民營資本投資旅游景區中的政府行為分析

摘要:在旅游業快速發展過程中，景區投資成為民營資本進軍旅游產業的一大熱點，而政府行為在其中產生積極作用的同時也具有一定的負面影響，給投資行為帶來了潛在的危機。文章從政府形象和景區的可持續發展等角度出發，對民營資本投資景區中的政府行為進行探討，提出了一些富有建設性的對策。

關鍵詞: 民營資本 景區投資 政府行為 可持續發展

一、民營資本投資旅游產業的發展趨勢

眼下，旅游業逐漸為投資者所青睞。在這股熱潮中，素以靈活的經營機制等為優勢的民營企業的投資行為勢頭十分迅猛。近年來，民營企業在旅游方面的投資呈現明顯的上升趨勢。資料表明，其投資額約占浙江省在“九五”期間新開發旅游項目總投資的53%以上。近3年，在全省新確定的十大旅游區重點投資中，民營企業的投資額達到了60%。在部分縣市，民營資本投資幾乎已占全市旅游投資的80％以上，部分項目更是高達100％。

分析這種態勢，發現民營資本已在多個項目上有所建樹。杭州宋城集團、開元集團等龍頭企業都在旅游行業“大顯身手”，將投資行為推向了高潮，可謂“投資勢頭猛，投資規模大，投資領域寬，投資競爭趨烈”。

二、民營資本投資旅游景區的原因分析

其中，景區投資引起了投資者的關注。如宋城集團和萬向集團對“杭州世博園”和“千島湖景區”分別投資35億元和8億。橫店影視城得以使南來北往的攝制組“帶著投資進來，帶著片子出去”，為旅游業帶來了商機。

旅游景區之所以吸引眾多民營資本大花血本，原因主要有：

（一）景區投資的政策環境

投資方式的多樣化和投資領域的多元化，是構成旅游業新一輪增長的重要動因。民營資本能在景區建設上大顯身手，主要得益于國家對旅游業允許民營資本介入的整體環境。在機遇面前，民營企業紛紛進軍景區。

旅游產業在大好機遇前體現了前所未有的優勢。各級政府的景區投資政策，讓民營業主在投資嘗到了甜頭。由于旅游業若沒有民營資本的介入很難搞活，政府在招商引資中采取了不少優惠措施，給投資行為帶來了誘人的前景和商機。

（二）景區投資的“龍頭”效應

民營業主在旅游投資上非常注重項目選擇。投資者看好景區投資，反映了我國多年來旅游業發展過程中始終存在的“長短腿現象”，“長”則主要體現在景區上。

在投資者看來，景區投資具有“龍頭效應”，在整個產業中處于核心地位，“牽一發而動及全身”。在景區建設過程中，酒店、餐廳等也進入回報的視野。政府在做大“旅游蛋糕”的運作中，也常將景區作為突破口，這和民營資本進軍旅游景區的行為十分吻合。因而，景區投資自然就成為民營資本投資的重要“切入點”。

（三）景區投資的豐厚回報

民營業主在投資景區時，不僅自身的經營空間上有了新的開拓，更重要的是獲得了新的利潤增長點。

沒有贏利就很難有投資。景區投資給民營經濟提供了寬廣的投資領域和渠道，潛在的利潤是吸引民營企業投資的明顯優勢。具有一定壟斷性和稀缺性的名山秀水和文化性資源的旅游產品，是目前投資回報最高的領域之一。有資料表明，從利潤貢獻率來看，景點類公司的凈利潤貢獻率到了60.63%，遠高于酒店類（27.57%）與旅行社類（11.81%）。

（四）景區投資的“圈地”優勢

借投資景區占有資源是民營業主投資旅游業的一大動機。

在景區投資中，不少投資者看上了土地資源。政府的承諾（如土地）相當優惠，即使景區投資不甚理想，至少也取得了該地塊50年的使用權。

土地政策是地方政府在旅游行業招商引資的重要手段，不少民營企業通過景區投資增強了“圈地水平”。在爭取到相應資源后，企業“占山為王”或建“景觀房”，事實上就是從事房地產經營。一部分房地產商，對“圈地”更是情有獨衷，在擁有土地后“大有作為”。

