性增加收入來掩蓋風險；另一方面，由于人們的一種固有的觀念，即地方財政問題歸根結底可以由中央政府保底。這就更使得地方財政的風險意識不強，地方財政風險不能得到充分的重視。實際上，無論是在國內還是國外，無論是發達國家還是發展中國家，地方財政風險問題都是客觀存在的，而且在某些情況下還表現得非常突出，具有一定的普遍性。因此地方財政風險問題已經引起了中央政府的密切關注，同時也需要地方政府和財政的高度重視。造成地方財政風險的原因主要有經濟發展緩慢，財政體制改革不完善等多個方面，本文擬從我國近年來實施的財政政策分析其對地方財政風險的影響。

一、我國財政政策措施對地方財政的影響

從1998年8月至2005年，我國主要實行了積極的財政政策，這是一項以增發國債為主要手段的擴張性政策。經過幾年的實踐，積極財政政策取得了巨大的成效，但是在實施過程中，也不可避免地出現了一些問題，尤其對地方財政的影響，可以說在某種程度上進一步刺激和引發了地方財政風險。

（一）增發國債，擴大政府投資，地方財政償債風險加劇

增發的國債重點用于農林水利、交通通信、環境保護、城鄉電網改造、糧食倉庫和城市公用事業等六個方面。這項措施通過擴大中央政府的基本建設投資從而帶動了地方政府、企業、居民、銀行等部門的投資，起到了拉動國內總需求的作用。但同時國家制定并實施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此，地方財政支出增長呈現出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達到14.7%，而地方財政的自給率僅為62%。因此，各級地方政府只能通過舉債籌集資金，同時我國由于對政府債務缺乏統一規范的管理，長期以來各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務以及連帶債務。這種舉債行為的不規范致使債務的償還主體、責任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，最終由財政承擔債務的情況，導致了財政長期處于被動局面。因此各級政府債務負擔已成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題。此外，在積極財政政策國債資金項目安排中，一般比較偏重于資本密集、規模較大并且與公益事業相關的城鎮基礎設施建設，而這些公共基礎設施側重于社會效益，項目自身經濟效益甚微，甚至設施運行費還需要今后財政負擔。因而使得國債項目中投資主體主要是中央預算內補助資金、地方轉貸資金、國家開發銀行貸款以及地方各種形式配套資金。因此地方財政的償債風險加劇，財政收支壓力加大。

（二）增加財政支出，加大了落后地區財政收支壓力

1999年下半年為了充分發揮政策的持續效應，改變高收入者消費意愿不強、低收入者支付能力不足的狀況，開始調整收入分配政策，增加機關事業單位職工工資、離退休人員養老金以及保障低收入階層的最低生活水平。這一政策措施導致地方行政事業機構和人員的經費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，使得地方財政收支的壓力進一步加劇。尤其在一些經濟相對落后的地區，情況更為突出。

（三）運用稅收政策鼓勵投資和消費、促進出口，增加了地方財政收支缺口

包括暫停征收固定資產投資方向調節稅；適當提高出口退稅率；開征利息稅；繼續清理整頓各種收費，減輕企業和居民負擔。這項措施相應減少了地方的財政收入。在某種程度上也會增加地方的財政收支缺口。

（四）在政策實施過程中，根據實施情況和經濟發展的要求，政策的著力點不斷調整

2001年以后轉移到農業發展、西部開發、城市化、高新技術產業、國企改革和社會保障體系建設及科教興國等領域。但是有些中西部地區發展經濟急于求成，缺乏科學的態度，不管地方客觀條件是否允許，也不管地方財力是否能夠承受，急于上項目，沒有進行必要的項目論證和可行性分析，結果由于攤子鋪得太大，資金難以保證，或者項目不合理等原因，致使投資效益得不到保證。從而使這些地方財政債務負擔沉重，經濟發展也受到很大影響。

根據以上分析，我們可以得出如下結論：財政政策對地方財政的影響主要包括直接的影響，即擴張性政策的增支減收措施對地方收支壓力加大的影響；以及間接影響，即由于政策實施所造成的經濟發展相對緩慢，地方收入增長較慢而帶來的收支風險和相應的債務風險。因此在解決措施上應該著眼于這兩個方面。

二、防范與化解措施

總體而言，政策調整是關鍵。隨著我國經濟狀況的改變，積極財政政策必須相應改變。2005年我國實行了穩健的財政和貨幣政策，調整后的政策主要著眼于減少國債發行，優化預算資金結構等方面。此外應該從政策角度進一步促進地方經濟發展，減少政策的負面影響。