（五）轉移資金，減少投資風險

例如杭州野生動物世界投資商東北某國有集團，在德清下渚湖投資景區建設的杭州留下某集團 (村辦企業，轉移資金)就采用了這種經營方式。

三、民營資本投資旅游景區的政府行為

在民營資本對旅游景區的投資行為中，政府發揮著重要作用。 然而，由于政府追求短期效應和業主急功近利等原因，政府的功能還存在著不少問題。

例如“政府承諾”就給景區投資產生了一定的負面影響。在國有資本在旅游上的投資額度逐漸萎縮的背景下，不少地方政府在旅游業的相關政策上動腦筋，不惜大力宣傳政府自行制定的優惠政策，甚至演繹成“優惠政策競賽”。有的為了做大旅游產業，以豐厚的土地等吸引民營企業，其中包含有“政府承諾”，可是許多承諾卻給投資帶來了不少后遺癥。“政府承諾”主要指的是政府在招商引資中的承諾，如民營業主只要對景區投資，就給予一定數量的低價土地歸業主自由支配。承諾大多停留在口頭上，從而帶來了兩類“后遺癥”：一類是原先的“政府承諾”盡管有完全兌現的可能，遇上土地宏觀調控后政府撒手“耍賴”；行政區劃的撤并和管理層的頻繁調動給“承諾”的兌現造成了困難，政策的朝令夕改，新任官員“不認舊帳”，都暴露了政府在政策執行上缺乏一致性。現在后遺癥已開始出現，對投資行為產生了影響。不少景區由于“承諾”未能及時完全地兌現而處于半停頓狀態，也有業主以政府未能滿足投資意向為由中途撤資，給下一步發展蒙上了陰影。政府“不誠信”的角色，給招商引資帶來了明顯的影響。

同樣，由于一些地方政府在規劃方面的“少有作為”導致景區資源遭到惡意破壞等問題，也對政府在公眾中的形象提出了挑戰。

四、努力改善民營資本景區投資行為中的政府行為

為了更好地規范景區投資行為，政府要努力在景區可持續發展的角度有所作為。

改善景區投資中的政府行為主要可從以下方面著手：

（一）政府要重視民營資本投資景區行為的規劃工作

民營資本投資景區要立足長遠，不能急功近利。政府對其投資要進行引導，避免過多的重復投資。規范勝于優惠，制度重于政策。因此，政府要高度重視規劃工作。

規劃工作包括整個行政區劃的總體規劃和總規基礎上的景區規劃。

1.行政區劃的總體旅游規劃

宏觀上的失控往往會帶來微觀中的失誤。總體規劃將直接決定區劃的旅游前景和走向。80年代的酒店建設熱、90年代的人造景觀熱說明，不認真進行宏觀規劃，低水平重復建設不可避免。相反，科學的宏觀規劃則體現了經濟效益、社會效益和環境效益的良好統一。對于民營資本而言，其投資領域具有局限性，加上直接的經濟利益等，要讓民營資本在總體規劃上起明顯作用有困難，承擔主要責任的應是各級政府。政府要對本區劃旅游產業的發展規模、發展層次等有清晰的思路并形成書面材料，否則很可能會出現“前途光明、腳下無路”或“投資狂熱、建設無序”的扭曲的投資行為。

2.總體行政規劃下的景區規劃

目前，景區規劃的現狀也不容樂觀。其中既有業主對旅游理解上的偏差，又有政府在景區規劃上的“聽之任之，順其自然”。

民營資本投資的“資質”問題要引起足夠的關注，這是旅游景區建設良性發展的重要因素。大多業主從未涉足旅游產業，對其規律性的理解相當淺薄。一些業主毫無旅游經營經驗，在景區投資上有些盲目。隨之而來的就是景區的低水平重復建設和資源的破壞等問題。對待這一切，我們既要看到民營資本介入并必將成為景區投資的主力軍的勢頭，又要注意熱潮下景區資源的唯一性等問題的重要性。因而，對業主資質的認可不能走極端，既不能簡單地認為“未從事過旅游或文化產業不能從事景區投資”，也不能僅以“企業資金的雄厚程度”作為能否投資的唯一評判標準。所以政府要從資金上考慮企業的發展潛力，也要從行業的相關性方面審核投資的合適程度。對景區投資富有熱情的業主，政府要進行鼓勵，在開發思路上加以引導，在景區文化上加以幫助，在景區規劃和開發要求上加以明確，在可能出現問題的環節上加以監控，在景區不受到無謂破壞的前提下使業主獲取合理回報。

眼下在某些地方出現的“聽之任之，順其自然”等行為，是政府“不作為”的體現。旅游資源開發具有不可逆性。大自然所賦予的自然旅游景觀和祖先留下的歷史人文景觀是旅游景區的重要支撐點。投資一旦產生，業主的開發立刻跟進，對于其他而言即使具有重新開發權也已經是“非零起點”，資源的開發和利用與最初情形明顯不同。由于民營資本對于景區開發理解上的偏差，或者在旅游文化開發方面的局限性等，民營企業在開發中難免有一些“失誤”。此時政府必要的控制措施十分必要。眼下部分景區出現的開發內容單調，觀賞性多、參與性少，盲目跟風多、創新創意少等問題正是規劃工作混亂的體現。

（二）政府要加大民營投資景區行為的引導和調控力度

在旅游投資中，政府功能正從直接的投資管理轉向間接的宏觀指導和引導發展。對旅游投資行為的引導和調控是旅游業實現可持續發展的有效途徑之一。旅游資源的特殊性要求政府要設法通過微觀控制實現宏觀目標。

政府在旅游地品牌的確立和形象維護方面需要加強調控。品牌確立和形象維護是區域可持續旅游的主要內容之一。由于景區投資主體的多元化，在開發中也會出現了未能預料的問題，如交通、游客、價格等景區之間的矛盾問題，直接影響了該區劃的整體旅游形象。對于這些，單景區的業主往往體會不深，不僅沒有引起他們足夠的重視，而且會繼續惡化。在單景區建設中，以犧牲社會利益為代價的開發行為也不少見。對這樣的投資行為政府若不干涉，景區和區劃的形象將每況愈下。因而，政府需要不斷加大引導和調控力度，既要在將國家的王牌景點和各省的拳頭產品如何統一等方面上“有所動作”，更要在如何調節旅游景區矛盾上“重拳出擊”，塑造“景區精品”。

（三）政府要強化對民營資本投資景區行為的整合和服務功能

1.政府要在景區投資的土地征用等矛盾中發揮作用

業主在建設過程中會遇到各種矛盾。其中很現實的就是景區建設初期附近山林和農戶田地的征用。若不能很好地解決，景區建設和開發幾乎沒有可能，更談不上豐厚的回報。后期的管理對好的景區投資項目中也很重要。倘若征用問題未能很好解決，時不時地會出現更多的矛盾，直接影響旅游質量。雖然業主在資金上有一定的優勢，處理此類問題卻有些蒼白無力，而政府的介入可使這類問題得到解決。

2.政府要在景區旅游的營銷策略上體現整合功能

景區建設后，旅游營銷十分重要。我們發現，一定行政區劃內的景區投資往往有先后，加上業主對于景區建設的不夠專業，景區建設呈現不同的特點。而民營資本投資景區規模往往不大，很少進行成片開發。這樣，景區在旅游市場上的“單槍匹馬”的“營銷策略”有些力不從心。政府則要密切關注市場，設法優化旅游資源，合理制定旅游線路，使眾多投資者在共贏中獲利，否則景區可能會缺乏后勁。所以，旅游營銷方面的整合將為民營經濟搭建良好的投資和營銷交易平臺，為本區劃的旅游市場以良好的形象面向游客奠定基礎。

3.政府要在景區投資的融資問題上爭取有所突破。

盡管民營投資的勢頭很猛，但資金并非一定雄厚。因而，融資問題仍是業主傷腦筋的問題。政府部門要調整投資結構、開拓融資渠道，努力提供投融資方面的社會服務，不斷促進景區投資宏觀環境的綜合改善。

（四）政府應“抓大放小”， 組建旅游大企業、大集團

民營業主要從本企業實際出發，建立起高效運行的體制和靈活的經營機制，增強企業的競爭能力。政府要以資本為紐帶，通過聯合、兼并、收購等辦法，組建旅游大企業、大集團。對新組建的旅游大企業、大集團，在資金、信貸、所得稅返還等方面應予重點扶持，使之較快地發展壯大，真正實現規模效益，發揮龍頭帶動作用。

（五）政府應保持政策穩定性，切勿朝令夕改。

政府政策的一致性對于民營業主的投資行為很有作用，需要保持一定的穩定性，不然業主們的投資熱情會受到明顯影響。政府只有保持政策的穩定性，民營業主的投資行為才能得到充分的激勵，得以使旅游行業走上更為成功的軌道。

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