（一）中央預算內資金應進一步加大對國有企業技術改造、產品升級換代以及高科技產業投入，促進新的經濟增長點出現，同時提高項目投資的經濟效益

這些項目的資金投入有利于幫助國有企業建立現代企業制度，同時因能得到效益的保證，必然能夠減輕中央政府乃至地方政府的財政支出壓力，也必然會帶動國有企業和社會民間投資，刺激經濟快速發展。

（二）以增加中低收入階層的收入為目標的擴大需求的政策，在我國目前可能會取得比投資拉動政策更好的效果

適當增加轉移性支出的比重，對住房、醫療、教育和就業制度需要財政支持的改革要制定反周期的操作。繼續增加對教育的投資，擴大院校教學和住宿規模，招收更多學生，既解決大量待業問題，又能為社會提供高素質的勞動力，更重要的是通過教育消費拉動消費需求。金融政策方面要調整信貸政策，積極開展院校建設貸款、上學貸款配合積極財政政策。對居民支付的改革費用進行適當的貨幣化補償，以減輕居民支出中的改革費用負擔，穩定居民的支出預期，進而刺激消費。同時以此提高部分企業的經營效益，并進而增加職工的收入等，從而使經濟進入良性循環。另外，在安排國債項目時要增加對農村的投入，多安排一些小城鎮建設、生態農業、貧困地區鄉村公路建設、山區造林項目，賑災扶貧工程，為農村創造更多發展機會，增加農民收入。在切實減輕農民負擔的同時，應考慮對農民按其耕種的土地予以適當的財政補貼，籍此提高農民收入，擴展農村消費市場。

（三）擴大需求政策應當著眼于建立和完善社會保障體系

目前我國的就業壓力已經比較大，其中包括農村流入城市、國有經濟停產待業以及政府機關下崗分流人員等等，因此，只有建立健全社會保障體系，才能促進和保證我國政治、經濟體制改革順利進行。只有建立健全社會保障體系，城鎮居民才能感到未來生活穩定有保障，消除消費心理壓力，逐漸增加消費，形成持續有效的消費需求，保證國民經濟快速增長。

（四）健全完善政府間轉移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉移支付制度應在兩個方面完善

1．加大對經濟不發達地區轉移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現。

經濟欠發達地區財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規范的財政轉移支付制度的同時，應當充分考慮這些地區的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，加大中央專項撥款力度

2．省以下財政轉移支付制度有待加強和完善。

要加大省級轉移支付的力度，促進地區間經濟協調發展；轉移支付資金要按規定使用，向貧困地區和糧食主產區傾斜，保證基層政權運轉和農村教育。

（五）按照市場經濟和公共財政的要求，優化地方財政支出結構，強化地方政府公共支出管理

1．明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍

按照社會主義市場經濟財政職能的客觀要求，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共需要的保障力度。

2．優化地方財政支出結構。

地方財政支出結構的優化主要是在保證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業、能源、交通等基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出。

3．改革地方財政預算體制。

要嚴格按照地方政府職能范圍確定預算收支范圍，優化預算支出結構，細化預算編制項目并強化預算剛性。

（六）加強政府債務管理，應從規范政府舉債行為，強化財政在地方政府融資管理中的地位入手

1．建立地方政府債務信息公開披露制度。

其內容不僅包括地方政府的直接債務，也包括間接債務。債務信息的充分披露是債務監控得以有效實施的重要保障。

2．規范地方政府擔保，緩解潛在的債務風險。

隨著我國地方政府債務融資渠道多樣化，地方政府應當制定規范的擔保原則，并逐步縮小擔保債務規模，以財政貼息、補貼等方式來實現融資目的。

3．加強政府債務歸口管理，突出財政部門的主體地位。

各級財政部門應對本級政府所屬部門舉借債務進行認真審核，監督債務資金的使用及償還狀況，承擔起其所負有的監督管理責任。四是建立規范的地方財政償債機制。地方各級財政部門應以年度預算安排，財政結余資金等形式建立財政償債資金，專項用于地方政府債務的償還。五是建立地方公債制度，規范政府融資行為。按照市場經濟體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規范可行的地方政府公債制度，在中央嚴格審批和監管制度的條件下，允許地方財政發行統一的債券，籌集地方公用事業發展資金，以規范政府融資行為及防范地方財政風險。

［參考文獻］

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